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民主黨派在公共決策中的作用和地位問題研究
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net
[大] [小]
2010-06-09
摘要：2009年9月3日 ，中共廣州市委率先在全國出臺的《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》，對廣州市政治協(xié)商的形式、內(nèi)容、結(jié)果、反饋等內(nèi)容都進行了詳細的規(guī)定。這開啟了政治協(xié)商由政策性協(xié)商轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃詤f(xié)商的先例，引起社會的廣泛關(guān)注。如何克服政治協(xié)商的隨意性，使政治協(xié)商有政策性保障，從而推進決策科學(xué)化、民主化又成為廣大專家學(xué)者關(guān)注的焦點。本文通過調(diào)查問卷現(xiàn)場訪談的形式，首先分析目前民主黨派參與公共決策的現(xiàn)狀，總結(jié)出民主黨派參與公共決策的成績和不足，并積極探析導(dǎo)致不足的原因。最后，主要從主觀和客觀兩大的方面提出增強民主黨派在公共決策中更好發(fā)揮作用的對策，主觀方面是民主黨派的自身建設(shè)是提高其參與公共決策水平的根本源泉；客觀方面是執(zhí)政黨的支持和幫助是民主黨派更好參與公共決策的必要保證。
關(guān)鍵詞：公共決策、民主黨派、中國政黨制度
一、中國政黨制度與公共決策
（一）我國的政黨制度
政黨制度是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分。一個國家實行什么樣的政黨制度，由該國的國情、國家性質(zhì)和社會發(fā)展?fàn)顩r所決定。中國實行的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這是我國的一項基本政治制度，是在中國長期的革命、建設(shè)、改革實踐中形成和發(fā)展起來，是中國社會主義民主政治的重要組成部分。我國的政黨制度包含兩層關(guān)系，一是共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系;二是共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系。它表明在中國的國家政治生活中和政黨關(guān)系中，中國共產(chǎn)黨是處于領(lǐng)導(dǎo)地位，是執(zhí)政黨。各民主黨派處于合作地位，是參政黨。2005年2月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)[2005]5號文件），進一步完善了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，明確把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題不僅協(xié)商于決策之前，而且協(xié)商于決策執(zhí)行中，使執(zhí)政黨和參政黨的協(xié)商貫穿于決策的整個過程。2007年11月，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國政黨制度》。詳細闡述了我國的多黨合作制度，及其與國家政權(quán)建設(shè)、人民政協(xié)和現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系。民主黨派作為參政黨，參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家法律法規(guī)的制定執(zhí)行。從這兩個文件中至少可以得出三點：①參政黨不是被排斥在國家政權(quán)之外，而是置身于其中的；②參政黨對國家的大政方針是有發(fā)言權(quán)的。這種發(fā)言權(quán)是高層次的，因而受到執(zhí)政黨的高度重視；③參政黨對國家政權(quán)的影響力不是停留在口頭上的，而是能夠通過參與國家事務(wù)的管理去實現(xiàn)這種影響力的。
（二）民主黨派與公共決策
在這里，首先要討論一下決策與參與之間的關(guān)系。決策從一般意義上來說，它是與權(quán)力掛鉤的，而參與則似乎是權(quán)力之外的但又不完全脫離權(quán)力的一個概念。類似唯物辯證法中的內(nèi)外因，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因，外因是事物變化發(fā)展的次要原因，外因只有通過內(nèi)因才能起作用，也就是說，參與的最終結(jié)果要通過決策中的權(quán)力才能發(fā)揮其作用。
在公共決策體制中，對決策起決定性影響的因素即為最高決策權(quán)力的歸屬。人民代表大會是我國權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，它是我國政策制定的主機關(guān)。我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中又存在雙軌制：黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運行軌道和人民代表大會制的權(quán)利運行軌道。這種結(jié)構(gòu)就保證了執(zhí)政黨在我國公共權(quán)力分配中的特殊地位，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨,其各級黨委是公共政策決策的核心，在國家決策體制中起著政治領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)作用。我國民主黨派的主要功能是參與政治過程，進行利益表達和利益綜合，影響公共政策的制定和執(zhí)行。就民主黨派整體而言，他對公共政策過程的這種參與是咨詢性的政治參與，其在公共政策的過程中的角色是輔助性的。
盡管民主黨派對公共決策的過程是參與，是咨詢性、輔助性的，但這種參與同樣非常重要。公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主政治建設(shè)的一個基本任務(wù)和目標(biāo)，也是我國社會主義市場建設(shè)的內(nèi)在要求。各民主黨派、無黨派人士參與公共決策，是決策科學(xué)化、民主化的重要保障，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。我國現(xiàn)有的體制為民主黨派參與公共決策過程提供了豐富的渠道，在政治過程的每一個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮一定的作用。但就實際情況而言，民主黨派參與公共決策的過程中面臨著不少的困境和問題，導(dǎo)致這些問題的原因是多方面的。在目前我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的時期，研究如何發(fā)揮民主黨派作用，以加快我國的公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的步伐，完善我國公共決策系統(tǒng)及其運行機制，提高公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，就具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、民主黨派參與公共決策的現(xiàn)狀分析
當(dāng)代公共決策主體多元化、多層次的趨勢，使公共決策朝著民主化、科學(xué)化的方向邁進。如今公共決策運作的整個過程日益呈現(xiàn)多種力量相互博弈的特點，無論從縱向維度還是橫向維度上看，每個公共決策主體以及主體內(nèi)部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共決策的整個過程。隨著民主意識和政黨意識的不斷增強，隨著我國政黨制度的漸趨完善和成熟，民主黨派對公共政策參與的廣度、深度都得到了較大的拓展，也取得了較為顯著的實際成效。當(dāng)然，在不同的環(huán)節(jié)中，參與的形式可能會有所不同，發(fā)揮作用的程度也會有所不同。這次共發(fā)放調(diào)查問卷100份，收回有效問卷98份。調(diào)查對象中95%以上為黨派成員。通過調(diào)查問卷顯示，關(guān)于目前對民主黨派當(dāng)前參與公共決策的滿意度如圖所示：
參政議政、民主監(jiān)督是民主黨派的兩項基本職能。民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督；參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。人民政協(xié)的政治協(xié)商會議也是民主黨派參與公共決策的一個重要方式。是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商；顯然，公共政策的民主協(xié)商不可能是民主黨派履行職能的全部內(nèi)容，但至少可以說，民主黨派圍繞公共決策而進行的討論、審議、聽政、懇談和協(xié)商是其職能的主要內(nèi)容。民主黨派在履行參政黨職能過程中，其參與公共決策的能力得到了鍛煉和提高，參政能力建設(shè)也取得了一定的成就。
（一）民主黨派把握政策方向的能力逐步增強
在日新月異的國內(nèi)外形勢下，科學(xué)的判斷形勢和準(zhǔn)確把握方向，是對一個政黨素質(zhì)的基本要求，也是有效參與公共決策的前提條件。民主黨派在長期的參政實踐中，在同中國共產(chǎn)黨一起走過幾十年的風(fēng)風(fēng)雨雨中，把握政策方向的能力不斷增強，這從各民主黨派對政黨目標(biāo)和任務(wù)的不斷調(diào)整中可以得到證明。以民盟為例，在1988年第六次全國代表大會上，民盟通過了《中國民主同盟章程》，在章程中明確“中國民主同盟是以中上層知識分子為主的具有政治聯(lián)盟特點的致力于社會主義事業(yè)的政黨”。同時，大會根據(jù)中國改革的客觀實際，指出“我國的改革，經(jīng)過十年的探索和實踐，現(xiàn)在正處于十分重要的關(guān)鍵時刻，堅持改革是實現(xiàn)全民族振興的希望所在”[1]，號召全盟必須“從這個大局出發(fā)，支持改革、投身改革，為改革做貢獻”[2]。1992年召開的第七次全國代表大會，明確“民盟是與中國共產(chǎn)黨通力合作，發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督作用的參政黨”[3]，強調(diào)民盟的工作“必須堅持按照接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地貫徹‘一個中心，兩個基本點’的基本路線，服務(wù)服從于經(jīng)濟建設(shè)這個中心，通過為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，不斷充實和豐富參政議政內(nèi)容”[4]。1997年民盟第八次全國代表大會，鮮明的突出民盟的工作必須以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)，指出民盟“作為一個同中國共產(chǎn)黨長期親密合作的參政黨，必須用鄧小平理論武裝全盟思想，指導(dǎo)全盟工作”[5]。2002年，民盟第九次全國代表大會在章程中進一步明確民盟在多黨合作中參政和合作的地位，明確參政黨的作用是一個參加三個參與，民盟自身建設(shè)的目標(biāo)是“把民盟建設(shè)成為與中國共產(chǎn)黨親密合作、努力提高參政議政水平、不斷加強自身建設(shè)、致力于建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的參政黨”[6]……
從民盟對自身定位和政治目標(biāo)的不斷調(diào)整中我們可以發(fā)現(xiàn)，中國民主黨派在參政實踐中不斷適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的變化和中國國情的特殊性，政治把握力不斷增強，從而使黨派的發(fā)展同執(zhí)政黨執(zhí)政需要、中國社會進步的步調(diào)相一致。新時期的民主黨派在參與公共決策的過程中能夠做到服從中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠從中國特色社會主義事業(yè)全局思考和把握自己的工作，做到“圍繞中心，服務(wù)大局”，已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨堅定的支持者和構(gòu)建社會主義和諧社會有力的同盟軍。
（二）民主黨派參政議政能力逐步增強
政策系統(tǒng)的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質(zhì)上是一種政治過程。參政議政能力是民主黨派參政能力的重要組成部分，也是體現(xiàn)民主黨派整體參政水平的一個最直接的能力。在調(diào)查問卷中，有85.6%的調(diào)查對象認為參政議政的職能發(fā)揮的相對較好。民主監(jiān)督和參政議政這兩項職能履行的效果如下圖所示：
當(dāng)前民主黨派的參政議政具體表現(xiàn)在“一個參加，三個參與”，即“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行”。通過幾十年的發(fā)展，各民主黨派的參政議政能力得到不斷的提高和完善，現(xiàn)階段的民主黨派通過廣泛參與經(jīng)濟、政治、文化、社會及國際交流活動，深入調(diào)查研究，對具有突出影響的重要事項和社會關(guān)心的熱點問題進行積極討論評議，提出自己的意見和建議，促進黨和政府科學(xué)民主依法決策。
政協(xié)是民主黨派參政議政的重要平臺，也是體現(xiàn)民主黨派參政議政能力的一個重要窗口，民主黨派在政協(xié)工作中的出色表現(xiàn)，充分證明了民主黨派參政議政能力的提高和參政能力建設(shè)的成效。2006年召開的全國政協(xié)十屆四次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案170件”[7]；2007年召開的全國政協(xié)十屆五次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案201件” [8]；2009年召開的全國政協(xié)十一屆二次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案226件”[9]。民主黨派在全國政協(xié)會議中的提案、信息的數(shù)量不僅僅增長，其所關(guān)注的熱點和焦點的范圍也進一步的擴大。內(nèi)容豐富，反映情況真實，研究分析深入，所提建議有較強的針對性和建設(shè)性，體現(xiàn)出黨派特色和時代氣息。其提案、信息和大會發(fā)言，受到中共中央、國務(wù)院的高度重視，許多意見和建議得到采納和及時反饋。為黨和政府有關(guān)決策提供了重要參考。在民主黨派參政職能的不斷履行過程中，各黨派的參政議政能力不斷得到鍛煉和提高。
（三）民主黨派對公共決策的監(jiān)督能力逐漸增強
“民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是:國家憲法和法律法規(guī)的實施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法治政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。”(10)。民主黨派自成立以來便以追求民主為目標(biāo)，積累了豐富的政治監(jiān)督經(jīng)驗，在開展民主監(jiān)督的實踐中，善于選擇監(jiān)督的方式，把握監(jiān)督的力度，提高監(jiān)督的針對性。在此次調(diào)查中，有11.2%的人認為民主黨派對公共決策的監(jiān)督有實質(zhì)作用。
在執(zhí)政黨的支持下，各民主黨派不斷完善、健全民主監(jiān)督機制，逐步明確民主監(jiān)督的內(nèi)容，積極拓展民主監(jiān)督的形式，民主監(jiān)督能力不斷增強。當(dāng)前我國民主黨派的民主監(jiān)督，除了在每年召開的兩會上提交的大量議案提案，就某些重大問題發(fā)揮民主監(jiān)督作用以及通過各類特約人員，比如特約檢查員、特約審計員、教育督導(dǎo)員、土地監(jiān)察專員、稅務(wù)監(jiān)察專員、政府立法顧問等等，參與國家行政和法律監(jiān)督工作外，還創(chuàng)造了不少其他民主監(jiān)督形式，比如參加民主評議、行風(fēng)評議、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、提案跟蹤，組織和參加知情問政的協(xié)商會、座談會等，從這些形式中，我們可以看到民主黨派在民主監(jiān)督方面所取得的成績及其民主監(jiān)督能力的提高。民主黨派民主監(jiān)督能力的提高為促進執(zhí)政黨決策民主化、科學(xué)化，推進社會主義民主政治建設(shè)，為執(zhí)政黨的反腐倡廉等工作做出了積極貢獻，得到了執(zhí)政黨的充分肯定。新世紀(jì)新階段的民主黨派，隨著民主監(jiān)督能力的不斷增強，已經(jīng)成為促進執(zhí)政黨依法執(zhí)政的積極力量。
三、民主黨派參與公共決策的不足及其原因分析
（一）民主黨派在公共決策中作用不足表現(xiàn)
民主黨派在公共決策中的作用雖然日趨重要，但是隨著政府公共決策體制的日益完善，其科學(xué)化、民主化和法制化的趨勢日益增強，民主黨派傳統(tǒng)的“諫言獻策”的參政議政模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。
（1）民主黨派高素質(zhì)參政人才缺乏，影響參與公共決策的水平
能力來源于素質(zhì)，擁有一支高素質(zhì)的參政人才隊伍是提高民主黨派參政能力的必要保證。民主黨派的人才工作是強本固基的戰(zhàn)略性工作，人才能力的大小、素質(zhì)的高低關(guān)系到參政水平的高低，關(guān)系到調(diào)查研究的質(zhì)量，關(guān)系到各項黨派工作的順利開展，特別是關(guān)系到各民主黨派作為參政黨在國家政治生活中的地位、作用、聲望和興衰存亡。關(guān)于民主黨派成員的素質(zhì)的素質(zhì)是否影響其參與公共決策，此次調(diào)查問卷的結(jié)果如下表所示：
影響很大
有一定影響
沒有影響
38.77%
37.6%
8.1%
當(dāng)前阻礙民主黨派參政能力建設(shè)進一步取得成效的重要原因之一是缺乏大批高素質(zhì)的參政人才。民主黨派中具有與中國共產(chǎn)黨長期合作、風(fēng)雨與共歷史淵源的人士年事己高，人數(shù)越來越少，當(dāng)前大多數(shù)民主黨派成員是在十一屆三中全會后，在一個寬松和諧的政治環(huán)境中加入民主黨派的，“他們中的相當(dāng)一部分人既缺少與中共患難與共的經(jīng)歷和體會，也缺少加入黨派的深思熟慮的思考過程”[11]，由此造成他們對于多黨合作和黨派發(fā)展歷史認知的缺失，合作意識和政黨意識都較薄弱，對民主黨派的參政熱情不是很高，缺乏政治參與的自覺性和主動性，提高參政本領(lǐng)和參政能力的積極性就不強，民主黨派成員整體政治素質(zhì)的提高受到很大的影響。
首先是民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)遇到困難。民主黨派的各級領(lǐng)導(dǎo)班子，是民主黨派開展工作的重要力量，因為民主黨派各項工作的開展主要是在民主黨派各級干部的領(lǐng)導(dǎo)下進行，民主黨派參與公共決策水平的高低主要通過民主黨派的各級干部的參政效果來體現(xiàn)。由于大量高素質(zhì)參政人才的匾乏，后備干部人才不足，民主黨派各級組織領(lǐng)導(dǎo)配置不合理現(xiàn)象大量存在。有的地方組織“領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)余化、兼職化問題嚴(yán)重，專職干部不足，有的地方組織可以說現(xiàn)在仍無專職領(lǐng)導(dǎo)”;有的黨派內(nèi)部干部越級提拔使用現(xiàn)象比較普遍，造成一些領(lǐng)導(dǎo)成員自身綜合素養(yǎng)和行政領(lǐng)導(dǎo)能力缺乏正常的鍛煉平臺而不能適應(yīng)崗位需要……即使是這樣，在民主黨派內(nèi)部“提著帽子找人”的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這些問題的存在，對民主黨派參政能力和參政水平的提高造成極大的影響。
其次是民主黨派機關(guān)工作人員安排存在問題。民主黨派機關(guān)是各民主黨派開展工作的重要機構(gòu)，是民主黨派聯(lián)系其成員的橋梁和紐帶。當(dāng)前，各民主黨派都存在機關(guān)工作人員不夠配套，后備干部缺乏的困境，“有的地市級組織有編制但沒有人，個別地市級的黨派組織僅僅只有一個人—他既是主委又是秘書長，同時還是工作人員，……黨派機關(guān)缺編現(xiàn)象非常普遍，有的地方缺編比率達到三分之一”[12]。缺少大量、高素質(zhì)的可用之才，民主黨派各級組織特別是地方與基層組織工作的順利開展受到很大的影響，造成民主黨派下級組織參政能力建設(shè)成效不大，參政能力無法得到全面的提高，整體水平不強。
(2)知情渠道缺乏權(quán)威性和制度保障，對整個政府決策行為的影響力不夠
民主黨派要在公共決策中發(fā)揮重要的作用，這就要求他們與政府部門進行大量的聯(lián)系。但在現(xiàn)行的多黨合作政治體制下，民主黨派只有與中國共產(chǎn)黨各級組織的協(xié)商機制，而與各級政府部門的溝通都是一種間接的和非正式的，且缺乏建構(gòu)于法律基礎(chǔ)上的互動平臺。由于這種信息不對稱的狀態(tài)，造成民主黨派對政府行為的計劃 、過程和結(jié)果知之甚少或者一無所知，提出的意見和建議往往不合時宜——不是過時的就是太超前，最終根本不具備可行性 ，更不可能被政府所采納。這種制度的缺憾與矛盾，造成了民主黨派與各級政府及其職能部門的互動中處于了弱勢地位，直接導(dǎo)致了民主黨派對政府行為無法產(chǎn)生足夠的影響力。
(3)缺乏約束力，對公共決策的監(jiān)督有限
理論上說，民主黨派參與公共決策不僅包括著對政府行為“建議”的權(quán)利， 也蘊涵著對公共決策缺失“監(jiān)督”的責(zé)任。然而，誠如上文所述，由于權(quán)威性和制度保障的缺乏，民主黨派積極的、建設(shè)性的諫言獻策無影響力，那些負面的、批評性的監(jiān)督就更不可能被政府所接受，其監(jiān)督只能流于宣傳和形式。此次調(diào)查中，有32.6%的人認為民主黨派對公共決策的監(jiān)督并無實質(zhì)性作用。
(4)缺乏專業(yè)性和科學(xué)性，對政府決策的參謀作用不顯著
隨著管理科學(xué)的發(fā)展和社會分工的深化，對政府行政的科學(xué)性和專業(yè)性提出了更高的要求。各級政府更加重視政策研究和決策咨詢，相應(yīng)組建了各種專業(yè)研究中心和專家咨詢委員會。盡管民主黨派成員中也有不少專家學(xué)者，但與這些專業(yè)研究機構(gòu)和人員相比，其數(shù)量、質(zhì)量、資源占有量以及整合度方面，還有相當(dāng)差距。因此，就專業(yè)性和科學(xué)性而言。民主黨派的意見和建議對政府決策的參謀作用不太顯著。
（二）制約民主黨派在公共決策中作用的原因分析
（1）民主黨派個別成員缺乏正確的角色定位,參與意識不強
中國人民政治協(xié)商會議是各民主黨派參政議政，充分發(fā)揮自己參政角色的舞臺，但是個別的政協(xié)委員在思想觀念尚未能及時更新，在社會主義民主政治的建設(shè)過程中，對自己所扮演的角色和所處的位置未能有個清楚、明確的認識。同時，也沒有強化自己主人翁意識，沒有意識到“國事是國家的公事，并非一黨一派的私事。[13]”總認為自己人微言輕，作用不大。通過調(diào)查問卷統(tǒng)計顯示，當(dāng)政府某項決策不盡合理時，有2.1%的人認為事不關(guān)己，不發(fā)表意見。履行崗位職責(zé)時無法盡職盡責(zé)，履行參政黨職能時慎之又慎。因而雖然身負重大的政治使命和政治責(zé)任卻不能自覺地意識到，缺乏積極的主動精神，也缺乏強烈的政治責(zé)任心，造成在政治參與過程中，主動性、積極性不高，從而導(dǎo)致其政治參與活動在實踐中并未發(fā)揮出它應(yīng)有的力量，最終導(dǎo)致實踐效果與主觀愿望出現(xiàn)了落差。
（2）民主黨派自身理論水平有待提高
馬列主義毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想是民主黨派參政的指導(dǎo)思想。各民主黨派自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹新時期黨的基本路線和基本綱領(lǐng)，在重大問題上政治立場堅定，為鞏固和發(fā)展同中國共產(chǎn)黨的團結(jié)合作，奠定了堅定的思想基礎(chǔ)。但是，各民主黨派在自身理論建設(shè)方面由于客觀上存在人手少、兼職多、條件不足等困難，理論研究乃至理論建設(shè)上較之自身建設(shè)的其它方面更為薄弱。在理論研究，特別是圍繞參政黨自身建設(shè)及其發(fā)展規(guī)律的研究非常少，因此根據(jù)民主黨派性質(zhì)和任務(wù)的要求，各民主黨派應(yīng)該逐步建立一套適合自身特點的、適應(yīng)組織運行需要的理論體系。
（3）民主黨派參與公共決策的環(huán)境并不健全
民主政治的實現(xiàn)是高代價的過程，要求的條件很高，參政議政作為一種具體的方式，需要有很多具體的支持性條件。雖然政府部門對民主黨派參政議政給與高度重視，人們對民主黨派參政議政及其地位都有所認識，但是深度和廣度尚有欠缺。而且，參與公共決策是一種高水平的政治參與，它需要參政者掌握大量的真實的信息資料，來增加其價值和效率，而不僅僅是具有形式的意義。但在目前階段，信息的公開性還遠遠不夠，政府機關(guān)的個別部門和個別單位在一定程度上還存在神秘主義的傾向以及“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。一些有價值的、有效性的信息，往往來自于參政者工作領(lǐng)域的特殊性和個人參政意識的敏感性，而不是由專門信息機構(gòu)提供，同時亦缺乏相關(guān)的具體制度保障，更多的參政者限于信息的局限而不能實現(xiàn)有效地參政議政。影響了黨派成員參與公共決策的質(zhì)量。
（4）民主黨派參與公共決策的制度化程度不高
民主黨派參政議政不僅僅需要方向上的指導(dǎo)，更需要實踐層面的操作性。因此，有必要加強民主黨派參政議政制度化。制度的要求就是明確具體的、科學(xué)的操作程序和方法。所謂制度化程度不高，在一定意義上還可以說，是由于理論直接用來操作，或者是通過一些原則和規(guī)定，而不是通過理論的制度化去操作，所以造成了這樣一種現(xiàn)象：知道干，卻不知道怎樣干。如對重大的協(xié)商問題往往存在事先缺乏有組織有計劃的調(diào)查研究，開會時多數(shù)是自發(fā)式的提建議意見。在現(xiàn)行的民主監(jiān)督方面，雖然有很多理論來闡述，但實現(xiàn)民主監(jiān)督的體制存在一定缺陷，存在“兩多兩少”現(xiàn)象即“座談多、協(xié)商少；通報多、監(jiān)督少”，民主監(jiān)督并不具備相對獨立的地位與權(quán)力，造成民主監(jiān)督權(quán)威性和有效性不足。
（5）民主黨派參政議政科研經(jīng)費不足
經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，人要完成各項計劃和活動，必須要有一定的經(jīng)濟保障。各級統(tǒng)戰(zhàn)部門都要求民主黨派開展調(diào)研，而民主黨派參政議政的積極性也很高，但是在實際工作中，經(jīng)費的嚴(yán)重短缺往往限制了民主黨派開展調(diào)研的數(shù)量和質(zhì)量。由于民主黨派的日常開支靠政府行政事業(yè)撥款，開展調(diào)研工作僅少量經(jīng)費，尤其是對重大課題和中長期課題沒有專項經(jīng)費支持，很難達到預(yù)期效果，也給調(diào)研活動的組織工作帶來了困難，可以說經(jīng)費問題仍然是困擾民主黨派開展調(diào)研工作的一大難題，使得民主黨派調(diào)研工作無法持續(xù)下去，也無法提高調(diào)研質(zhì)量，也使得民主黨派開展教育培訓(xùn)困難。
四、民主黨派在促進公共決策科學(xué)民主化中的作用
綜合理論的研究和實踐的分析，可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的政治格局和體制下，我國各民主黨派在公共政策制定中，實際上可以起到很多方面的作用。有些作用，盡管無法用西方的公共政策學(xué)或是政黨學(xué)來解釋，但它立足于中國國情，并為現(xiàn)實所需要。
（一）信息聚合的作用
從政治學(xué)的層面來說，民主黨派作為政黨，在公共政策制定中的主要功能是對所代表的或是更廣泛的社會階層或群體的利益進行整合和表達;對公共政策而言，這種聚合，其外在的表現(xiàn)形式就是信息的整合，也就是說，民主黨派在這里是作為公共決策體制中的信息子系統(tǒng)在發(fā)揮作用。前文已有講述，正確地認識和分析公共政策問題，是制定正確的公共政策方案的第一步。正如美國學(xué)者利文斯頓所說的“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整和優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大得多。”[14]而真實、準(zhǔn)確的信息是形成政策問題的基本要素，也是制定政策的基本前提條件。公共政策過程本身就是對相關(guān)信息進行收集、加工、整理和利用的過程。在我國政府決策體制的信息系統(tǒng)還不夠完善的情況下，民主黨派所反映的社情民意就成為決策者很好的信息來源。
此外，我國的公民社會還沒有被有效地組織起來，而普通公民在特定政策問題上的意見往往是分散的、模糊的，有時甚至是情緒化的，民主黨派在這個碎片化的社會中就是一個重要、有效的渠道，將一定范圍內(nèi)個體公民的意見轉(zhuǎn)化為明確的、一致的組織意見，以清晰、凝練的形式輸入決策系統(tǒng)。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，民主黨派這種利益整合的作用正得到越來越有效的發(fā)揮。最近幾年，一些民主黨派成員采用博客、網(wǎng)上交流等形式，向全社會征集議題，從而使這種利益的聚合、表達更為廣泛而有效。
（二）類思想庫的作用
在現(xiàn)代社會，分工精細，信息劇增，公共事務(wù)日漸龐雜，而政府機關(guān)編制有限，現(xiàn)代政府決策者所要解決的問題，所要承擔(dān)的職責(zé)，所要行使的職權(quán)與他們的知識、信息、能力之間的差距越來越大。要彌補這一差距，就必須“政治求助于科學(xué)，官員求助于學(xué)者”，而“思想庫”，就是基于這一需要而逐步發(fā)展起來的。它是由多學(xué)科專家學(xué)者和有豐富政策實踐經(jīng)驗的實際工作者組成，以政策研究為核心，以直接或間接服務(wù)于政府政策制定為目的的非營利性的獨立研究機構(gòu)。思想庫的成熟程度是衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度[15]。目前，我國的民間思想庫屈指可數(shù)，總體上說還處于非常幼稚的狀態(tài)。官方思想庫在公共政策分析領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位和絕對優(yōu)勢。從中央到地方市縣一級的政府，都成立了專門從事政策研究的組織系統(tǒng)。但是“我國現(xiàn)存的各種政策研究機構(gòu)絕大多數(shù)都不符合現(xiàn)代實用政策分析的要求，其成員多半缺乏政策分析的專門知識，他們的主要工作是為領(lǐng)導(dǎo)起草文稿，實際上履行領(lǐng)導(dǎo)理論秘書的職能。[16]”往往是“注解”政府政策的多，而不是真正提供政策分析、評估和預(yù)測等咨詢服務(wù)。而且，這些官方政策研究組織常常是作為黨和政府的職能部門來設(shè)置，完全隸屬于黨和政府，它們之間是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，容易導(dǎo)致決策咨詢?nèi)狈Κ毩⑿院凸?。在這樣一種現(xiàn)狀下，民主黨派在一定程度上可以較好地發(fā)揮類似思想庫的作用。首先，民主黨派人數(shù)較少而專家學(xué)者相對集中，因而能夠十分便利、快捷地調(diào)動本黨派各方面的專家學(xué)者[17]。這些專家學(xué)者普遍具有較強的專業(yè)性，他們從多種學(xué)科、多種視角切入和展開的社會問題研究，天然地具有一定程度的深度和高度，而這是當(dāng)前絕大多數(shù)政府智囊機構(gòu)所相對欠缺的。其次，民主黨派與執(zhí)政黨和有關(guān)國家機關(guān)之間不存在上下級關(guān)系或隸屬關(guān)系;民主黨派多數(shù)成員來自高校和科研單位，與政府沒有直接的利益關(guān)系，這就在一定程度上確保了其政策研究工作的相對獨立性和超脫性。而這種獨立性和超脫性，恰恰保障了其參與公共政策制定的客觀性、公正性。第三，民主黨派作為參政黨，本身就有建言獻策的職能，與執(zhí)政黨和政府的交流有高層次、“直通車”和多渠道的優(yōu)勢，其專題研究成果更容易被決策者所關(guān)注和重視。也就是說，黨派與政界暢通的渠道，為專家學(xué)者“經(jīng)世致用”提供了很好的舞臺。第四，參政黨的身份和組織的層級網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為政策研究獲取信息提供了便利。因此，在我國獨立政策研究組織發(fā)展還不盡理想的情況下，民主黨派實際上可以部分地充當(dāng)流動性的政策研究組織，以課題來組織臨時的研究小組，充分發(fā)揮民主黨派的政策咨詢優(yōu)勢，這對于促進我國公共決策的科學(xué)化和民主化，提高參政黨的政策參與能力都具有非常重要的現(xiàn)實意義。
（三）利益制衡的作用
形成于20世紀(jì)60年代的公共選擇學(xué)派從理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)出發(fā)，認為政府中的個人和官僚機構(gòu)都是有理性的個體，政府的選擇并非總與社會利益保持一致。政府公職人員“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利，但他會同樣謀求他自己以及他的家屬和親友的私人利益。在大多數(shù)情況下，當(dāng)公私利益沖突的時候，他就會先顧個人的利益，因為人們的感情的力量一般來說比理智更為強大。”[28]也就是說，當(dāng)“為公”和“為私”發(fā)生沖突時，更容易受到損害的將是公共利益。當(dāng)然，政府為了表明自身的合法性，總是不承認自己除了代表公共利益之外還有自身的特殊利益。由于政府在經(jīng)濟、社會生活中所處的特殊地位，使其在制定與執(zhí)行政策時，往往會借社會利益之名行機構(gòu)私利之實，從而影響公共政策的正當(dāng)性和有效性。公共利益的有效維護需要良好而有效的公民參與[19]。公民參與意味著決策過程的公開性、開放性，意味著決策是在陽光下做出的。在“陽光”之下，決策者的自利行為難以藏身。因此，決策中民眾的參與是抑制決策者自利行為的良方妙藥。改革開放以來，在我國經(jīng)濟體制改革的同時，我國政治體制改革也取得了長足的進展，公民進行利益表達的環(huán)境大為寬松。但是我國現(xiàn)有公民政治參與渠道還是不太順暢，公民政治參與制度化程度較低，公民意見對決策產(chǎn)生的影響還是比較有限。另外，公民個體或整體的素質(zhì)對政治參與也有影響，公民的參與意識和參與能力、知識、技能等都影響到政策參與的有效性。在這種現(xiàn)狀下，民主黨派作為獨立于執(zhí)政黨及其政府之外，擁有較高參與能力，又具有體制內(nèi)參與渠道的這樣一個政治參與主體，其監(jiān)督和制衡作用的充分發(fā)揮尤其顯得重要。
（四）跨部門合作的平臺
我們現(xiàn)有的政府組織，基本上可以稱為“科層制政府”。其核心特征之一，就是強調(diào)組織內(nèi)部的分工，包括橫向部門分工、縱向?qū)蛹壏止?、?quán)力分工、職能分工、崗位分工、程序分工等等。分工的好處，就是能將復(fù)雜的事務(wù)分解化、小型化，從而使其簡單化。但是這種分工也往往導(dǎo)致條塊分割、部門主義、職能交叉或不清、權(quán)力沖突、職責(zé)模糊等消極度現(xiàn)象，從而影響政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。盡管為“擺脫由于官僚制的羈絆導(dǎo)致的國家行政能力低下所引發(fā)的普遍的社會生活困境”[20]。西方學(xué)者提出了“無縫隙政府”的概念，國內(nèi)也有學(xué)者在做這方面的研究。但是作為一種新的政府組織模式，無縫隙政府在許多方面的內(nèi)涵還比較模糊。同時，由于與傳統(tǒng)的科層制政府組織模式之間的差異過大，不難預(yù)料，要實現(xiàn)從科層制政府向無縫隙政府的轉(zhuǎn)變，還需要經(jīng)歷一個漫長的困難過程。
民主黨派在各個部門錯綜復(fù)雜的關(guān)系之外，以提案提出的社會問題或公眾需求(而非以內(nèi)部管理的方便)為中心，提案的承辦，促成了原來缺乏溝通而又與之相關(guān)的多個政府部門有機會坐到了一起，交流信息，共同研究，從而暫時打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面。在現(xiàn)有的政府組織模式下，民主黨派以社會問題的解決為目標(biāo)導(dǎo)向，促進了政府部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，對于僵化的官僚制是一種松動，也是一種彌補。
五、促進民主黨派在公共決策中更好發(fā)揮作用的對策
在我國現(xiàn)存的政治體制下，民主黨派參與公共政策的制定，其意義尚須給予更為充分、高度的評價;其實際發(fā)生的作用，也應(yīng)該有更大的空間。目前，在現(xiàn)實政治生活中，這種作用還沒有充分、有效地發(fā)揮出來，民主黨派的公共政策參與，還存在較大的發(fā)展空間。加強民主黨派參政能力建設(shè)，黨派全體成員的共同努力是克服當(dāng)前參政能力建設(shè)存在問題，進一步提高政黨整體參政能力的根本源泉和主要動力。當(dāng)然，參政能力建設(shè)要進一步取得成效，也離不開執(zhí)政黨的支持和幫助，執(zhí)政黨的支持和幫助是促進民主黨派參政能力建設(shè)順利進行的必要保證，因此，這里主要從參政黨自身建設(shè)的主觀方面和執(zhí)政黨的支持客觀方面來探討對策。
（一）民主黨派的自身建設(shè)是提高其參與公共決策水平的根本源泉
（1）圍繞中心。成思危曾將我國的政黨制度比作“大合唱”，合唱必須合上節(jié)拍，跟上節(jié)奏。民主黨派作為一個政黨的公共政策參與，主要是為了影響執(zhí)政黨和各級國家機關(guān)的決策和政策，應(yīng)當(dāng)圍繞本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題和廣大群眾普遍關(guān)心的問題這兩個中心點進行。這既可以提高民主黨派參與的有效性，同時也能增強黨派自身的政治合法性。
（2）強化特色。民主黨派人手普遍較少，因此必須結(jié)合實際，突出特色，特色即是優(yōu)勢。應(yīng)充分了解本地區(qū)本黨派成員的專業(yè)和行業(yè)分布狀況，并充分依托自身的人才專業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢來選擇參與的角度和課題。民主黨派作為公共政策主體中的社會政治法權(quán)主體，并不擁有合法的權(quán)力去做具有強制力的政策決定;其一般性的政治經(jīng)驗和其他實際工作經(jīng)驗在總體上也遠不及執(zhí)政黨和各有關(guān)國家機關(guān);因此，它最主要的方式還是依靠專業(yè)、知識的優(yōu)勢獲得話語權(quán)，形成政策影響力。
（3）適宜的表達方式。文字是公共政策參與最主要的表現(xiàn)形式，形式是除了內(nèi)容以外非常重要的一個問題。“再好的內(nèi)容，寫不出來，或者寫出來人家不愛看，那就起不了好的作用。”九三學(xué)社中央主席韓啟德認為“現(xiàn)在的實際情況確實不能令人滿意”，已經(jīng)嚴(yán)重影響了民主黨派參政議政的效果，應(yīng)該引起足夠重視，并提出要改變文風(fēng)需注意五個方面的問題[21]。這五個方面可以歸結(jié)為一點，就是以清新樸實的語言，清晰地表達真實的想法。這里面其實也有對內(nèi)容的要求，沒有明確的思想，只能是泛泛而談，人云亦云。當(dāng)然，這樣的政治參與，除了浪費，別無價值可言。
（4）創(chuàng)立品牌。“所謂品牌，是指民主黨派地方組織利用自身在某一重要領(lǐng)域的人才群體優(yōu)勢，就某一既有前瞻性又有現(xiàn)實性的重大課題做持續(xù)的系列研究，從而為各級中共黨委和國家機關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的決策和政策提供持久而強有力的智力支持，并由此贏得廣泛的社會聲譽。[22]”品牌的形成或許需要時間，但一旦創(chuàng)立，其社會效益以及給黨派帶來的影響力也是很可觀的。
（5）完善機制以發(fā)揮民主黨派的整體功能。作為政黨，利益整合是基本功能，其議題要廣泛地反映民意至少是反映某一群體的訴求，必須要有一個開放的民意輸入渠道。當(dāng)然，并不是每一位成員都具有旺盛的參與熱情和良好的參與能力，因此必須通過建立一些激勵機制來動員和組織黨派內(nèi)力量的參與。同時，民主黨派要真正地起到“類思想庫”的作用，也需要整合多種人才，需要黨派內(nèi)密切的集體協(xié)作。廣泛調(diào)動黨派成員參與政治的過程，也是凝聚人心，提高黨派參政能力的過程。
（6）關(guān)注政策參與的實效。政策參與的效果，直接的，就是意見建議被有關(guān)方面采納并實施;間接的，就是獲得媒體廣泛關(guān)注，引發(fā)社會各界對相關(guān)問題的重視，從而有助于相關(guān)問題的進一步解決。目前，各民主黨派對實效的關(guān)注比較缺乏的，就是不太注意追蹤調(diào)查。有時會為提建議而提建議，提出建議后，往往就束之高閣，而不是主動地關(guān)注事情的后續(xù)發(fā)展，包括到相關(guān)部門主動了解、積極協(xié)商建議意見的進一步完善和落實。
（7）注重人才培養(yǎng)，提供大量高素質(zhì)的參政人才。造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的民主黨派參政工作人才隊伍，是加強民主黨派參政能力建設(shè)的迫切需要。民主黨派參政能力建設(shè)，各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要成員參政能力的提高是關(guān)鍵，黨派組織所有成員參政能力的提高是基礎(chǔ)和保證。因此，民主黨派在參政人才的培養(yǎng)工作中，應(yīng)貫徹重點培養(yǎng)，兼顧全面的原則，“處理好鞏固與發(fā)展、數(shù)量和質(zhì)量、重點和非重點、骨干和一般的關(guān)系”，逐漸形成民主黨派參政能力建設(shè)的人才庫，為參政能力建設(shè)提供不竭的人力資源。
（二）執(zhí)政黨的支持和幫助是民主黨派更好參與公共決策的必要保證
中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同走過的幾十年歷史充分證明:執(zhí)政黨的重視和支持是民主黨派自身發(fā)展的必要保證。新時期的民主黨派參政能力建設(shè)也離不開執(zhí)政黨的重視和支持以及在合作共事中充分體現(xiàn)重視和支持。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在與各民主黨派長期的合作共事中也充分認識到了這一點，《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中就特別強調(diào):“黨委要把支持民主黨派加強自身建設(shè)作為一項重要的政治責(zé)任。”當(dāng)前，從民主黨派參政能力建設(shè)的實際需要看，中國共產(chǎn)黨各級黨委和政府部門應(yīng)堅決貫徹《意見》的精神，進一步加大對民主黨派以下方面的支持和幫助。
（1）增強執(zhí)政透明度，擴大民主黨派對國家事務(wù)的知情權(quán)
列寧曾經(jīng)說過，沒有公開性而談民主制和監(jiān)督權(quán)是極為可笑的。同樣的，沒有執(zhí)政黨的政務(wù)公開而談民主黨派的參政能力提高，也是不可能的。民主黨派的主要職能是參政議政，要在參政議政的實踐中提高參政能力，做到“參到點子上，議到關(guān)鍵處”，就必須對社會的政治動向和執(zhí)政黨的政策安排有一定的了解和掌握，這樣，民主黨派的參政才有較強的針對性，才能找準(zhǔn)參政、議政的角度和切入點。因此，執(zhí)政黨要支持民主黨派加強參政能力建設(shè)，就必須本著加強合作求發(fā)展的態(tài)度，進一步增強執(zhí)政透明度，擴大民主黨派對國家事務(wù)的知情權(quán)。
首先，執(zhí)政黨各級黨委必須堅決貫徹和落實“協(xié)商于決策之前”的原則，在做出重大決策時，召集各民主黨派代表、工商聯(lián)代表和無黨派人士代表共同討論，參與國家、地方重大事務(wù)的協(xié)商。在協(xié)商前，應(yīng)當(dāng)把協(xié)商的內(nèi)容事先告訴民主黨派，并預(yù)先留出一定的時間，使民主黨派有充分的時間搞好調(diào)查研究，做好協(xié)商前的準(zhǔn)備工作。執(zhí)政黨的各級黨委和相關(guān)部門，應(yīng)對民主黨派的調(diào)研和咨詢應(yīng)給予必要的幫助和支持，消除“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，使民主黨派能夠獲得及時、有效、可靠的信息和材料。在協(xié)商后，對執(zhí)政黨最后的決策結(jié)果和執(zhí)行程序應(yīng)給予及時反饋和公示，便于民主黨派后期的參與和有效監(jiān)督。這樣，民主黨派對執(zhí)政黨的政治行為有一個全程地把握，就能在參政實踐中增強針對性，提高參政議政和民主監(jiān)督的有效性，同時促進自身參政能力的提高。
其次，執(zhí)政黨對擴大民主黨派的知情權(quán)方面，要做到適應(yīng)民主黨派提高整體參政能力的要求，使“情況”的范圍盡可能的擴大，知情者的范圍也要逐步擴大。
（2）落實民主黨派參與公共決策途徑，提供其成員實踐鍛煉機會
民主黨派成員參政能力的提高一刻也離不開實踐，因此中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨從中央到地方乃至基層都應(yīng)堅持切切實實的落實和貫徹《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》精神，根據(jù)《意見》的要求在政治生活中充分發(fā)揮民主黨派的作用，穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)層中民主黨派的人數(shù)比例，并進一步落實和拓寬民主黨派成員參政議政途徑，擴大民主黨派對重大事項的參與程度，包括參與活動內(nèi)容的擴大和參與活動人數(shù)的擴大，使民主黨派的政治參與行為得以正?；?、經(jīng)?；椭贫然?。2009年9月3日，中共廣州市委率先在全國出臺的《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》（以下簡稱《規(guī)程》），對廣州市政治協(xié)商的形式、內(nèi)容、結(jié)果、反饋等內(nèi)容都進行了詳細的規(guī)定?！兑?guī)程》明確，今后廣州市有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃和行政區(qū)劃的重大調(diào)整；重大建設(shè)項目；關(guān)系民生和事關(guān)全局的重大問題，應(yīng)對重大危機的預(yù)案和實施方案，都必須事先經(jīng)過政治協(xié)商?！兑?guī)程》出臺后，將使廣州的政治協(xié)商由政策性協(xié)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃詤f(xié)商，政治協(xié)商將有政策性保障?？朔螀f(xié)商的隨意性，推進決策科學(xué)化、民主化。
同時，執(zhí)政黨各級政府及地方單位領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)為民主黨派一般成員的社會參與提供方便，特別是基層單位的領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)認真學(xué)習(xí)貫徹全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議精神和中共中央的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，增強統(tǒng)戰(zhàn)意識，克服“民主黨派無用論”和“自找麻煩”的錯誤思想，重視民主黨派成員在基層單位中的作用，關(guān)心民主黨派成員的思想進步和政治表現(xiàn)，支持民主黨派開展工作，進行本單位的重大事情決議時邀請一些民主黨派成員參與，并形成一定的制度，使民主黨派的一般成員在參與政黨的組織活動之外都有民主參與本單位事務(wù)，通過實踐鍛煉提高參政能力的機會。
（3）為參政能力建設(shè)提供精神支持和物質(zhì)幫助
寬松穩(wěn)定、團結(jié)和諧的政治局面，有利于民主黨派積極建言獻策，有利于我們黨接受來自黨外的批評和監(jiān)督，有利于同黨外人士合作共事，形成親密團結(jié)、共同奮斗的政治局面。民主黨派要提高參政能力，在國家政治生活中充分發(fā)揮作用，做到“知無不言，言無不盡”，真正成為執(zhí)政黨的益友和凈友，執(zhí)政黨就必須堅持“求同存異、體諒包容“的原則，努力營造一個寬松、民主的政治環(huán)境，給予民主黨派參政能力建設(shè)工作以精神上的支持和制度上的保障，使民主黨派能夠放下心理負擔(dān)，敢于并且能夠行使自己的合法權(quán)利，從而在權(quán)利的行使中提高自身的參政水平。當(dāng)前，民主黨派參政能力建設(shè)的環(huán)境，總的看是寬松的，但重視不夠，支持不多，指導(dǎo)不力，作用不大的問題還比較普遍，必須進一步改善環(huán)境，創(chuàng)造良好氛圍。
另外，民主黨派的參政能力建設(shè)還需要一定的物力、財力的支持，用于政黨組織活動的開展、機構(gòu)設(shè)施的建設(shè)和人才培訓(xùn)等等方面，物質(zhì)力量的缺乏是一些民主黨派基層組織參政能力建設(shè)落后甚至無法順利進行的重要原因，因此，執(zhí)政黨各級組織和相關(guān)部門應(yīng)在這一方面給予適當(dāng)?shù)膸椭椭С?，滿足民主黨派組織發(fā)展和自身建設(shè)的物質(zhì)需要，為其參政能力建設(shè)的順利進行提供必要的物質(zhì)保證。
（注：此課題獲民盟中央2009年理論研究課題成果一等獎）
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責(zé)任編輯：馮鵬飛
民主黨派在公共決策中的作用和地位問題研究
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net [大] [小] 2010-06-09
摘要：
關(guān)鍵詞：公共決策、民主黨派、中國政黨制度
一、中國政黨制度與公共決策
（一）我國的政黨制度
政黨制度是現(xiàn)代民主政治的重要組成部分。一個國家實行什么樣的政黨制度，由該國的國情、國家性質(zhì)和社會發(fā)展?fàn)顩r所決定。中國實行的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這是我國的一項基本政治制度，是在中國長期的革命、建設(shè)、改革實踐中形成和發(fā)展起來，是中國社會主義民主政治的重要組成部分。我國的政黨制度包含兩層關(guān)系，一是共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系;二是共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系。它表明在中國的國家政治生活中和政黨關(guān)系中，中國共產(chǎn)黨是處于領(lǐng)導(dǎo)地位，是執(zhí)政黨。各民主黨派處于合作地位，是參政黨。2005年2月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)[2005]5號文件），進一步完善了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，明確把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題不僅協(xié)商于決策之前，而且協(xié)商于決策執(zhí)行中，使執(zhí)政黨和參政黨的協(xié)商貫穿于決策的整個過程。2007年11月，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國政黨制度》。詳細闡述了我國的多黨合作制度，及其與國家政權(quán)建設(shè)、人民政協(xié)和現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系。民主黨派作為參政黨，參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家法律法規(guī)的制定執(zhí)行。從這兩個文件中至少可以得出三點：①參政黨不是被排斥在國家政權(quán)之外，而是置身于其中的；②參政黨對國家的大政方針是有發(fā)言權(quán)的。這種發(fā)言權(quán)是高層次的，因而受到執(zhí)政黨的高度重視；③參政黨對國家政權(quán)的影響力不是停留在口頭上的，而是能夠通過參與國家事務(wù)的管理去實現(xiàn)這種影響力的。
（二）民主黨派與公共決策
在這里，首先要討論一下決策與參與之間的關(guān)系。決策從一般意義上來說，它是與權(quán)力掛鉤的，而參與則似乎是權(quán)力之外的但又不完全脫離權(quán)力的一個概念。類似唯物辯證法中的內(nèi)外因，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因，外因是事物變化發(fā)展的次要原因，外因只有通過內(nèi)因才能起作用，也就是說，參與的最終結(jié)果要通過決策中的權(quán)力才能發(fā)揮其作用。
在公共決策體制中，對決策起決定性影響的因素即為最高決策權(quán)力的歸屬。人民代表大會是我國權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，它是我國政策制定的主機關(guān)。我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中又存在雙軌制：黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運行軌道和人民代表大會制的權(quán)利運行軌道。這種結(jié)構(gòu)就保證了執(zhí)政黨在我國公共權(quán)力分配中的特殊地位，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨,其各級黨委是公共政策決策的核心，在國家決策體制中起著政治領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)作用。我國民主黨派的主要功能是參與政治過程，進行利益表達和利益綜合，影響公共政策的制定和執(zhí)行。就民主黨派整體而言，他對公共政策過程的這種參與是咨詢性的政治參與，其在公共政策的過程中的角色是輔助性的。
盡管民主黨派對公共決策的過程是參與，是咨詢性、輔助性的，但這種參與同樣非常重要。公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化是我國政治體制改革及社會主義民主政治建設(shè)的一個基本任務(wù)和目標(biāo)，也是我國社會主義市場建設(shè)的內(nèi)在要求。各民主黨派、無黨派人士參與公共決策，是決策科學(xué)化、民主化的重要保障，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。我國現(xiàn)有的體制為民主黨派參與公共決策過程提供了豐富的渠道，在政治過程的每一個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮一定的作用。但就實際情況而言，民主黨派參與公共決策的過程中面臨著不少的困境和問題，導(dǎo)致這些問題的原因是多方面的。在目前我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的時期，研究如何發(fā)揮民主黨派作用，以加快我國的公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的步伐，完善我國公共決策系統(tǒng)及其運行機制，提高公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，就具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
二、民主黨派參與公共決策的現(xiàn)狀分析
當(dāng)代公共決策主體多元化、多層次的趨勢，使公共決策朝著民主化、科學(xué)化的方向邁進。如今公共決策運作的整個過程日益呈現(xiàn)多種力量相互博弈的特點，無論從縱向維度還是橫向維度上看，每個公共決策主體以及主體內(nèi)部的各個層面都存在不同的利益，共同作用于公共決策的整個過程。隨著民主意識和政黨意識的不斷增強，隨著我國政黨制度的漸趨完善和成熟，民主黨派對公共政策參與的廣度、深度都得到了較大的拓展，也取得了較為顯著的實際成效。當(dāng)然，在不同的環(huán)節(jié)中，參與的形式可能會有所不同，發(fā)揮作用的程度也會有所不同。這次共發(fā)放調(diào)查問卷100份，收回有效問卷98份。調(diào)查對象中95%以上為黨派成員。通過調(diào)查問卷顯示，關(guān)于目前對民主黨派當(dāng)前參與公共決策的滿意度如圖所示：
參政議政、民主監(jiān)督是民主黨派的兩項基本職能。民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督；參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。人民政協(xié)的政治協(xié)商會議也是民主黨派參與公共決策的一個重要方式。是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商；顯然，公共政策的民主協(xié)商不可能是民主黨派履行職能的全部內(nèi)容，但至少可以說，民主黨派圍繞公共決策而進行的討論、審議、聽政、懇談和協(xié)商是其職能的主要內(nèi)容。民主黨派在履行參政黨職能過程中，其參與公共決策的能力得到了鍛煉和提高，參政能力建設(shè)也取得了一定的成就。
（一）民主黨派把握政策方向的能力逐步增強
在日新月異的國內(nèi)外形勢下，科學(xué)的判斷形勢和準(zhǔn)確把握方向，是對一個政黨素質(zhì)的基本要求，也是有效參與公共決策的前提條件。民主黨派在長期的參政實踐中，在同中國共產(chǎn)黨一起走過幾十年的風(fēng)風(fēng)雨雨中，把握政策方向的能力不斷增強，這從各民主黨派對政黨目標(biāo)和任務(wù)的不斷調(diào)整中可以得到證明。以民盟為例，在1988年第六次全國代表大會上，民盟通過了《中國民主同盟章程》，在章程中明確“中國民主同盟是以中上層知識分子為主的具有政治聯(lián)盟特點的致力于社會主義事業(yè)的政黨”。同時，大會根據(jù)中國改革的客觀實際，指出“我國的改革，經(jīng)過十年的探索和實踐，現(xiàn)在正處于十分重要的關(guān)鍵時刻，堅持改革是實現(xiàn)全民族振興的希望所在”[1]，號召全盟必須“從這個大局出發(fā)，支持改革、投身改革，為改革做貢獻”[2]。1992年召開的第七次全國代表大會，明確“民盟是與中國共產(chǎn)黨通力合作，發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督作用的參政黨”[3]，強調(diào)民盟的工作“必須堅持按照接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地貫徹‘一個中心，兩個基本點’的基本路線，服務(wù)服從于經(jīng)濟建設(shè)這個中心，通過為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，不斷充實和豐富參政議政內(nèi)容”[4]。1997年民盟第八次全國代表大會，鮮明的突出民盟的工作必須以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)，指出民盟“作為一個同中國共產(chǎn)黨長期親密合作的參政黨，必須用鄧小平理論武裝全盟思想，指導(dǎo)全盟工作”[5]。2002年，民盟第九次全國代表大會在章程中進一步明確民盟在多黨合作中參政和合作的地位，明確參政黨的作用是一個參加三個參與，民盟自身建設(shè)的目標(biāo)是“把民盟建設(shè)成為與中國共產(chǎn)黨親密合作、努力提高參政議政水平、不斷加強自身建設(shè)、致力于建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的參政黨”[6]……
從民盟對自身定位和政治目標(biāo)的不斷調(diào)整中我們可以發(fā)現(xiàn)，中國民主黨派在參政實踐中不斷適應(yīng)國際國內(nèi)形勢的變化和中國國情的特殊性，政治把握力不斷增強，從而使黨派的發(fā)展同執(zhí)政黨執(zhí)政需要、中國社會進步的步調(diào)相一致。新時期的民主黨派在參與公共決策的過程中能夠做到服從中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠從中國特色社會主義事業(yè)全局思考和把握自己的工作，做到“圍繞中心，服務(wù)大局”，已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨堅定的支持者和構(gòu)建社會主義和諧社會有力的同盟軍。
（二）民主黨派參政議政能力逐步增強
政策系統(tǒng)的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質(zhì)上是一種政治過程。參政議政能力是民主黨派參政能力的重要組成部分，也是體現(xiàn)民主黨派整體參政水平的一個最直接的能力。在調(diào)查問卷中，有85.6%的調(diào)查對象認為參政議政的職能發(fā)揮的相對較好。民主監(jiān)督和參政議政這兩項職能履行的效果如下圖所示：
當(dāng)前民主黨派的參政議政具體表現(xiàn)在“一個參加，三個參與”，即“參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行”。通過幾十年的發(fā)展，各民主黨派的參政議政能力得到不斷的提高和完善，現(xiàn)階段的民主黨派通過廣泛參與經(jīng)濟、政治、文化、社會及國際交流活動，深入調(diào)查研究，對具有突出影響的重要事項和社會關(guān)心的熱點問題進行積極討論評議，提出自己的意見和建議，促進黨和政府科學(xué)民主依法決策。
政協(xié)是民主黨派參政議政的重要平臺，也是體現(xiàn)民主黨派參政議政能力的一個重要窗口，民主黨派在政協(xié)工作中的出色表現(xiàn)，充分證明了民主黨派參政議政能力的提高和參政能力建設(shè)的成效。2006年召開的全國政協(xié)十屆四次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案170件”[7]；2007年召開的全國政協(xié)十屆五次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案201件” [8]；2009年召開的全國政協(xié)十一屆二次會議上，“八個民主黨派中央和全國工商聯(lián)提案226件”[9]。民主黨派在全國政協(xié)會議中的提案、信息的數(shù)量不僅僅增長，其所關(guān)注的熱點和焦點的范圍也進一步的擴大。內(nèi)容豐富，反映情況真實，研究分析深入，所提建議有較強的針對性和建設(shè)性，體現(xiàn)出黨派特色和時代氣息。其提案、信息和大會發(fā)言，受到中共中央、國務(wù)院的高度重視，許多意見和建議得到采納和及時反饋。為黨和政府有關(guān)決策提供了重要參考。在民主黨派參政職能的不斷履行過程中，各黨派的參政議政能力不斷得到鍛煉和提高。
（三）民主黨派對公共決策的監(jiān)督能力逐漸增強
“民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是:國家憲法和法律法規(guī)的實施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法治政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。”(10)。民主黨派自成立以來便以追求民主為目標(biāo)，積累了豐富的政治監(jiān)督經(jīng)驗，在開展民主監(jiān)督的實踐中，善于選擇監(jiān)督的方式，把握監(jiān)督的力度，提高監(jiān)督的針對性。在此次調(diào)查中，有11.2%的人認為民主黨派對公共決策的監(jiān)督有實質(zhì)作用。
在執(zhí)政黨的支持下，各民主黨派不斷完善、健全民主監(jiān)督機制，逐步明確民主監(jiān)督的內(nèi)容，積極拓展民主監(jiān)督的形式，民主監(jiān)督能力不斷增強。當(dāng)前我國民主黨派的民主監(jiān)督，除了在每年召開的兩會上提交的大量議案提案，就某些重大問題發(fā)揮民主監(jiān)督作用以及通過各類特約人員，比如特約檢查員、特約審計員、教育督導(dǎo)員、土地監(jiān)察專員、稅務(wù)監(jiān)察專員、政府立法顧問等等，參與國家行政和法律監(jiān)督工作外，還創(chuàng)造了不少其他民主監(jiān)督形式，比如參加民主評議、行風(fēng)評議、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、提案跟蹤，組織和參加知情問政的協(xié)商會、座談會等，從這些形式中，我們可以看到民主黨派在民主監(jiān)督方面所取得的成績及其民主監(jiān)督能力的提高。民主黨派民主監(jiān)督能力的提高為促進執(zhí)政黨決策民主化、科學(xué)化，推進社會主義民主政治建設(shè)，為執(zhí)政黨的反腐倡廉等工作做出了積極貢獻，得到了執(zhí)政黨的充分肯定。新世紀(jì)新階段的民主黨派，隨著民主監(jiān)督能力的不斷增強，已經(jīng)成為促進執(zhí)政黨依法執(zhí)政的積極力量。
三、民主黨派參與公共決策的不足及其原因分析
（一）民主黨派在公共決策中作用不足表現(xiàn)
民主黨派在公共決策中的作用雖然日趨重要，但是隨著政府公共決策體制的日益完善，其科學(xué)化、民主化和法制化的趨勢日益增強，民主黨派傳統(tǒng)的“諫言獻策”的參政議政模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。
（1）民主黨派高素質(zhì)參政人才缺乏，影響參與公共決策的水平
能力來源于素質(zhì)，擁有一支高素質(zhì)的參政人才隊伍是提高民主黨派參政能力的必要保證。民主黨派的人才工作是強本固基的戰(zhàn)略性工作，人才能力的大小、素質(zhì)的高低關(guān)系到參政水平的高低，關(guān)系到調(diào)查研究的質(zhì)量，關(guān)系到各項黨派工作的順利開展，特別是關(guān)系到各民主黨派作為參政黨在國家政治生活中的地位、作用、聲望和興衰存亡。關(guān)于民主黨派成員的素質(zhì)的素質(zhì)是否影響其參與公共決策，此次調(diào)查問卷的結(jié)果如下表所示：
|
影響很大 |
有一定影響 |
沒有影響 |
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38.77% |
37.6% |
8.1% |
當(dāng)前阻礙民主黨派參政能力建設(shè)進一步取得成效的重要原因之一是缺乏大批高素質(zhì)的參政人才。民主黨派中具有與中國共產(chǎn)黨長期合作、風(fēng)雨與共歷史淵源的人士年事己高，人數(shù)越來越少，當(dāng)前大多數(shù)民主黨派成員是在十一屆三中全會后，在一個寬松和諧的政治環(huán)境中加入民主黨派的，“他們中的相當(dāng)一部分人既缺少與中共患難與共的經(jīng)歷和體會，也缺少加入黨派的深思熟慮的思考過程”[11]，由此造成他們對于多黨合作和黨派發(fā)展歷史認知的缺失，合作意識和政黨意識都較薄弱，對民主黨派的參政熱情不是很高，缺乏政治參與的自覺性和主動性，提高參政本領(lǐng)和參政能力的積極性就不強，民主黨派成員整體政治素質(zhì)的提高受到很大的影響。
首先是民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)遇到困難。民主黨派的各級領(lǐng)導(dǎo)班子，是民主黨派開展工作的重要力量，因為民主黨派各項工作的開展主要是在民主黨派各級干部的領(lǐng)導(dǎo)下進行，民主黨派參與公共決策水平的高低主要通過民主黨派的各級干部的參政效果來體現(xiàn)。由于大量高素質(zhì)參政人才的匾乏，后備干部人才不足，民主黨派各級組織領(lǐng)導(dǎo)配置不合理現(xiàn)象大量存在。有的地方組織“領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)余化、兼職化問題嚴(yán)重，專職干部不足，有的地方組織可以說現(xiàn)在仍無專職領(lǐng)導(dǎo)”;有的黨派內(nèi)部干部越級提拔使用現(xiàn)象比較普遍，造成一些領(lǐng)導(dǎo)成員自身綜合素養(yǎng)和行政領(lǐng)導(dǎo)能力缺乏正常的鍛煉平臺而不能適應(yīng)崗位需要……即使是這樣，在民主黨派內(nèi)部“提著帽子找人”的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這些問題的存在，對民主黨派參政能力和參政水平的提高造成極大的影響。
其次是民主黨派機關(guān)工作人員安排存在問題。民主黨派機關(guān)是各民主黨派開展工作的重要機構(gòu)，是民主黨派聯(lián)系其成員的橋梁和紐帶。當(dāng)前，各民主黨派都存在機關(guān)工作人員不夠配套，后備干部缺乏的困境，“有的地市級組織有編制但沒有人，個別地市級的黨派組織僅僅只有一個人—他既是主委又是秘書長，同時還是工作人員，……黨派機關(guān)缺編現(xiàn)象非常普遍，有的地方缺編比率達到三分之一”[12]。缺少大量、高素質(zhì)的可用之才，民主黨派各級組織特別是地方與基層組織工作的順利開展受到很大的影響，造成民主黨派下級組織參政能力建設(shè)成效不大，參政能力無法得到全面的提高，整體水平不強。
(2)知情渠道缺乏權(quán)威性和制度保障，對整個政府決策行為的影響力不夠
民主黨派要在公共決策中發(fā)揮重要的作用，這就要求他們與政府部門進行大量的聯(lián)系。但在現(xiàn)行的多黨合作政治體制下，民主黨派只有與中國共產(chǎn)黨各級組織的協(xié)商機制，而與各級政府部門的溝通都是一種間接的和非正式的，且缺乏建構(gòu)于法律基礎(chǔ)上的互動平臺。由于這種信息不對稱的狀態(tài)，造成民主黨派對政府行為的計劃 、過程和結(jié)果知之甚少或者一無所知，提出的意見和建議往往不合時宜——不是過時的就是太超前，最終根本不具備可行性 ，更不可能被政府所采納。這種制度的缺憾與矛盾，造成了民主黨派與各級政府及其職能部門的互動中處于了弱勢地位，直接導(dǎo)致了民主黨派對政府行為無法產(chǎn)生足夠的影響力。
(3)缺乏約束力，對公共決策的監(jiān)督有限
理論上說，民主黨派參與公共決策不僅包括著對政府行為“建議”的權(quán)利， 也蘊涵著對公共決策缺失“監(jiān)督”的責(zé)任。然而，誠如上文所述，由于權(quán)威性和制度保障的缺乏，民主黨派積極的、建設(shè)性的諫言獻策無影響力，那些負面的、批評性的監(jiān)督就更不可能被政府所接受，其監(jiān)督只能流于宣傳和形式。此次調(diào)查中，有32.6%的人認為民主黨派對公共決策的監(jiān)督并無實質(zhì)性作用。
(4)缺乏專業(yè)性和科學(xué)性，對政府決策的參謀作用不顯著
隨著管理科學(xué)的發(fā)展和社會分工的深化，對政府行政的科學(xué)性和專業(yè)性提出了更高的要求。各級政府更加重視政策研究和決策咨詢，相應(yīng)組建了各種專業(yè)研究中心和專家咨詢委員會。盡管民主黨派成員中也有不少專家學(xué)者，但與這些專業(yè)研究機構(gòu)和人員相比，其數(shù)量、質(zhì)量、資源占有量以及整合度方面，還有相當(dāng)差距。因此，就專業(yè)性和科學(xué)性而言。民主黨派的意見和建議對政府決策的參謀作用不太顯著。
（二）制約民主黨派在公共決策中作用的原因分析
（1）民主黨派個別成員缺乏正確的角色定位,參與意識不強
中國人民政治協(xié)商會議是各民主黨派參政議政，充分發(fā)揮自己參政角色的舞臺，但是個別的政協(xié)委員在思想觀念尚未能及時更新，在社會主義民主政治的建設(shè)過程中，對自己所扮演的角色和所處的位置未能有個清楚、明確的認識。同時，也沒有強化自己主人翁意識，沒有意識到“國事是國家的公事，并非一黨一派的私事。[13]”總認為自己人微言輕，作用不大。通過調(diào)查問卷統(tǒng)計顯示，當(dāng)政府某項決策不盡合理時，有2.1%的人認為事不關(guān)己，不發(fā)表意見。履行崗位職責(zé)時無法盡職盡責(zé)，履行參政黨職能時慎之又慎。因而雖然身負重大的政治使命和政治責(zé)任卻不能自覺地意識到，缺乏積極的主動精神，也缺乏強烈的政治責(zé)任心，造成在政治參與過程中，主動性、積極性不高，從而導(dǎo)致其政治參與活動在實踐中并未發(fā)揮出它應(yīng)有的力量，最終導(dǎo)致實踐效果與主觀愿望出現(xiàn)了落差。
（2）民主黨派自身理論水平有待提高
馬列主義毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想是民主黨派參政的指導(dǎo)思想。各民主黨派自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹新時期黨的基本路線和基本綱領(lǐng)，在重大問題上政治立場堅定，為鞏固和發(fā)展同中國共產(chǎn)黨的團結(jié)合作，奠定了堅定的思想基礎(chǔ)。但是，各民主黨派在自身理論建設(shè)方面由于客觀上存在人手少、兼職多、條件不足等困難，理論研究乃至理論建設(shè)上較之自身建設(shè)的其它方面更為薄弱。在理論研究，特別是圍繞參政黨自身建設(shè)及其發(fā)展規(guī)律的研究非常少，因此根據(jù)民主黨派性質(zhì)和任務(wù)的要求，各民主黨派應(yīng)該逐步建立一套適合自身特點的、適應(yīng)組織運行需要的理論體系。
（3）民主黨派參與公共決策的環(huán)境并不健全
民主政治的實現(xiàn)是高代價的過程，要求的條件很高，參政議政作為一種具體的方式，需要有很多具體的支持性條件。雖然政府部門對民主黨派參政議政給與高度重視，人們對民主黨派參政議政及其地位都有所認識，但是深度和廣度尚有欠缺。而且，參與公共決策是一種高水平的政治參與，它需要參政者掌握大量的真實的信息資料，來增加其價值和效率，而不僅僅是具有形式的意義。但在目前階段，信息的公開性還遠遠不夠，政府機關(guān)的個別部門和個別單位在一定程度上還存在神秘主義的傾向以及“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。一些有價值的、有效性的信息，往往來自于參政者工作領(lǐng)域的特殊性和個人參政意識的敏感性，而不是由專門信息機構(gòu)提供，同時亦缺乏相關(guān)的具體制度保障，更多的參政者限于信息的局限而不能實現(xiàn)有效地參政議政。影響了黨派成員參與公共決策的質(zhì)量。
（4）民主黨派參與公共決策的制度化程度不高
民主黨派參政議政不僅僅需要方向上的指導(dǎo)，更需要實踐層面的操作性。因此，有必要加強民主黨派參政議政制度化。制度的要求就是明確具體的、科學(xué)的操作程序和方法。所謂制度化程度不高，在一定意義上還可以說，是由于理論直接用來操作，或者是通過一些原則和規(guī)定，而不是通過理論的制度化去操作，所以造成了這樣一種現(xiàn)象：知道干，卻不知道怎樣干。如對重大的協(xié)商問題往往存在事先缺乏有組織有計劃的調(diào)查研究，開會時多數(shù)是自發(fā)式的提建議意見。在現(xiàn)行的民主監(jiān)督方面，雖然有很多理論來闡述，但實現(xiàn)民主監(jiān)督的體制存在一定缺陷，存在“兩多兩少”現(xiàn)象即“座談多、協(xié)商少；通報多、監(jiān)督少”，民主監(jiān)督并不具備相對獨立的地位與權(quán)力，造成民主監(jiān)督權(quán)威性和有效性不足。
（5）民主黨派參政議政科研經(jīng)費不足
經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，人要完成各項計劃和活動，必須要有一定的經(jīng)濟保障。各級統(tǒng)戰(zhàn)部門都要求民主黨派開展調(diào)研，而民主黨派參政議政的積極性也很高，但是在實際工作中，經(jīng)費的嚴(yán)重短缺往往限制了民主黨派開展調(diào)研的數(shù)量和質(zhì)量。由于民主黨派的日常開支靠政府行政事業(yè)撥款，開展調(diào)研工作僅少量經(jīng)費，尤其是對重大課題和中長期課題沒有專項經(jīng)費支持，很難達到預(yù)期效果，也給調(diào)研活動的組織工作帶來了困難，可以說經(jīng)費問題仍然是困擾民主黨派開展調(diào)研工作的一大難題，使得民主黨派調(diào)研工作無法持續(xù)下去，也無法提高調(diào)研質(zhì)量，也使得民主黨派開展教育培訓(xùn)困難。
四、民主黨派在促進公共決策科學(xué)民主化中的作用
綜合理論的研究和實踐的分析，可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的政治格局和體制下，我國各民主黨派在公共政策制定中，實際上可以起到很多方面的作用。有些作用，盡管無法用西方的公共政策學(xué)或是政黨學(xué)來解釋，但它立足于中國國情，并為現(xiàn)實所需要。
（一）信息聚合的作用
從政治學(xué)的層面來說，民主黨派作為政黨，在公共政策制定中的主要功能是對所代表的或是更廣泛的社會階層或群體的利益進行整合和表達;對公共政策而言，這種聚合，其外在的表現(xiàn)形式就是信息的整合，也就是說，民主黨派在這里是作為公共決策體制中的信息子系統(tǒng)在發(fā)揮作用。前文已有講述，正確地認識和分析公共政策問題，是制定正確的公共政策方案的第一步。正如美國學(xué)者利文斯頓所說的“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整和優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大得多。”[14]而真實、準(zhǔn)確的信息是形成政策問題的基本要素，也是制定政策的基本前提條件。公共政策過程本身就是對相關(guān)信息進行收集、加工、整理和利用的過程。在我國政府決策體制的信息系統(tǒng)還不夠完善的情況下，民主黨派所反映的社情民意就成為決策者很好的信息來源。
此外，我國的公民社會還沒有被有效地組織起來，而普通公民在特定政策問題上的意見往往是分散的、模糊的，有時甚至是情緒化的，民主黨派在這個碎片化的社會中就是一個重要、有效的渠道，將一定范圍內(nèi)個體公民的意見轉(zhuǎn)化為明確的、一致的組織意見，以清晰、凝練的形式輸入決策系統(tǒng)。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，民主黨派這種利益整合的作用正得到越來越有效的發(fā)揮。最近幾年，一些民主黨派成員采用博客、網(wǎng)上交流等形式，向全社會征集議題，從而使這種利益的聚合、表達更為廣泛而有效。
（二）類思想庫的作用
在現(xiàn)代社會，分工精細，信息劇增，公共事務(wù)日漸龐雜，而政府機關(guān)編制有限，現(xiàn)代政府決策者所要解決的問題，所要承擔(dān)的職責(zé)，所要行使的職權(quán)與他們的知識、信息、能力之間的差距越來越大。要彌補這一差距，就必須“政治求助于科學(xué)，官員求助于學(xué)者”，而“思想庫”，就是基于這一需要而逐步發(fā)展起來的。它是由多學(xué)科專家學(xué)者和有豐富政策實踐經(jīng)驗的實際工作者組成，以政策研究為核心，以直接或間接服務(wù)于政府政策制定為目的的非營利性的獨立研究機構(gòu)。思想庫的成熟程度是衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度[15]。目前，我國的民間思想庫屈指可數(shù)，總體上說還處于非常幼稚的狀態(tài)。官方思想庫在公共政策分析領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位和絕對優(yōu)勢。從中央到地方市縣一級的政府，都成立了專門從事政策研究的組織系統(tǒng)。但是“我國現(xiàn)存的各種政策研究機構(gòu)絕大多數(shù)都不符合現(xiàn)代實用政策分析的要求，其成員多半缺乏政策分析的專門知識，他們的主要工作是為領(lǐng)導(dǎo)起草文稿，實際上履行領(lǐng)導(dǎo)理論秘書的職能。[16]”往往是“注解”政府政策的多，而不是真正提供政策分析、評估和預(yù)測等咨詢服務(wù)。而且，這些官方政策研究組織常常是作為黨和政府的職能部門來設(shè)置，完全隸屬于黨和政府，它們之間是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，容易導(dǎo)致決策咨詢?nèi)狈Κ毩⑿院凸?。在這樣一種現(xiàn)狀下，民主黨派在一定程度上可以較好地發(fā)揮類似思想庫的作用。首先，民主黨派人數(shù)較少而專家學(xué)者相對集中，因而能夠十分便利、快捷地調(diào)動本黨派各方面的專家學(xué)者[17]。這些專家學(xué)者普遍具有較強的專業(yè)性，他們從多種學(xué)科、多種視角切入和展開的社會問題研究，天然地具有一定程度的深度和高度，而這是當(dāng)前絕大多數(shù)政府智囊機構(gòu)所相對欠缺的。其次，民主黨派與執(zhí)政黨和有關(guān)國家機關(guān)之間不存在上下級關(guān)系或隸屬關(guān)系;民主黨派多數(shù)成員來自高校和科研單位，與政府沒有直接的利益關(guān)系，這就在一定程度上確保了其政策研究工作的相對獨立性和超脫性。而這種獨立性和超脫性，恰恰保障了其參與公共政策制定的客觀性、公正性。第三，民主黨派作為參政黨，本身就有建言獻策的職能，與執(zhí)政黨和政府的交流有高層次、“直通車”和多渠道的優(yōu)勢，其專題研究成果更容易被決策者所關(guān)注和重視。也就是說，黨派與政界暢通的渠道，為專家學(xué)者“經(jīng)世致用”提供了很好的舞臺。第四，參政黨的身份和組織的層級網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為政策研究獲取信息提供了便利。因此，在我國獨立政策研究組織發(fā)展還不盡理想的情況下，民主黨派實際上可以部分地充當(dāng)流動性的政策研究組織，以課題來組織臨時的研究小組，充分發(fā)揮民主黨派的政策咨詢優(yōu)勢，這對于促進我國公共決策的科學(xué)化和民主化，提高參政黨的政策參與能力都具有非常重要的現(xiàn)實意義。
（三）利益制衡的作用
形成于20世紀(jì)60年代的公共選擇學(xué)派從理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)出發(fā)，認為政府中的個人和官僚機構(gòu)都是有理性的個體，政府的選擇并非總與社會利益保持一致。政府公職人員“在政治身份方面雖然留意謀求公共福利，但他會同樣謀求他自己以及他的家屬和親友的私人利益。在大多數(shù)情況下，當(dāng)公私利益沖突的時候，他就會先顧個人的利益，因為人們的感情的力量一般來說比理智更為強大。”[28]也就是說，當(dāng)“為公”和“為私”發(fā)生沖突時，更容易受到損害的將是公共利益。當(dāng)然，政府為了表明自身的合法性，總是不承認自己除了代表公共利益之外還有自身的特殊利益。由于政府在經(jīng)濟、社會生活中所處的特殊地位，使其在制定與執(zhí)行政策時，往往會借社會利益之名行機構(gòu)私利之實，從而影響公共政策的正當(dāng)性和有效性。公共利益的有效維護需要良好而有效的公民參與[19]。公民參與意味著決策過程的公開性、開放性，意味著決策是在陽光下做出的。在“陽光”之下，決策者的自利行為難以藏身。因此，決策中民眾的參與是抑制決策者自利行為的良方妙藥。改革開放以來，在我國經(jīng)濟體制改革的同時，我國政治體制改革也取得了長足的進展，公民進行利益表達的環(huán)境大為寬松。但是我國現(xiàn)有公民政治參與渠道還是不太順暢，公民政治參與制度化程度較低，公民意見對決策產(chǎn)生的影響還是比較有限。另外，公民個體或整體的素質(zhì)對政治參與也有影響，公民的參與意識和參與能力、知識、技能等都影響到政策參與的有效性。在這種現(xiàn)狀下，民主黨派作為獨立于執(zhí)政黨及其政府之外，擁有較高參與能力，又具有體制內(nèi)參與渠道的這樣一個政治參與主體，其監(jiān)督和制衡作用的充分發(fā)揮尤其顯得重要。
（四）跨部門合作的平臺
我們現(xiàn)有的政府組織，基本上可以稱為“科層制政府”。其核心特征之一，就是強調(diào)組織內(nèi)部的分工，包括橫向部門分工、縱向?qū)蛹壏止?、?quán)力分工、職能分工、崗位分工、程序分工等等。分工的好處，就是能將復(fù)雜的事務(wù)分解化、小型化，從而使其簡單化。但是這種分工也往往導(dǎo)致條塊分割、部門主義、職能交叉或不清、權(quán)力沖突、職責(zé)模糊等消極度現(xiàn)象，從而影響政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。盡管為“擺脫由于官僚制的羈絆導(dǎo)致的國家行政能力低下所引發(fā)的普遍的社會生活困境”[20]。西方學(xué)者提出了“無縫隙政府”的概念，國內(nèi)也有學(xué)者在做這方面的研究。但是作為一種新的政府組織模式，無縫隙政府在許多方面的內(nèi)涵還比較模糊。同時，由于與傳統(tǒng)的科層制政府組織模式之間的差異過大，不難預(yù)料，要實現(xiàn)從科層制政府向無縫隙政府的轉(zhuǎn)變，還需要經(jīng)歷一個漫長的困難過程。
民主黨派在各個部門錯綜復(fù)雜的關(guān)系之外，以提案提出的社會問題或公眾需求(而非以內(nèi)部管理的方便)為中心，提案的承辦，促成了原來缺乏溝通而又與之相關(guān)的多個政府部門有機會坐到了一起，交流信息，共同研究，從而暫時打破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割的局面。在現(xiàn)有的政府組織模式下，民主黨派以社會問題的解決為目標(biāo)導(dǎo)向，促進了政府部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，對于僵化的官僚制是一種松動，也是一種彌補。
五、促進民主黨派在公共決策中更好發(fā)揮作用的對策
在我國現(xiàn)存的政治體制下，民主黨派參與公共政策的制定，其意義尚須給予更為充分、高度的評價;其實際發(fā)生的作用，也應(yīng)該有更大的空間。目前，在現(xiàn)實政治生活中，這種作用還沒有充分、有效地發(fā)揮出來，民主黨派的公共政策參與，還存在較大的發(fā)展空間。加強民主黨派參政能力建設(shè)，黨派全體成員的共同努力是克服當(dāng)前參政能力建設(shè)存在問題，進一步提高政黨整體參政能力的根本源泉和主要動力。當(dāng)然，參政能力建設(shè)要進一步取得成效，也離不開執(zhí)政黨的支持和幫助，執(zhí)政黨的支持和幫助是促進民主黨派參政能力建設(shè)順利進行的必要保證，因此，這里主要從參政黨自身建設(shè)的主觀方面和執(zhí)政黨的支持客觀方面來探討對策。
（一）民主黨派的自身建設(shè)是提高其參與公共決策水平的根本源泉
（1）圍繞中心。成思危曾將我國的政黨制度比作“大合唱”，合唱必須合上節(jié)拍，跟上節(jié)奏。民主黨派作為一個政黨的公共政策參與，主要是為了影響執(zhí)政黨和各級國家機關(guān)的決策和政策，應(yīng)當(dāng)圍繞本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題和廣大群眾普遍關(guān)心的問題這兩個中心點進行。這既可以提高民主黨派參與的有效性，同時也能增強黨派自身的政治合法性。
（2）強化特色。民主黨派人手普遍較少，因此必須結(jié)合實際，突出特色，特色即是優(yōu)勢。應(yīng)充分了解本地區(qū)本黨派成員的專業(yè)和行業(yè)分布狀況，并充分依托自身的人才專業(yè)優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢來選擇參與的角度和課題。民主黨派作為公共政策主體中的社會政治法權(quán)主體，并不擁有合法的權(quán)力去做具有強制力的政策決定;其一般性的政治經(jīng)驗和其他實際工作經(jīng)驗在總體上也遠不及執(zhí)政黨和各有關(guān)國家機關(guān);因此，它最主要的方式還是依靠專業(yè)、知識的優(yōu)勢獲得話語權(quán)，形成政策影響力。
（3）適宜的表達方式。文字是公共政策參與最主要的表現(xiàn)形式，形式是除了內(nèi)容以外非常重要的一個問題。“再好的內(nèi)容，寫不出來，或者寫出來人家不愛看，那就起不了好的作用。”九三學(xué)社中央主席韓啟德認為“現(xiàn)在的實際情況確實不能令人滿意”，已經(jīng)嚴(yán)重影響了民主黨派參政議政的效果，應(yīng)該引起足夠重視，并提出要改變文風(fēng)需注意五個方面的問題[21]。這五個方面可以歸結(jié)為一點，就是以清新樸實的語言，清晰地表達真實的想法。這里面其實也有對內(nèi)容的要求，沒有明確的思想，只能是泛泛而談，人云亦云。當(dāng)然，這樣的政治參與，除了浪費，別無價值可言。
（4）創(chuàng)立品牌。“所謂品牌，是指民主黨派地方組織利用自身在某一重要領(lǐng)域的人才群體優(yōu)勢，就某一既有前瞻性又有現(xiàn)實性的重大課題做持續(xù)的系列研究，從而為各級中共黨委和國家機關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的決策和政策提供持久而強有力的智力支持，并由此贏得廣泛的社會聲譽。[22]”品牌的形成或許需要時間，但一旦創(chuàng)立，其社會效益以及給黨派帶來的影響力也是很可觀的。
（5）完善機制以發(fā)揮民主黨派的整體功能。作為政黨，利益整合是基本功能，其議題要廣泛地反映民意至少是反映某一群體的訴求，必須要有一個開放的民意輸入渠道。當(dāng)然，并不是每一位成員都具有旺盛的參與熱情和良好的參與能力，因此必須通過建立一些激勵機制來動員和組織黨派內(nèi)力量的參與。同時，民主黨派要真正地起到“類思想庫”的作用，也需要整合多種人才，需要黨派內(nèi)密切的集體協(xié)作。廣泛調(diào)動黨派成員參與政治的過程，也是凝聚人心，提高黨派參政能力的過程。
（6）關(guān)注政策參與的實效。政策參與的效果，直接的，就是意見建議被有關(guān)方面采納并實施;間接的，就是獲得媒體廣泛關(guān)注，引發(fā)社會各界對相關(guān)問題的重視，從而有助于相關(guān)問題的進一步解決。目前，各民主黨派對實效的關(guān)注比較缺乏的，就是不太注意追蹤調(diào)查。有時會為提建議而提建議，提出建議后，往往就束之高閣，而不是主動地關(guān)注事情的后續(xù)發(fā)展，包括到相關(guān)部門主動了解、積極協(xié)商建議意見的進一步完善和落實。
（7）注重人才培養(yǎng)，提供大量高素質(zhì)的參政人才。造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的民主黨派參政工作人才隊伍，是加強民主黨派參政能力建設(shè)的迫切需要。民主黨派參政能力建設(shè)，各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要成員參政能力的提高是關(guān)鍵，黨派組織所有成員參政能力的提高是基礎(chǔ)和保證。因此，民主黨派在參政人才的培養(yǎng)工作中，應(yīng)貫徹重點培養(yǎng)，兼顧全面的原則，“處理好鞏固與發(fā)展、數(shù)量和質(zhì)量、重點和非重點、骨干和一般的關(guān)系”，逐漸形成民主黨派參政能力建設(shè)的人才庫，為參政能力建設(shè)提供不竭的人力資源。
（二）執(zhí)政黨的支持和幫助是民主黨派更好參與公共決策的必要保證
中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同走過的幾十年歷史充分證明:執(zhí)政黨的重視和支持是民主黨派自身發(fā)展的必要保證。新時期的民主黨派參政能力建設(shè)也離不開執(zhí)政黨的重視和支持以及在合作共事中充分體現(xiàn)重視和支持。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在與各民主黨派長期的合作共事中也充分認識到了這一點，《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中就特別強調(diào):“黨委要把支持民主黨派加強自身建設(shè)作為一項重要的政治責(zé)任。”當(dāng)前，從民主黨派參政能力建設(shè)的實際需要看，中國共產(chǎn)黨各級黨委和政府部門應(yīng)堅決貫徹《意見》的精神，進一步加大對民主黨派以下方面的支持和幫助。
（1）增強執(zhí)政透明度，擴大民主黨派對國家事務(wù)的知情權(quán)
列寧曾經(jīng)說過，沒有公開性而談民主制和監(jiān)督權(quán)是極為可笑的。同樣的，沒有執(zhí)政黨的政務(wù)公開而談民主黨派的參政能力提高，也是不可能的。民主黨派的主要職能是參政議政，要在參政議政的實踐中提高參政能力，做到“參到點子上，議到關(guān)鍵處”，就必須對社會的政治動向和執(zhí)政黨的政策安排有一定的了解和掌握，這樣，民主黨派的參政才有較強的針對性，才能找準(zhǔn)參政、議政的角度和切入點。因此，執(zhí)政黨要支持民主黨派加強參政能力建設(shè)，就必須本著加強合作求發(fā)展的態(tài)度，進一步增強執(zhí)政透明度，擴大民主黨派對國家事務(wù)的知情權(quán)。
首先，執(zhí)政黨各級黨委必須堅決貫徹和落實“協(xié)商于決策之前”的原則，在做出重大決策時，召集各民主黨派代表、工商聯(lián)代表和無黨派人士代表共同討論，參與國家、地方重大事務(wù)的協(xié)商。在協(xié)商前，應(yīng)當(dāng)把協(xié)商的內(nèi)容事先告訴民主黨派，并預(yù)先留出一定的時間，使民主黨派有充分的時間搞好調(diào)查研究，做好協(xié)商前的準(zhǔn)備工作。執(zhí)政黨的各級黨委和相關(guān)部門，應(yīng)對民主黨派的調(diào)研和咨詢應(yīng)給予必要的幫助和支持，消除“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，使民主黨派能夠獲得及時、有效、可靠的信息和材料。在協(xié)商后，對執(zhí)政黨最后的決策結(jié)果和執(zhí)行程序應(yīng)給予及時反饋和公示，便于民主黨派后期的參與和有效監(jiān)督。這樣，民主黨派對執(zhí)政黨的政治行為有一個全程地把握，就能在參政實踐中增強針對性，提高參政議政和民主監(jiān)督的有效性，同時促進自身參政能力的提高。
其次，執(zhí)政黨對擴大民主黨派的知情權(quán)方面，要做到適應(yīng)民主黨派提高整體參政能力的要求，使“情況”的范圍盡可能的擴大，知情者的范圍也要逐步擴大。
（2）落實民主黨派參與公共決策途徑，提供其成員實踐鍛煉機會
民主黨派成員參政能力的提高一刻也離不開實踐，因此中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨從中央到地方乃至基層都應(yīng)堅持切切實實的落實和貫徹《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》精神，根據(jù)《意見》的要求在政治生活中充分發(fā)揮民主黨派的作用，穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)層中民主黨派的人數(shù)比例，并進一步落實和拓寬民主黨派成員參政議政途徑，擴大民主黨派對重大事項的參與程度，包括參與活動內(nèi)容的擴大和參與活動人數(shù)的擴大，使民主黨派的政治參與行為得以正?；?、經(jīng)?；椭贫然?。2009年9月3日，中共廣州市委率先在全國出臺的《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》（以下簡稱《規(guī)程》），對廣州市政治協(xié)商的形式、內(nèi)容、結(jié)果、反饋等內(nèi)容都進行了詳細的規(guī)定?！兑?guī)程》明確，今后廣州市有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)的總體規(guī)劃和行政區(qū)劃的重大調(diào)整；重大建設(shè)項目；關(guān)系民生和事關(guān)全局的重大問題，應(yīng)對重大危機的預(yù)案和實施方案，都必須事先經(jīng)過政治協(xié)商?！兑?guī)程》出臺后，將使廣州的政治協(xié)商由政策性協(xié)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃詤f(xié)商，政治協(xié)商將有政策性保障?？朔螀f(xié)商的隨意性，推進決策科學(xué)化、民主化。
同時，執(zhí)政黨各級政府及地方單位領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)為民主黨派一般成員的社會參與提供方便，特別是基層單位的領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)認真學(xué)習(xí)貫徹全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議精神和中共中央的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，增強統(tǒng)戰(zhàn)意識，克服“民主黨派無用論”和“自找麻煩”的錯誤思想，重視民主黨派成員在基層單位中的作用，關(guān)心民主黨派成員的思想進步和政治表現(xiàn)，支持民主黨派開展工作，進行本單位的重大事情決議時邀請一些民主黨派成員參與，并形成一定的制度，使民主黨派的一般成員在參與政黨的組織活動之外都有民主參與本單位事務(wù)，通過實踐鍛煉提高參政能力的機會。
（3）為參政能力建設(shè)提供精神支持和物質(zhì)幫助
寬松穩(wěn)定、團結(jié)和諧的政治局面，有利于民主黨派積極建言獻策，有利于我們黨接受來自黨外的批評和監(jiān)督，有利于同黨外人士合作共事，形成親密團結(jié)、共同奮斗的政治局面。民主黨派要提高參政能力，在國家政治生活中充分發(fā)揮作用，做到“知無不言，言無不盡”，真正成為執(zhí)政黨的益友和凈友，執(zhí)政黨就必須堅持“求同存異、體諒包容“的原則，努力營造一個寬松、民主的政治環(huán)境，給予民主黨派參政能力建設(shè)工作以精神上的支持和制度上的保障，使民主黨派能夠放下心理負擔(dān)，敢于并且能夠行使自己的合法權(quán)利，從而在權(quán)利的行使中提高自身的參政水平。當(dāng)前，民主黨派參政能力建設(shè)的環(huán)境，總的看是寬松的，但重視不夠，支持不多，指導(dǎo)不力，作用不大的問題還比較普遍，必須進一步改善環(huán)境，創(chuàng)造良好氛圍。
另外，民主黨派的參政能力建設(shè)還需要一定的物力、財力的支持，用于政黨組織活動的開展、機構(gòu)設(shè)施的建設(shè)和人才培訓(xùn)等等方面，物質(zhì)力量的缺乏是一些民主黨派基層組織參政能力建設(shè)落后甚至無法順利進行的重要原因，因此，執(zhí)政黨各級組織和相關(guān)部門應(yīng)在這一方面給予適當(dāng)?shù)膸椭椭С?，滿足民主黨派組織發(fā)展和自身建設(shè)的物質(zhì)需要，為其參政能力建設(shè)的順利進行提供必要的物質(zhì)保證。
（注：此課題獲民盟中央2009年理論研究課題成果一等獎）
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