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民盟中央"完善現(xiàn)代國民教育體系"調(diào)研報告
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net
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2003-11-26
2003年9月6日至13日，全國人大常委會副委員長、民盟中央主席丁石孫率團(tuán)在山東考察農(nóng)村教育。民盟中央副主席張毓茂、吳正德、李重庵，山東省政協(xié)副主席、民盟山東省委主委朱銘，民盟中央秘書長高拴平，國務(wù)院研究室社會發(fā)展司原司長黃黔，國家教育發(fā)展研究中心主任張力，北京師范大學(xué)教授沈綺云以及中央統(tǒng)戰(zhàn)部的有關(guān)同志參加了考察。
中共十六大把"形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系"確立為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。民盟中央?yún)⒓咏衲暧芍醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調(diào)的重大調(diào)研活動，根據(jù)自身優(yōu)勢，決定以"完善現(xiàn)代國民教育體系"作為在教育領(lǐng)域參政議政和調(diào)查研究的題目，并計劃每年選擇重點內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)當(dāng)前教育改革與發(fā)展的情況，確定今年調(diào)研的主題為，農(nóng)村教育的改革與發(fā)展如何適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的要求。
為實現(xiàn)這一調(diào)研目的，在若干省盟組織在本省調(diào)研的基礎(chǔ)上，民盟中央選擇了在具有代表性的山東、遼寧、四川三省分別進(jìn)行調(diào)研，以山東省為重點，力圖對全國的農(nóng)村教育形成較為全面的認(rèn)識。調(diào)研由民盟山東、遼寧和四川省委會配合完成，在三省完成調(diào)研分報告的情況下，民盟中央組織專家，于9月6日至13日，由丁石孫主席率團(tuán)在山東進(jìn)行了實地考察和調(diào)研。調(diào)研的主要內(nèi)容是：一、完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。重點是在基本實現(xiàn)"普九"、落實"以縣為主"的管理體制和農(nóng)村稅費改革后，如何鞏固已有的成果，以及在新情況下如何完善新的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和經(jīng)費投入保障機(jī)制。二、農(nóng)村教育綜合改革。希望從各地農(nóng)村教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合的改革探索和實踐中，挖掘出一些成功的經(jīng)驗，得到一些有益的啟示。
9月7日上午，考察團(tuán)在濟(jì)南聽取了山東省農(nóng)村教育工作情況的匯報，山東省副省長王軍民從加強地方教育法規(guī)建設(shè)，依法搞好農(nóng)村教育；努力鞏固"普九"成果，大力提高"普九"水平；積極調(diào)整完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，努力增加農(nóng)村教育投入；加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)，提高教師隊伍整體素質(zhì)等10個方面介紹了山東省農(nóng)村教育發(fā)展情況和今后一個時期的工作思路。會議由山東省人大副主任墨文川主持，省計委、教育廳、科技廳、財政廳、人事廳、勞動廳、農(nóng)業(yè)廳和統(tǒng)計局等部門的負(fù)責(zé)同志參加了匯報會。
9月8日，考察團(tuán)分成三組，分別在山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。第一組由張毓茂副主席帶隊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的淄博市的臨淄、沂源調(diào)研。第二組由高拴平秘書長帶隊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的青島市的平度、即墨調(diào)研。第三組由李重庵副主席帶隊，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的聊城市的冠縣、莘縣和東昌府區(qū)調(diào)研。9月8日至10日，三個調(diào)研組對3個地級市，7個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了實地考察，深入16所中學(xué)、9所小學(xué)、6所職業(yè)學(xué)校、1所幼兒園進(jìn)行了調(diào)研，聽取當(dāng)?shù)厥锌h政府和有關(guān)部門的情況匯報9次，召開不同形式的座談會17次，還對農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查訪談。參加座談的市縣領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、學(xué)校校長、教師、家長和學(xué)生合計300余人。
丁石孫主席參加了第二組的調(diào)研活動，聽取了青島市、平度市和即墨市對農(nóng)村教育情況的匯報，并在平度實地考察了平度一中、同和小學(xué)、同和初中以及同和職工學(xué)校。
9月11日至12日，考察團(tuán)全體成員在青島召開研討會，交流各組調(diào)研情況，總結(jié)三省調(diào)研成果。12日下午，考察團(tuán)向山東省委、省政府及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志通報了考察情況。
通過對多省的調(diào)查研究，我們認(rèn)為農(nóng)村教育是我國教育事業(yè)發(fā)展中的重點和難點，農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展事關(guān)農(nóng)村工作的全局，中共中央、國務(wù)院高度重視。改革開放以來，我國的農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育取得了舉世矚目的歷史性進(jìn)步，但在新形勢下，出現(xiàn)了一些突出的困難和問題，這需要政府下大決心、花大力氣才能加以解決。
一、農(nóng)村教育工作的主要經(jīng)驗
山東、遼寧、四川三省各級黨委、政府都高度重視農(nóng)村教育工作，把農(nóng)村教育作為教育工作的重點來抓，以普及九年義務(wù)教育和落實"以縣為主"的基礎(chǔ)教育管理體制為重點，圍繞著加快農(nóng)村教育的改革與發(fā)展，進(jìn)行了積極的探索，取得了一些很好的經(jīng)驗，并且在全國有普遍意義。
1、加強地方教育法規(guī)建設(shè)，依法搞好農(nóng)村教育。山東省結(jié)合實際，不斷加強地方教育立法，在全國較早地出臺了《山東省教育督導(dǎo)條例》、《山東省中等職業(yè)技術(shù)教育條例》等地方法規(guī)，在所調(diào)查的濟(jì)南、青島、淄博3個市也都通過了此類條例，為農(nóng)村教育的發(fā)展提供了有力的法律保障。遼寧省制定了《遼寧省貧困家庭子女免費實施義務(wù)教育的辦法》和《遼寧省困難家庭學(xué)生義務(wù)教育階段雜費、課本費實施辦法》，2000年又下發(fā)了《遼寧省扶貧助學(xué)實施方案》，從制度上保障了農(nóng)村貧困家庭子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。
2、以農(nóng)村教育為重點，不斷加大教育督導(dǎo)工作力度。在"兩基"任務(wù)基本實現(xiàn)之后，山東省將督導(dǎo)工作的重點轉(zhuǎn)移到了對鞏固"普九"水平的評估督導(dǎo)上。最近，山東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)了《省教育廳關(guān)于加強2003年度教育綜合督導(dǎo)工作的實施意見》，明確提出教育綜合督導(dǎo)檢查的重點是完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制情況，并將督導(dǎo)檢查結(jié)果向社會公布。山東在認(rèn)真總結(jié)教育督導(dǎo)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立了省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育逐級督導(dǎo)機(jī)制。遼寧省為確保教育經(jīng)費投入到位，提高教育經(jīng)費使用效益，專門建立了教育經(jīng)費專項督導(dǎo)制度，出臺了省政府對市政府考核評價辦法，將教師工資、生均公用經(jīng)費、教育專項經(jīng)費作為重要的督導(dǎo)評估內(nèi)容。
3、教師工資縣統(tǒng)籌基本到位。到2002年底，山東省139個縣（市、區(qū)）全部將教師工資和人事管理上收到縣，建立了教職工工資專戶，基本按時將教師工資直接撥到銀行開設(shè)的個人工資專戶。截止2002年底，四川全省98%的縣中小學(xué)教師工資已上收到縣。截止2003年1月末，遼寧省44個縣，已經(jīng)有43個縣教師工資管理體制上收到縣。
4、堅持為"三農(nóng)"服務(wù)的辦學(xué)方向，加快發(fā)展職業(yè)教育和成人教育。山東省職業(yè)教育把為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)作為首要任務(wù)，廣泛推動三教統(tǒng)籌，農(nóng)科教結(jié)合，總結(jié)推廣為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗。如積極推行教學(xué)、生產(chǎn)、科技推廣與服務(wù)多位一體的教學(xué)體制和突出實踐教學(xué)環(huán)節(jié)的"雙元制"教學(xué)模式，走出了校企結(jié)合、產(chǎn)教結(jié)合的辦學(xué)新路子，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。遼寧省朝陽市北票的婁家店鄉(xiāng)初級中學(xué)遵循農(nóng)村教育為農(nóng)服務(wù)的辦學(xué)宗旨，開展了"三教一體"辦學(xué)模式的改革探索，走出了一條以普通初中為依托，實現(xiàn)普通教育、實用技術(shù)教育、成人教育三種學(xué)制相結(jié)合，教育、生產(chǎn)、科研、經(jīng)濟(jì)、人才培養(yǎng)一體化的成功之路，使學(xué)校教育既完成了對農(nóng)民新型實用技術(shù)培訓(xùn)任務(wù)，又切實把好新生勞動力的入口關(guān)，使新生勞動力既能成為農(nóng)民致富信息的傳播者，又成為產(chǎn)業(yè)調(diào)整、多種經(jīng)營、科技致富的帶頭人，學(xué)校實現(xiàn)了既為上一級學(xué)校培養(yǎng)合格的新生，又為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)實用型技術(shù)人才的辦學(xué)目標(biāo)。
二、農(nóng)村教育發(fā)展中存在的主要問題
三省農(nóng)村教育在改革發(fā)展中，目前存在一些結(jié)構(gòu)性、機(jī)制性的矛盾和問題，若不及時解決，將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村教育的進(jìn)一步發(fā)展，并可能破壞農(nóng)村教育已取得的成果。
1、農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制尚未確立。
一是農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費無可靠來源，造成學(xué)校日常經(jīng)費嚴(yán)重不足，并且總體呈下降趨勢，嚴(yán)重影響了學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。不少農(nóng)村學(xué)校所收雜費成為公用經(jīng)費的唯一來源，相當(dāng)多的縣級財政沒有撥付農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費。貧困地區(qū)實行"一費制"雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在制定標(biāo)準(zhǔn)和實施過程中缺乏統(tǒng)籌考慮和安排，加重了貧困地區(qū)辦學(xué)經(jīng)費緊張的狀況。不少學(xué)校反映，按照"一費制"標(biāo)準(zhǔn)收費還不夠支出課本、作業(yè)本、取暖等必需支出和交納代收費。而縣財政困難又無力補貼缺口，在這樣的情況下，學(xué)校只能低標(biāo)準(zhǔn)艱難度日，更難有所發(fā)展。
二是農(nóng)村中小學(xué)校舍修建經(jīng)費不足。農(nóng)村中小學(xué)危房改造經(jīng)費缺口比較大。據(jù)山東省測算，目前全省查明危房217萬平方米，約需改造資金10億元，每年還會產(chǎn)生150萬平方米的危房，約需改造資金7億元，加上累計欠款5億元，危房改造資金缺口較大。據(jù)四川省統(tǒng)計，目前全省僅D級危房就達(dá)270萬平方米。實施稅費改革和"以縣為主"的管理體制后，農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民集資被取消，農(nóng)村中小學(xué)校舍修建費用的來源缺乏具體保障措施。
三是農(nóng)村貧困家庭子女接受義務(wù)教育缺乏經(jīng)費保障。農(nóng)村貧困家庭子女和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育問題，是決定我國義務(wù)教育的普及和鞏固的一個關(guān)鍵問題。據(jù)遼寧省撫順市調(diào)查，2001～2002學(xué)年的輟學(xué)學(xué)生中，因家庭貧困原因輟學(xué)的占36.5%。
2、"普九"攻堅和鞏固"普九"成果的任務(wù)都很艱巨。
一是在"普九"過程中許多農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校欠債，這已成為比較普遍的嚴(yán)重問題，不僅直接危及義務(wù)教育的運轉(zhuǎn)和發(fā)展，而且影響社會穩(wěn)定。如四川遂寧市"普九"欠債達(dá)1.2億元，西充縣"普九"舊債加上危房改造負(fù)債等累計1.16億元，有的學(xué)校因無力還清債款，出現(xiàn)債主逼債而將校長告上法庭、扭打校長、損毀校長私人財產(chǎn)、干擾學(xué)校正常教學(xué)的現(xiàn)象。
二是已經(jīng)實現(xiàn)"普九"的許多農(nóng)村地區(qū)屬于低水平"普九"，學(xué)校的硬件設(shè)施相當(dāng)薄弱，占地面積和校舍面積普遍不足，依然存在大班額現(xiàn)象。四川省廣元市生均占地僅為18.36平方米，初中、小學(xué)基本無實驗室，更沒有多媒體教室、電教室、語音室、遠(yuǎn)程教育網(wǎng)等現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備。
三是農(nóng)村"留守兒童"和城市流動兒童人數(shù)不斷增加，為"普九"工作帶來新的任務(wù)。據(jù)四川南充市高坪區(qū)統(tǒng)計，由于父母雙親或單親在外務(wù)工的"留守兒童"占學(xué)生總數(shù)的46.9%，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)80%，這些學(xué)生因沒有父母照顧，有的學(xué)業(yè)滑坡，有的心理發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的行為表現(xiàn)不良甚至走上犯罪道路。另一方面，在成都市登記暫住的外來人口有88萬，其中大部分是農(nóng)民工。兒童占11.1%，約9.8萬人，2001年成都市接受流動兒童入學(xué)總數(shù)為33，157人，占登記暫住兒童的34%。然而，成都市目前只有兩所專供農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的簡易學(xué)校，且借讀費和學(xué)雜費較高。"留守兒童"和流動兒童今天的教育問題解決不好，定會成為明天的社會問題。
3、"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制有待進(jìn)一步落實。
一是《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》對縣級政府的責(zé)任規(guī)定得較為明確，但對省、市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的責(zé)任規(guī)定得比較籠統(tǒng)。實行"以縣為主"的管理體制后，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其管轄的鄉(xiāng)村出現(xiàn)責(zé)任缺位，對辦學(xué)缺少主動性和積極性。
二是農(nóng)村中小學(xué)教師工資缺乏切實保證。落實"以縣為主"的管理體制后，教師工資由縣級財政發(fā)放，部分地解決了按時發(fā)放的問題，但教師工資主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上解到縣級財政，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍匱乏，縣級財政也沒有保障能力，使得許多地方農(nóng)村教師工資不能足額發(fā)放。2003年5月，山東全省有42個縣拖欠教師工資6104萬元，而遼寧省僅今年一月份就拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資3921萬元。
三是縣域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資標(biāo)準(zhǔn)較低，阻礙了教師資源向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配置，嚴(yán)重制約了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育質(zhì)量的提高，影響了農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。
4、農(nóng)村教師隊伍整體素質(zhì)偏低。
一是農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍普遍存在知識老化、實際學(xué)歷和教學(xué)能力偏低及聘用代課教師等問題。大量教師對現(xiàn)代教育手段和新知識掌握不足，難以適應(yīng)課程改革形勢下的教學(xué)要求，這在一定程度上也拉大了不同地區(qū)學(xué)校之間的辦學(xué)差距，不斷產(chǎn)生新的薄弱學(xué)校，導(dǎo)致農(nóng)村部分學(xué)生因厭學(xué)而輟學(xué)，嚴(yán)重影響農(nóng)村未來勞動力的素質(zhì)，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的良性發(fā)展。山東聊城市莘縣小學(xué)教師大多數(shù)為轉(zhuǎn)正民辦教師或以工代干教師，年齡偏大，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師平均年齡45歲以上；初中教師多數(shù)為電大、教育學(xué)院師資班畢業(yè)生，正規(guī)院校畢業(yè)生數(shù)量較少。四川省農(nóng)村學(xué)校的代課教師問題突出，古藺縣有代課教師1208名，占全縣教師總數(shù)的20%，敘永縣有代課教師518人，占全縣教師的9.5%，代課教師的月薪很低，不少學(xué)校因經(jīng)費匱乏，寧請代課教師，也不敢補充正式教師，大大影響了教師整體水平的提高。
二是農(nóng)村中小學(xué)存在教師"既超編又缺人"的現(xiàn)象。隨著近年來小學(xué)初中在校生減少和編制標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，義務(wù)教育階段出現(xiàn)教師超編現(xiàn)象，但同時，由于教師隊伍出口不暢，實際學(xué)歷和業(yè)務(wù)水平較低的教師滯留在教師隊伍內(nèi)，影響了優(yōu)秀人才的進(jìn)入。
三是受經(jīng)費等因素的制約，農(nóng)村中小學(xué)教師缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)會。
5、農(nóng)村教育綜合改革面臨不少困難。
一是農(nóng)村教育的方向脫離本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際，脫離大多數(shù)畢業(yè)生將在本地區(qū)從業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實。在基礎(chǔ)教育階段，忽視對學(xué)生進(jìn)行本地區(qū)有關(guān)知識的教育和有關(guān)生產(chǎn)知識技能的教育，致使初中畢業(yè)生缺乏必要的心理準(zhǔn)備和勞動技能，而升學(xué)的學(xué)生因缺乏對鄉(xiāng)土的情感往往也不再回鄉(xiāng)。結(jié)果影響了農(nóng)民參與辦學(xué)和送子女入學(xué)的積極性，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。普通教育、職業(yè)教育、成人教育在為農(nóng)服務(wù)方面的改革缺乏推動力。
二是部分地區(qū)政府尚未把農(nóng)村教育綜合改革作為農(nóng)村工作的一個帶有全局性的重要任務(wù)，對其必要性和緊迫性認(rèn)識不到位。農(nóng)村教育綜合改革涉及到教育、農(nóng)業(yè)、科技、勞動保障等部門，由于條塊分割，部門之間協(xié)作不夠，各自為主，缺乏溝通、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，致使農(nóng)村教育綜合改革缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和長效機(jī)制，教育資源綜合利用效率較低。
三是部分地區(qū)教育部門對職教中心重要性認(rèn)識不足，重普教輕職教現(xiàn)象嚴(yán)重存在。職業(yè)教育投入不足，正常辦學(xué)經(jīng)費得不到保障。職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量還有待于提高。
三、促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的對策建議
1、建議從以下六個環(huán)節(jié)建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機(jī)制，這是當(dāng)前維持和發(fā)展農(nóng)村教育的當(dāng)務(wù)之急。
（1）政府要將教師工資、公用經(jīng)費缺額、校舍的維修費用（包括新建和危房改造）和教師培訓(xùn)等四項費用明確為政府責(zé)任，列入政府財政預(yù)算。
（2）明確規(guī)定這些項目的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。
（3）明確每項經(jīng)費中各級政府分擔(dān)的責(zé)任。縣級政府財力不足的，由省財政轉(zhuǎn)移支付補齊。對西部省區(qū)財力不足的，由中央財政轉(zhuǎn)移支付補齊。
（4）從財政制度上加以保證，原來沒有列入經(jīng)常性預(yù)算的，要新建科目，列入經(jīng)常性預(yù)算，且做到教育經(jīng)費單列。
（5）加強上級政府對下級政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費保障責(zé)任的行政監(jiān)督和檢查，及時采取財政等行政措施，糾正不當(dāng)行為。督察要以調(diào)整和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、教師工資發(fā)放、治理中小學(xué)亂收費、制止學(xué)生輟學(xué)、危房改造等為重點內(nèi)容。
（6）推進(jìn)地方人大立法和完善政府行政規(guī)章，健全教育法制建設(shè)，加強法律監(jiān)督。農(nóng)村稅費改革取消了《義務(wù)教育法》規(guī)定的農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村集資，出現(xiàn)了國家政策與法律的矛盾，建議盡快對義務(wù)教育法及其它相關(guān)法律和實施辦法進(jìn)行修訂。同時，建議加快研究、制定教育經(jīng)費保障法或義務(wù)教育投入保障法，對政府在義務(wù)教育上的財政與管理責(zé)任從法律上加以明確規(guī)定，推進(jìn)義務(wù)教育資源籌措與配置機(jī)制的法制化。
2、在貧困農(nóng)村建立最低教育保障制度，確保每一個公民在適宜年齡段享受法律規(guī)定的義務(wù)教育權(quán)利。普及九年義務(wù)教育，既是我國現(xiàn)行法律賦予政府的崇高責(zé)任，也是每個公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)益。建立最低教育保障，是確保這一權(quán)益真正得到落實的必要舉措。為此，需要建立相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)和社會監(jiān)測體系，建立有關(guān)政府部門協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)體系，明確各級政府和各有關(guān)部門的責(zé)任分工，同時確立公共財政為最低教育保障提供有效支撐。在政府財力有限的現(xiàn)時條件下，鼓勵并吸收社會力量，積極探索教育基金、教育彩票、教育銀行等有效途徑，促使政府和社會力量有機(jī)結(jié)合，形成對教育保障體系有力的資源支持。
3、各級政府領(lǐng)導(dǎo)要切實提高農(nóng)村教育對解決"三農(nóng)"問題的重要性的認(rèn)識，依法保障教育優(yōu)先發(fā)展。縣級政府是農(nóng)村教育發(fā)展的關(guān)鍵。為落實中央關(guān)于"將基礎(chǔ)教育工作的情況作為考核地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志的重要內(nèi)容"的規(guī)定，建議建立縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)教育目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，定期進(jìn)行考核并公布考核結(jié)果。建議研究山東省的經(jīng)驗，鼓勵省級人大制定本省的教育督導(dǎo)條例，并建議研究試行各級教育督導(dǎo)由上一級人大常委會任命，并定期向上一級人大常委會報告工作。
4、統(tǒng)一縣域內(nèi)教師工資標(biāo)準(zhǔn)，完善教師工資統(tǒng)一發(fā)放體制。建議創(chuàng)造條件，在將國家規(guī)定的全部項目和省規(guī)定的津貼、補貼項目納入工資統(tǒng)發(fā)預(yù)算的基礎(chǔ)上，制定各縣相對平衡的工資標(biāo)準(zhǔn)，由縣級財政統(tǒng)籌補齊，做到縣域內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村教師工資按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。同時，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，確保教師的實際收入不低于稅費改革前的水平。
5、加強師資隊伍建設(shè)。在保證師資培訓(xùn)經(jīng)費的基礎(chǔ)上，加強在崗中青年教師的培訓(xùn)提高。落實由縣級教育行政部門統(tǒng)一調(diào)配全縣師資的體制，建立輪崗等制度和鼓勵政策，形成城鎮(zhèn)教師到落后農(nóng)村任教、支教的有效機(jī)制，提高貧困農(nóng)村教師質(zhì)量。
6、有計劃地剝離學(xué)校"普九"債務(wù)，減輕農(nóng)村中小學(xué)負(fù)擔(dān)。隨著農(nóng)村義務(wù)教育"以縣為主"管理體制的建立，對經(jīng)過核查，學(xué)校確因完成"普九"任務(wù)而欠的債務(wù)，應(yīng)分別情形，制定計劃，轉(zhuǎn)由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)，逐年清償。在此期間要有政策和措施，防止債務(wù)糾紛干擾學(xué)校正常教學(xué)。
7、合理確定"一費制"標(biāo)準(zhǔn)，對實行"一費制"地區(qū)實行專項補貼。建議上級財政對國家和省級貧困縣實行專項補貼，彌補"一費制"帶來的資金缺口。同時，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，財政實力不等和教育發(fā)展需要，因地而宜，適時調(diào)整"一費制"的標(biāo)準(zhǔn)。
8、積極推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革。
（1）加強政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育的統(tǒng)籌，是推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革的體制保障。農(nóng)村教育綜合改革涉及多個部門，需要加強政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各方，提高教育資源的使用效益。建議在縣級政府建立和完善農(nóng)村教育綜合改革聯(lián)席會議制度，研究解決本行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村教育綜合改革的宏觀政策和重大問題。
（2）進(jìn)一步明確農(nóng)村教育的正確方向，牢固樹立為農(nóng)服務(wù)的思想。農(nóng)村教育改革與發(fā)展的方向應(yīng)從單一的升學(xué)教育轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需人才的培養(yǎng)和兼顧升學(xué)的軌道上來。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，辦好農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，探索辦學(xué)新模式，重視職業(yè)教育和成人教育的實驗場所建設(shè)。
（3）深化學(xué)校教育制度改革，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，提高教育質(zhì)量。努力構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、比例適當(dāng)、規(guī)模適度的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村教育體系，進(jìn)一步增強學(xué)制的彈性、開放性和可選擇性，讓廣大農(nóng)村青少年、成人就業(yè)與升學(xué)之間有更加靈活的選擇。建議視當(dāng)?shù)亟逃徒?jīng)濟(jì)發(fā)展實際，可以允許打破初中教育和職業(yè)教育的界限，在初中后期適當(dāng)增加通用技能和職業(yè)技能教育，注重培養(yǎng)"留得住"的新型農(nóng)民和"送得出"的進(jìn)城務(wù)工人員。
（4）在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，可以嘗試打破學(xué)歷文憑制度，建立"學(xué)分銀行"，完善學(xué)位（學(xué)分）課程制度，推動終身教育體制的形成。與此相適應(yīng)，建議鼓勵發(fā)展兩年制社區(qū)學(xué)院。
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民盟中央"完善現(xiàn)代國民教育體系"調(diào)研報告
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net [大] [小] 2003-11-26
2003年9月6日至13日，全國人大常委會副委員長、民盟中央主席丁石孫率團(tuán)在山東考察農(nóng)村教育。民盟中央副主席張毓茂、吳正德、李重庵，山東省政協(xié)副主席、民盟山東省委主委朱銘，民盟中央秘書長高拴平，國務(wù)院研究室社會發(fā)展司原司長黃黔，國家教育發(fā)展研究中心主任張力，北京師范大學(xué)教授沈綺云以及中央統(tǒng)戰(zhàn)部的有關(guān)同志參加了考察。
中共十六大把"形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系"確立為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。民盟中央?yún)⒓咏衲暧芍醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部組織協(xié)調(diào)的重大調(diào)研活動，根據(jù)自身優(yōu)勢，決定以"完善現(xiàn)代國民教育體系"作為在教育領(lǐng)域參政議政和調(diào)查研究的題目，并計劃每年選擇重點內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研。根據(jù)當(dāng)前教育改革與發(fā)展的情況，確定今年調(diào)研的主題為，農(nóng)村教育的改革與發(fā)展如何適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的要求。
為實現(xiàn)這一調(diào)研目的，在若干省盟組織在本省調(diào)研的基礎(chǔ)上，民盟中央選擇了在具有代表性的山東、遼寧、四川三省分別進(jìn)行調(diào)研，以山東省為重點，力圖對全國的農(nóng)村教育形成較為全面的認(rèn)識。調(diào)研由民盟山東、遼寧和四川省委會配合完成，在三省完成調(diào)研分報告的情況下，民盟中央組織專家，于9月6日至13日，由丁石孫主席率團(tuán)在山東進(jìn)行了實地考察和調(diào)研。調(diào)研的主要內(nèi)容是：一、完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。重點是在基本實現(xiàn)"普九"、落實"以縣為主"的管理體制和農(nóng)村稅費改革后，如何鞏固已有的成果，以及在新情況下如何完善新的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和經(jīng)費投入保障機(jī)制。二、農(nóng)村教育綜合改革。希望從各地農(nóng)村教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合的改革探索和實踐中，挖掘出一些成功的經(jīng)驗，得到一些有益的啟示。
9月7日上午，考察團(tuán)在濟(jì)南聽取了山東省農(nóng)村教育工作情況的匯報，山東省副省長王軍民從加強地方教育法規(guī)建設(shè)，依法搞好農(nóng)村教育；努力鞏固"普九"成果，大力提高"普九"水平；積極調(diào)整完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，努力增加農(nóng)村教育投入；加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)，提高教師隊伍整體素質(zhì)等10個方面介紹了山東省農(nóng)村教育發(fā)展情況和今后一個時期的工作思路。會議由山東省人大副主任墨文川主持，省計委、教育廳、科技廳、財政廳、人事廳、勞動廳、農(nóng)業(yè)廳和統(tǒng)計局等部門的負(fù)責(zé)同志參加了匯報會。
9月8日，考察團(tuán)分成三組，分別在山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。第一組由張毓茂副主席帶隊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的淄博市的臨淄、沂源調(diào)研。第二組由高拴平秘書長帶隊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的青島市的平度、即墨調(diào)研。第三組由李重庵副主席帶隊，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的聊城市的冠縣、莘縣和東昌府區(qū)調(diào)研。9月8日至10日，三個調(diào)研組對3個地級市，7個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了實地考察，深入16所中學(xué)、9所小學(xué)、6所職業(yè)學(xué)校、1所幼兒園進(jìn)行了調(diào)研，聽取當(dāng)?shù)厥锌h政府和有關(guān)部門的情況匯報9次，召開不同形式的座談會17次，還對農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查訪談。參加座談的市縣領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、學(xué)校校長、教師、家長和學(xué)生合計300余人。
丁石孫主席參加了第二組的調(diào)研活動，聽取了青島市、平度市和即墨市對農(nóng)村教育情況的匯報，并在平度實地考察了平度一中、同和小學(xué)、同和初中以及同和職工學(xué)校。
9月11日至12日，考察團(tuán)全體成員在青島召開研討會，交流各組調(diào)研情況，總結(jié)三省調(diào)研成果。12日下午，考察團(tuán)向山東省委、省政府及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志通報了考察情況。
通過對多省的調(diào)查研究，我們認(rèn)為農(nóng)村教育是我國教育事業(yè)發(fā)展中的重點和難點，農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展事關(guān)農(nóng)村工作的全局，中共中央、國務(wù)院高度重視。改革開放以來，我國的農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育取得了舉世矚目的歷史性進(jìn)步，但在新形勢下，出現(xiàn)了一些突出的困難和問題，這需要政府下大決心、花大力氣才能加以解決。
一、農(nóng)村教育工作的主要經(jīng)驗
山東、遼寧、四川三省各級黨委、政府都高度重視農(nóng)村教育工作，把農(nóng)村教育作為教育工作的重點來抓，以普及九年義務(wù)教育和落實"以縣為主"的基礎(chǔ)教育管理體制為重點，圍繞著加快農(nóng)村教育的改革與發(fā)展，進(jìn)行了積極的探索，取得了一些很好的經(jīng)驗，并且在全國有普遍意義。
1、加強地方教育法規(guī)建設(shè)，依法搞好農(nóng)村教育。山東省結(jié)合實際，不斷加強地方教育立法，在全國較早地出臺了《山東省教育督導(dǎo)條例》、《山東省中等職業(yè)技術(shù)教育條例》等地方法規(guī)，在所調(diào)查的濟(jì)南、青島、淄博3個市也都通過了此類條例，為農(nóng)村教育的發(fā)展提供了有力的法律保障。遼寧省制定了《遼寧省貧困家庭子女免費實施義務(wù)教育的辦法》和《遼寧省困難家庭學(xué)生義務(wù)教育階段雜費、課本費實施辦法》，2000年又下發(fā)了《遼寧省扶貧助學(xué)實施方案》，從制度上保障了農(nóng)村貧困家庭子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。
2、以農(nóng)村教育為重點，不斷加大教育督導(dǎo)工作力度。在"兩基"任務(wù)基本實現(xiàn)之后，山東省將督導(dǎo)工作的重點轉(zhuǎn)移到了對鞏固"普九"水平的評估督導(dǎo)上。最近，山東省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)了《省教育廳關(guān)于加強2003年度教育綜合督導(dǎo)工作的實施意見》，明確提出教育綜合督導(dǎo)檢查的重點是完善"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制情況，并將督導(dǎo)檢查結(jié)果向社會公布。山東在認(rèn)真總結(jié)教育督導(dǎo)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立了省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育逐級督導(dǎo)機(jī)制。遼寧省為確保教育經(jīng)費投入到位，提高教育經(jīng)費使用效益，專門建立了教育經(jīng)費專項督導(dǎo)制度，出臺了省政府對市政府考核評價辦法，將教師工資、生均公用經(jīng)費、教育專項經(jīng)費作為重要的督導(dǎo)評估內(nèi)容。
3、教師工資縣統(tǒng)籌基本到位。到2002年底，山東省139個縣（市、區(qū)）全部將教師工資和人事管理上收到縣，建立了教職工工資專戶，基本按時將教師工資直接撥到銀行開設(shè)的個人工資專戶。截止2002年底，四川全省98%的縣中小學(xué)教師工資已上收到縣。截止2003年1月末，遼寧省44個縣，已經(jīng)有43個縣教師工資管理體制上收到縣。
4、堅持為"三農(nóng)"服務(wù)的辦學(xué)方向，加快發(fā)展職業(yè)教育和成人教育。山東省職業(yè)教育把為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)作為首要任務(wù)，廣泛推動三教統(tǒng)籌，農(nóng)科教結(jié)合，總結(jié)推廣為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗。如積極推行教學(xué)、生產(chǎn)、科技推廣與服務(wù)多位一體的教學(xué)體制和突出實踐教學(xué)環(huán)節(jié)的"雙元制"教學(xué)模式，走出了校企結(jié)合、產(chǎn)教結(jié)合的辦學(xué)新路子，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。遼寧省朝陽市北票的婁家店鄉(xiāng)初級中學(xué)遵循農(nóng)村教育為農(nóng)服務(wù)的辦學(xué)宗旨，開展了"三教一體"辦學(xué)模式的改革探索，走出了一條以普通初中為依托，實現(xiàn)普通教育、實用技術(shù)教育、成人教育三種學(xué)制相結(jié)合，教育、生產(chǎn)、科研、經(jīng)濟(jì)、人才培養(yǎng)一體化的成功之路，使學(xué)校教育既完成了對農(nóng)民新型實用技術(shù)培訓(xùn)任務(wù)，又切實把好新生勞動力的入口關(guān)，使新生勞動力既能成為農(nóng)民致富信息的傳播者，又成為產(chǎn)業(yè)調(diào)整、多種經(jīng)營、科技致富的帶頭人，學(xué)校實現(xiàn)了既為上一級學(xué)校培養(yǎng)合格的新生，又為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)實用型技術(shù)人才的辦學(xué)目標(biāo)。
二、農(nóng)村教育發(fā)展中存在的主要問題
三省農(nóng)村教育在改革發(fā)展中，目前存在一些結(jié)構(gòu)性、機(jī)制性的矛盾和問題，若不及時解決，將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村教育的進(jìn)一步發(fā)展，并可能破壞農(nóng)村教育已取得的成果。
1、農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制尚未確立。
一是農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費無可靠來源，造成學(xué)校日常經(jīng)費嚴(yán)重不足，并且總體呈下降趨勢，嚴(yán)重影響了學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。不少農(nóng)村學(xué)校所收雜費成為公用經(jīng)費的唯一來源，相當(dāng)多的縣級財政沒有撥付農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費。貧困地區(qū)實行"一費制"雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但在制定標(biāo)準(zhǔn)和實施過程中缺乏統(tǒng)籌考慮和安排，加重了貧困地區(qū)辦學(xué)經(jīng)費緊張的狀況。不少學(xué)校反映，按照"一費制"標(biāo)準(zhǔn)收費還不夠支出課本、作業(yè)本、取暖等必需支出和交納代收費。而縣財政困難又無力補貼缺口，在這樣的情況下，學(xué)校只能低標(biāo)準(zhǔn)艱難度日，更難有所發(fā)展。
二是農(nóng)村中小學(xué)校舍修建經(jīng)費不足。農(nóng)村中小學(xué)危房改造經(jīng)費缺口比較大。據(jù)山東省測算，目前全省查明危房217萬平方米，約需改造資金10億元，每年還會產(chǎn)生150萬平方米的危房，約需改造資金7億元，加上累計欠款5億元，危房改造資金缺口較大。據(jù)四川省統(tǒng)計，目前全省僅D級危房就達(dá)270萬平方米。實施稅費改革和"以縣為主"的管理體制后，農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民集資被取消，農(nóng)村中小學(xué)校舍修建費用的來源缺乏具體保障措施。
三是農(nóng)村貧困家庭子女接受義務(wù)教育缺乏經(jīng)費保障。農(nóng)村貧困家庭子女和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女接受義務(wù)教育問題，是決定我國義務(wù)教育的普及和鞏固的一個關(guān)鍵問題。據(jù)遼寧省撫順市調(diào)查，2001～2002學(xué)年的輟學(xué)學(xué)生中，因家庭貧困原因輟學(xué)的占36.5%。
2、"普九"攻堅和鞏固"普九"成果的任務(wù)都很艱巨。
一是在"普九"過程中許多農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校欠債，這已成為比較普遍的嚴(yán)重問題，不僅直接危及義務(wù)教育的運轉(zhuǎn)和發(fā)展，而且影響社會穩(wěn)定。如四川遂寧市"普九"欠債達(dá)1.2億元，西充縣"普九"舊債加上危房改造負(fù)債等累計1.16億元，有的學(xué)校因無力還清債款，出現(xiàn)債主逼債而將校長告上法庭、扭打校長、損毀校長私人財產(chǎn)、干擾學(xué)校正常教學(xué)的現(xiàn)象。
二是已經(jīng)實現(xiàn)"普九"的許多農(nóng)村地區(qū)屬于低水平"普九"，學(xué)校的硬件設(shè)施相當(dāng)薄弱，占地面積和校舍面積普遍不足，依然存在大班額現(xiàn)象。四川省廣元市生均占地僅為18.36平方米，初中、小學(xué)基本無實驗室，更沒有多媒體教室、電教室、語音室、遠(yuǎn)程教育網(wǎng)等現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備。
三是農(nóng)村"留守兒童"和城市流動兒童人數(shù)不斷增加，為"普九"工作帶來新的任務(wù)。據(jù)四川南充市高坪區(qū)統(tǒng)計，由于父母雙親或單親在外務(wù)工的"留守兒童"占學(xué)生總數(shù)的46.9%，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)80%，這些學(xué)生因沒有父母照顧，有的學(xué)業(yè)滑坡，有的心理發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的行為表現(xiàn)不良甚至走上犯罪道路。另一方面，在成都市登記暫住的外來人口有88萬，其中大部分是農(nóng)民工。兒童占11.1%，約9.8萬人，2001年成都市接受流動兒童入學(xué)總數(shù)為33，157人，占登記暫住兒童的34%。然而，成都市目前只有兩所專供農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的簡易學(xué)校，且借讀費和學(xué)雜費較高。"留守兒童"和流動兒童今天的教育問題解決不好，定會成為明天的社會問題。
3、"以縣為主"的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制有待進(jìn)一步落實。
一是《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》對縣級政府的責(zé)任規(guī)定得較為明確，但對省、市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的責(zé)任規(guī)定得比較籠統(tǒng)。實行"以縣為主"的管理體制后，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其管轄的鄉(xiāng)村出現(xiàn)責(zé)任缺位，對辦學(xué)缺少主動性和積極性。
二是農(nóng)村中小學(xué)教師工資缺乏切實保證。落實"以縣為主"的管理體制后，教師工資由縣級財政發(fā)放，部分地解決了按時發(fā)放的問題，但教師工資主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上解到縣級財政，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍匱乏，縣級財政也沒有保障能力，使得許多地方農(nóng)村教師工資不能足額發(fā)放。2003年5月，山東全省有42個縣拖欠教師工資6104萬元，而遼寧省僅今年一月份就拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資3921萬元。
三是縣域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資標(biāo)準(zhǔn)較低，阻礙了教師資源向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的配置，嚴(yán)重制約了這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育質(zhì)量的提高，影響了農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。
4、農(nóng)村教師隊伍整體素質(zhì)偏低。
一是農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍普遍存在知識老化、實際學(xué)歷和教學(xué)能力偏低及聘用代課教師等問題。大量教師對現(xiàn)代教育手段和新知識掌握不足，難以適應(yīng)課程改革形勢下的教學(xué)要求，這在一定程度上也拉大了不同地區(qū)學(xué)校之間的辦學(xué)差距，不斷產(chǎn)生新的薄弱學(xué)校，導(dǎo)致農(nóng)村部分學(xué)生因厭學(xué)而輟學(xué)，嚴(yán)重影響農(nóng)村未來勞動力的素質(zhì)，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的良性發(fā)展。山東聊城市莘縣小學(xué)教師大多數(shù)為轉(zhuǎn)正民辦教師或以工代干教師，年齡偏大，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師平均年齡45歲以上；初中教師多數(shù)為電大、教育學(xué)院師資班畢業(yè)生，正規(guī)院校畢業(yè)生數(shù)量較少。四川省農(nóng)村學(xué)校的代課教師問題突出，古藺縣有代課教師1208名，占全縣教師總數(shù)的20%，敘永縣有代課教師518人，占全縣教師的9.5%，代課教師的月薪很低，不少學(xué)校因經(jīng)費匱乏，寧請代課教師，也不敢補充正式教師，大大影響了教師整體水平的提高。
二是農(nóng)村中小學(xué)存在教師"既超編又缺人"的現(xiàn)象。隨著近年來小學(xué)初中在校生減少和編制標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，義務(wù)教育階段出現(xiàn)教師超編現(xiàn)象，但同時，由于教師隊伍出口不暢，實際學(xué)歷和業(yè)務(wù)水平較低的教師滯留在教師隊伍內(nèi)，影響了優(yōu)秀人才的進(jìn)入。
三是受經(jīng)費等因素的制約，農(nóng)村中小學(xué)教師缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)會。
5、農(nóng)村教育綜合改革面臨不少困難。
一是農(nóng)村教育的方向脫離本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際，脫離大多數(shù)畢業(yè)生將在本地區(qū)從業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實。在基礎(chǔ)教育階段，忽視對學(xué)生進(jìn)行本地區(qū)有關(guān)知識的教育和有關(guān)生產(chǎn)知識技能的教育，致使初中畢業(yè)生缺乏必要的心理準(zhǔn)備和勞動技能，而升學(xué)的學(xué)生因缺乏對鄉(xiāng)土的情感往往也不再回鄉(xiāng)。結(jié)果影響了農(nóng)民參與辦學(xué)和送子女入學(xué)的積極性，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。普通教育、職業(yè)教育、成人教育在為農(nóng)服務(wù)方面的改革缺乏推動力。
二是部分地區(qū)政府尚未把農(nóng)村教育綜合改革作為農(nóng)村工作的一個帶有全局性的重要任務(wù)，對其必要性和緊迫性認(rèn)識不到位。農(nóng)村教育綜合改革涉及到教育、農(nóng)業(yè)、科技、勞動保障等部門，由于條塊分割，部門之間協(xié)作不夠，各自為主，缺乏溝通、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，致使農(nóng)村教育綜合改革缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和長效機(jī)制，教育資源綜合利用效率較低。
三是部分地區(qū)教育部門對職教中心重要性認(rèn)識不足，重普教輕職教現(xiàn)象嚴(yán)重存在。職業(yè)教育投入不足，正常辦學(xué)經(jīng)費得不到保障。職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量還有待于提高。
三、促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的對策建議
1、建議從以下六個環(huán)節(jié)建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機(jī)制，這是當(dāng)前維持和發(fā)展農(nóng)村教育的當(dāng)務(wù)之急。
（1）政府要將教師工資、公用經(jīng)費缺額、校舍的維修費用（包括新建和危房改造）和教師培訓(xùn)等四項費用明確為政府責(zé)任，列入政府財政預(yù)算。
（2）明確規(guī)定這些項目的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。
（3）明確每項經(jīng)費中各級政府分擔(dān)的責(zé)任。縣級政府財力不足的，由省財政轉(zhuǎn)移支付補齊。對西部省區(qū)財力不足的，由中央財政轉(zhuǎn)移支付補齊。
（4）從財政制度上加以保證，原來沒有列入經(jīng)常性預(yù)算的，要新建科目，列入經(jīng)常性預(yù)算，且做到教育經(jīng)費單列。
（5）加強上級政府對下級政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費保障責(zé)任的行政監(jiān)督和檢查，及時采取財政等行政措施，糾正不當(dāng)行為。督察要以調(diào)整和完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、教師工資發(fā)放、治理中小學(xué)亂收費、制止學(xué)生輟學(xué)、危房改造等為重點內(nèi)容。
（6）推進(jìn)地方人大立法和完善政府行政規(guī)章，健全教育法制建設(shè)，加強法律監(jiān)督。農(nóng)村稅費改革取消了《義務(wù)教育法》規(guī)定的農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村集資，出現(xiàn)了國家政策與法律的矛盾，建議盡快對義務(wù)教育法及其它相關(guān)法律和實施辦法進(jìn)行修訂。同時，建議加快研究、制定教育經(jīng)費保障法或義務(wù)教育投入保障法，對政府在義務(wù)教育上的財政與管理責(zé)任從法律上加以明確規(guī)定，推進(jìn)義務(wù)教育資源籌措與配置機(jī)制的法制化。
2、在貧困農(nóng)村建立最低教育保障制度，確保每一個公民在適宜年齡段享受法律規(guī)定的義務(wù)教育權(quán)利。普及九年義務(wù)教育，既是我國現(xiàn)行法律賦予政府的崇高責(zé)任，也是每個公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)益。建立最低教育保障，是確保這一權(quán)益真正得到落實的必要舉措。為此，需要建立相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)和社會監(jiān)測體系，建立有關(guān)政府部門協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)體系，明確各級政府和各有關(guān)部門的責(zé)任分工，同時確立公共財政為最低教育保障提供有效支撐。在政府財力有限的現(xiàn)時條件下，鼓勵并吸收社會力量，積極探索教育基金、教育彩票、教育銀行等有效途徑，促使政府和社會力量有機(jī)結(jié)合，形成對教育保障體系有力的資源支持。
3、各級政府領(lǐng)導(dǎo)要切實提高農(nóng)村教育對解決"三農(nóng)"問題的重要性的認(rèn)識，依法保障教育優(yōu)先發(fā)展。縣級政府是農(nóng)村教育發(fā)展的關(guān)鍵。為落實中央關(guān)于"將基礎(chǔ)教育工作的情況作為考核地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志的重要內(nèi)容"的規(guī)定，建議建立縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)教育目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，定期進(jìn)行考核并公布考核結(jié)果。建議研究山東省的經(jīng)驗，鼓勵省級人大制定本省的教育督導(dǎo)條例，并建議研究試行各級教育督導(dǎo)由上一級人大常委會任命，并定期向上一級人大常委會報告工作。
4、統(tǒng)一縣域內(nèi)教師工資標(biāo)準(zhǔn)，完善教師工資統(tǒng)一發(fā)放體制。建議創(chuàng)造條件，在將國家規(guī)定的全部項目和省規(guī)定的津貼、補貼項目納入工資統(tǒng)發(fā)預(yù)算的基礎(chǔ)上，制定各縣相對平衡的工資標(biāo)準(zhǔn)，由縣級財政統(tǒng)籌補齊，做到縣域內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村教師工資按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。同時，通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，確保教師的實際收入不低于稅費改革前的水平。
5、加強師資隊伍建設(shè)。在保證師資培訓(xùn)經(jīng)費的基礎(chǔ)上，加強在崗中青年教師的培訓(xùn)提高。落實由縣級教育行政部門統(tǒng)一調(diào)配全縣師資的體制，建立輪崗等制度和鼓勵政策，形成城鎮(zhèn)教師到落后農(nóng)村任教、支教的有效機(jī)制，提高貧困農(nóng)村教師質(zhì)量。
6、有計劃地剝離學(xué)校"普九"債務(wù)，減輕農(nóng)村中小學(xué)負(fù)擔(dān)。隨著農(nóng)村義務(wù)教育"以縣為主"管理體制的建立，對經(jīng)過核查，學(xué)校確因完成"普九"任務(wù)而欠的債務(wù)，應(yīng)分別情形，制定計劃，轉(zhuǎn)由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)，逐年清償。在此期間要有政策和措施，防止債務(wù)糾紛干擾學(xué)校正常教學(xué)。
7、合理確定"一費制"標(biāo)準(zhǔn)，對實行"一費制"地區(qū)實行專項補貼。建議上級財政對國家和省級貧困縣實行專項補貼，彌補"一費制"帶來的資金缺口。同時，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，財政實力不等和教育發(fā)展需要，因地而宜，適時調(diào)整"一費制"的標(biāo)準(zhǔn)。
8、積極推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革。
（1）加強政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育的統(tǒng)籌，是推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革的體制保障。農(nóng)村教育綜合改革涉及多個部門，需要加強政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各方，提高教育資源的使用效益。建議在縣級政府建立和完善農(nóng)村教育綜合改革聯(lián)席會議制度，研究解決本行政轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村教育綜合改革的宏觀政策和重大問題。
（2）進(jìn)一步明確農(nóng)村教育的正確方向，牢固樹立為農(nóng)服務(wù)的思想。農(nóng)村教育改革與發(fā)展的方向應(yīng)從單一的升學(xué)教育轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需人才的培養(yǎng)和兼顧升學(xué)的軌道上來。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，辦好農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育，探索辦學(xué)新模式，重視職業(yè)教育和成人教育的實驗場所建設(shè)。
（3）深化學(xué)校教育制度改革，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，提高教育質(zhì)量。努力構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、比例適當(dāng)、規(guī)模適度的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村教育體系，進(jìn)一步增強學(xué)制的彈性、開放性和可選擇性，讓廣大農(nóng)村青少年、成人就業(yè)與升學(xué)之間有更加靈活的選擇。建議視當(dāng)?shù)亟逃徒?jīng)濟(jì)發(fā)展實際，可以允許打破初中教育和職業(yè)教育的界限，在初中后期適當(dāng)增加通用技能和職業(yè)技能教育，注重培養(yǎng)"留得住"的新型農(nóng)民和"送得出"的進(jìn)城務(wù)工人員。
（4）在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，可以嘗試打破學(xué)歷文憑制度，建立"學(xué)分銀行"，完善學(xué)位（學(xué)分）課程制度，推動終身教育體制的形成。與此相適應(yīng)，建議鼓勵發(fā)展兩年制社區(qū)學(xué)院。
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