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關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督程序缺陷的思考
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net
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2011-07-05
民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督。所謂民主監(jiān)督，是指民主黨派對國家憲法和法律法規(guī)的實施情況、對中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、對黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)等方面的情況，通過提出意見、批評、建議的方式，進行的政治監(jiān)督。從民主黨派多年的社會政治實踐來看，民主監(jiān)督是一項“弱項”，民主監(jiān)督較之參政議政明顯呈弱化之態(tài)，與當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的需要相比，民主監(jiān)督職能作用的發(fā)揮存在著相當(dāng)大的差距。我們從以下幾個方面的材料也可以窺其大略：
南京某所大學(xué)曾有一項社會調(diào)查，按重要程度對所列幾種監(jiān)督機制進行排列，結(jié)果民主監(jiān)督被排在最后一位。
浙江省社會主義學(xué)院《政黨互動中參政黨能力建設(shè)機制研究》課題組在民主黨派成員和中共領(lǐng)導(dǎo)干部中，針對民主黨派各種能力的評價的一份問卷調(diào)查，顯示“監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的能力”是最差的，其中選擇此項的民主黨派成員比例達72.2%，選擇此項的中共干部達83.3%。
改革開放以來，特別是1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布以來，民主監(jiān)督的作用在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域中逐漸顯示出來，但為什么大家仍然普遍認為在我國政治生活中，民主黨派的民主監(jiān)督還是一個突出的薄弱環(huán)節(jié)？民主監(jiān)督的“弱勢”有多方面的原因，既有體制與機制等方面的原因，也與民主監(jiān)督中的程序缺陷有關(guān)。
一、現(xiàn)代民主政治是程序政治
美國學(xué)者約翰·羅爾斯在其著名的《正義論》一書，提出了廣受關(guān)注的“程序正義”理論。這一理論認為，不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結(jié)果。
“程序正義”理論對人們的深刻啟示在于，在對一種至少會使一部分人的權(quán)益受到有利或者不利影響的活動或決定做出評價時，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當(dāng)性，而且要看這種結(jié)果的行成過程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當(dāng)性、合理性標準。所以，現(xiàn)代民主都是制度民主、規(guī)則民主，都必須依靠科學(xué)的法律制度和程序規(guī)則來加以規(guī)范。哈貝馬斯指出：“民主就像一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。離開了這個旋轉(zhuǎn)的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉(zhuǎn)的過程中程序的作用是至關(guān)重要的。”①當(dāng)今中國同樣如此。在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平一針見血地指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”②。這是中國共產(chǎn)黨人從歷史經(jīng)驗中得出的重要結(jié)論，是對現(xiàn)代民主政治的深刻認識。
中共領(lǐng)導(dǎo)曾多次表示希望民主黨派加強民主監(jiān)督。與此同時，民主黨派也強烈呼吁社會要重視民主監(jiān)督，認為現(xiàn)在是“協(xié)商有余，監(jiān)督不夠”。雙方都有加強民主監(jiān)督的真誠愿望，但是在實踐中民主監(jiān)督總是遭遇困惑。愿望和實踐有如此大的落差，癥結(jié)之一在于制度化建設(shè)、程序化建設(shè)滯后，這也是新世紀新階段多黨合作和政治協(xié)商制度在發(fā)展過程中必須克服的一道難題。譬如，2008年廣州召開“兩會”期間，一位郭姓政協(xié)委員在小組討論時，就全國遭遇惡劣的冰凍天氣災(zāi)害，對鐵道部履行職責(zé)不力提出批評，引起新聞媒體的極大關(guān)注。而鐵道部新聞發(fā)言人也很快通過媒體公開高調(diào)回應(yīng)，還質(zhì)問郭委員當(dāng)時身處何處。監(jiān)督者最后選擇了沉默。這一案例涉及民主監(jiān)督權(quán)利的問題，但主要是民主監(jiān)督程序的缺陷問題，因此，建立完善的監(jiān)督程序是成功實施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。
二、民主監(jiān)督的程序缺陷
《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》指出要積極推進民主黨派的民主監(jiān)督。從民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式分析，民主監(jiān)督的程序至少應(yīng)該由三個環(huán)節(jié)組成，即監(jiān)督信息的獲取和傳送，監(jiān)督主體向被監(jiān)督者提出批評、建議和意見，被監(jiān)督者要把接受批評和建議的結(jié)果反饋給監(jiān)督主體。由此審視，我們看到民主監(jiān)督的程序缺陷。
1、監(jiān)督主體獨立地位的尷尬
中共十七大明確地提出“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”應(yīng)該說，這為民主監(jiān)督提供了權(quán)利保障和輿論保障。但從實際情形看，由于其是合乎政策但沒有明確的法律支持，屬于“軟法”性質(zhì)，致使監(jiān)督主體獨立地位頗為尷尬。現(xiàn)實中進行監(jiān)督時，有的被監(jiān)督對象對民主黨派成員的建議敷衍塞責(zé)，“虛心聽取，堅決不改”，有些則對監(jiān)督置之不理，“可聽可不聽，聽了沒反應(yīng)”，個別人還對逆耳之言非常反感，甚至冷嘲熱諷、打擊報復(fù)。監(jiān)督主體往往對此是無可奈何。監(jiān)督者“不說白不說，說了也白說”，有時則可能“惹禍”。所以，一些民主黨派成員總結(jié)說：提批評不如提建議，點社會現(xiàn)象容易，批實質(zhì)對象為難，評議基層單位好說，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不易，提發(fā)揚民主可以，講權(quán)力制衡犯忌。更有人說，履行職能中“協(xié)商靠通氣、監(jiān)督靠賭氣、參政靠運氣”。這些都反映出監(jiān)督主體地位的尷尬。
2、民主監(jiān)督的知情能力較差
知情是監(jiān)督的前提。被馬克思、列寧和毛澤東等高度贊揚的美國開國元勛之一托馬斯·杰斐遜說過：“人民是其統(tǒng)治者唯一的監(jiān)督者；甚至他們的錯誤也有助于使統(tǒng)治者恪守他們制定的真正原則。過于嚴厲地懲罰這些錯誤，將會壓制公共自由的唯一保障。預(yù)防此類對人民的不合常理的干預(yù)的辦法，就是通過公共報紙的渠道，向人民提供關(guān)于他們自己事務(wù)的全部信息，并且力爭使這些報紙滲透到全體人民群眾中間。民意是我國政府賴以存在的基礎(chǔ)，所以我們首要的目標就是要保持這種權(quán)利；若由我來決定我們是要一個沒有報紙的政府，還是沒有政府的報紙，我會毫不猶豫地選擇后者。”③強調(diào)了知情對監(jiān)督的重要性。不知情或者知情渠道不暢、掌握信息有限，直接會導(dǎo)致監(jiān)督不力，或者干脆流于形式。
知情的廣度和深度與監(jiān)督的質(zhì)量成正比關(guān)系，要使監(jiān)督真正起到防患于未然的作用，沒有一定的信息資源是不行的，信息是開展監(jiān)督的關(guān)鍵性前提。由于民主監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，缺乏及時發(fā)現(xiàn)問題的有效手段，對被監(jiān)督對象工作業(yè)績和職務(wù)行為的了解有一種天然的障礙?，F(xiàn)實政治生活中，民主黨派成員很難做到主動知情，只能被動知情。有的地方的座談會往往只是通報情況，很少有信息交流，民主黨派成員知道的只是一些表層的消息，掌握不到深層內(nèi)核，寓于政治協(xié)商和參政議政的民主監(jiān)督往往會無的放矢。有的單位也僅僅讓監(jiān)督員聽聽匯報，監(jiān)督員只能在被監(jiān)督者設(shè)計的舞臺上活動，這種選擇效應(yīng)只能是表面熱熱鬧鬧，過后冷冷清清。另外，各級黨政部門對政協(xié)披露的信息，總是有所側(cè)重和選擇，或報喜不報憂，或片面虛假，只選擇對本部門有力的信息來進行通報。這樣會嚴重妨礙全面、真實地了解實際情況，對其工作無法精確衡量，對其偏頗也無法及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督效果也就自然而然差強人意。
3、監(jiān)督行為減少
作為國家政治生活中發(fā)揚民主的一種嚴重形式，民主監(jiān)督實質(zhì)上是一種政治監(jiān)督與社會監(jiān)督，監(jiān)督本身具有高層次性和直接性的優(yōu)勢。遺憾的是，這種優(yōu)勢并未有效發(fā)揮出來。民主黨派成員向被監(jiān)督者提出的批評、建議數(shù)量少，未能很好地履行民主監(jiān)督職責(zé)。不少黨派成員認為，紀律監(jiān)督是“利劍”，法律監(jiān)督是“鋼鞭”，民主監(jiān)督是“軟團”。他們說，人大、司法的監(jiān)督，是以國家權(quán)力為后盾的、具有法律效力（即普遍強制性）的、來自國家政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督，而民主監(jiān)督功能是沒有法律約束力的一種外部柔性監(jiān)督。既然是一種柔性監(jiān)督，當(dāng)然被監(jiān)督方可聽也可以不聽，所以民主監(jiān)督是沒什么優(yōu)勢可言的。這種認識很具有普遍性，自然會導(dǎo)致監(jiān)督行為的減少。我們對九屆甘肅省政協(xié)的提案作過統(tǒng)計分析，直接對黨政機關(guān)及其工作人員提出意見和進行批評的提案（這種批評和意見也僅限于正面的意見）在甘肅省九屆政協(xié)中的比例僅為0.11%（第一次會議有3個，第二次會議有7個，第三次會議有7個，第四次會議有4個，第五次會議有12個），平常的社情民意、信息反映涉及此方面內(nèi)容很少，相關(guān)大會發(fā)言的數(shù)目是零。這表明民主黨派民主監(jiān)督的職能還遠遠沒有得到充分發(fā)揮。當(dāng)然，公開的材料也顯示，即使在全國的“兩會”上，有關(guān)政治體制改革、政黨監(jiān)督等屬于民主監(jiān)督的提案、發(fā)言，也占很少的比例。
4、反饋環(huán)節(jié)來看，批評和建議效果呈現(xiàn)很大的彈性空間
作為共產(chǎn)黨的諍友，民主黨派進行監(jiān)督目的是幫助執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主治政、依法執(zhí)政，從而促進經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，更好地致力于共同事業(yè)，實現(xiàn)共同目標。因此，執(zhí)政黨“對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。”④民主監(jiān)督顯然是一個互動過程。如果只有監(jiān)督，沒有反饋，或者反饋不充分、敷衍塞責(zé)，監(jiān)督就無法得到實效。那么，實際這方面的情形如何呢？我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在目前民主監(jiān)督的六種形式中，最常用的形式是“通過在政協(xié)大會發(fā)言和提出提案、在視察調(diào)研中提出意見或其他形式提出批評和建議”，所以，在此我們擬以政協(xié)提案辦理回復(fù)情況予以說明（由于不便于統(tǒng)計民主監(jiān)督的具體情況，這里僅以所有提案的回復(fù)辦理情況為參考）。
總體來看，提案辦理階段存在著高辦復(fù)率、低采納率和低解決率（低落實率）的問題。目前政協(xié)提案的辦理，主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)：一是書面答復(fù)，二是采納落實。這是兩個互不代替的程序。提案辦復(fù)率就是承辦單位對提案辦復(fù)的比率，反映承辦單位對政協(xié)委員運用提案履行職能的重視程度；采納率就是提案被承辦部門采納或基本采納的比率，反映承辦部門對提案質(zhì)量的認可程度；解決率（落實率）則指對已采納提案所反映的問題的解決比率，反映提案辦理的實效。甘肅省政協(xié)九屆會議期間，辦復(fù)率一般都在97%以上，有的甚至達到100%；采納率在70%左右（由于C類提案雖然需要創(chuàng)造條件才能解決，但解決的可能性是較小的，因此，被決策層采納的可能性也是非常小的，這類提案不包括在被采納之列）。在被采納的提案中，只有30%左右的提案為“已經(jīng)解決和基本解決”（A類提案）；39%左右的提案辦理為“正在解決或列入計劃準備解決”（B類提案）。剔除“就高不就低”的樂觀主義態(tài)度的影響，提案辦理的實際情況是：已經(jīng)解決和基本解決的提案比例將低于30%，提案的實際采納率也將遠遠低于70%。也就是說在被采納的提案中，提案的解決率（落實率）也是較低的，平均僅有30%左右的提案真正得到了落實⑤。絕大多數(shù)提案被列在“計劃解決或在目前條件下難以解決需要創(chuàng)造條件解決”之列。這就造成一個悖論，即提案立案率、辦復(fù)率和采納率、問題解決率存在著不一致的情況。全國各地政協(xié)提案辦理工作中也普遍存在這一情況。
上述情況是就所有政協(xié)提案而言的，考慮到民主監(jiān)督內(nèi)容的特殊性，有關(guān)民主監(jiān)督提案的辦理采納率和解決率實際會更低。
民主監(jiān)督提案的低采納率和低解決率與提案自身的質(zhì)量、可行性固然有很大關(guān)系，但與被監(jiān)督單位的態(tài)度與認識關(guān)系更為密切。認識到位，領(lǐng)導(dǎo)開明，這些建議能被認真對待，虛心接納；更多的情況，是流于形式，表現(xiàn)為隨意性和任務(wù)性。譬如，有的反饋不及時，有的干脆不予反饋，如石沉大海。還有的被監(jiān)督單位書面答復(fù)很好，但承諾后沒有真正落實。另有些單位反饋意見重形式輕內(nèi)容，避實就虛，予以比較空、公文式的回復(fù)，出現(xiàn)“有提無案”、“有議無果”的現(xiàn)狀，監(jiān)督者只能盡“知無不言，言無不盡”之責(zé)了。一句話，有關(guān)民主監(jiān)督的反饋沒有制度規(guī)范，表現(xiàn)為很大的隨意性。
三、造成民主監(jiān)督程序缺陷的主要原因
首先，民主監(jiān)督的基本點不明確。民主監(jiān)督是一種非權(quán)力監(jiān)督，不能直接改變被監(jiān)督者的政治行為和行政行為，呈柔性特點，但柔性監(jiān)督不等于無效監(jiān)督。很多民主黨派成員認為，民主監(jiān)督的力度“柔”了，則不著痛癢，易流于形式；“剛”了，則擔(dān)心監(jiān)督越位，易偏離方向。民主監(jiān)督的基本點不明確，談民主監(jiān)督的程序運營就是一種奢望了。
其次，有賴于豐富的民主監(jiān)督實踐。民主監(jiān)督程序的完善是一個漸進的過程，不僅取決于政治體制改革進程，也離不開經(jīng)濟和社會、文化領(lǐng)域的發(fā)展；不僅取決于多黨合作制度理論的發(fā)展，更有賴于全國各級政協(xié)的監(jiān)督實踐。1989年頒發(fā)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》以來，我國民主監(jiān)督穩(wěn)步推進，取得長足進步。“可以說，我們在政治上的改善，如依法治國的推進、政府職能的轉(zhuǎn)變、貪污腐敗的遏制、機關(guān)作風(fēng)的好轉(zhuǎn)，都與民主監(jiān)督密不可分”⑥。“在各級政府所取得的成績中，也有民主黨派成員的一份心血”。⑦這些生機勃勃的監(jiān)督實踐，需要從理論上不斷提升總結(jié)，從而推動民主監(jiān)督的程序化建設(shè)發(fā)展。
第三，民主監(jiān)督的保障機制不夠健全。民主監(jiān)督的內(nèi)容與實施監(jiān)督的方式?jīng)]有法律制度的保障，并沒有真正從法律制度上取得實施民主監(jiān)督的權(quán)利。沒有這樣一個前提，也就談不上研究監(jiān)督程序問題。有些學(xué)者認為談民主監(jiān)督的權(quán)利，就使民主監(jiān)督有了“剛性”，民主黨派就衍變?yōu)橛袡?quán)力的黨派，這是不正確的，“權(quán)利”與“權(quán)力”這是兩個層面的問題。把民主黨派監(jiān)督納入法制的軌道，不是“民主監(jiān)督法律化”的翻版。“民主監(jiān)督法律化”是把非權(quán)力化的民主監(jiān)督向權(quán)力監(jiān)督傾斜和延伸，在理論上混淆了不同性質(zhì)監(jiān)督之間的區(qū)別，似乎民主監(jiān)督提出的任何批評意見都要用法律來保證采納。民主黨派民主監(jiān)督保障機制旨在從制度上保證民主監(jiān)督權(quán)力，防止纏繞在體制上的封建意識、特權(quán)思想對民主監(jiān)督的排斥，誠然，民主監(jiān)督不是權(quán)力的監(jiān)督，但是法律必須保證民主黨派成員行使民主監(jiān)督的權(quán)利，保證政協(xié)委員有說真話的權(quán)利，確保民主監(jiān)督健康地運行。早在1950年代，民主黨派成員在探索監(jiān)督路徑時就提出：“監(jiān)督應(yīng)有法律的保障，民主黨派對政府部門應(yīng)有質(zhì)詢權(quán)；政府部門和政協(xié)對民主黨派提出的批評建議應(yīng)該認真處理，不得敷衍應(yīng)付。”⑧而且歷史也多次證明，對權(quán)力的監(jiān)督是有風(fēng)險的。沒有法律作堅強后盾，監(jiān)督者敢于監(jiān)督的勇氣是不足的。
第四，缺乏程序組織化保障，表現(xiàn)為多以個人身份開展監(jiān)督。鄧小平說過：“對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”⑨民主黨派監(jiān)督具有組織性監(jiān)督的特點。所以，它雖然與其他社會監(jiān)督同屬于非權(quán)力監(jiān)督的范疇，但是在監(jiān)督體系中更具有廣泛性和權(quán)威性，對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約能夠起到其他監(jiān)督所達不到的作用。但是實際上，無論民主黨派的特約“四員”，還是政協(xié)中的民主監(jiān)督提案，往往都是以個人身份進行的活動。我們對1998-2006年間全國提案中各民主黨派團體提案的比重進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)通過政協(xié)提案和建議進行民主監(jiān)督，黨派組織在其中所占比例很小，全國政協(xié)提案中黨派團體的提案的平均比例僅為2.5%，可見黨派的團隊作用發(fā)揮并不突出。監(jiān)督行為個人化趨向影響了民主黨派監(jiān)督的整體功能。我們認為，黨派成立專司監(jiān)督的組織機構(gòu)，規(guī)范監(jiān)督活動行為是民主監(jiān)督制度化不可或缺的組成部分。
2008年年底之前，各民主黨派中央都設(shè)立了中央監(jiān)察委員會，但其工作重點是逐步建立適合民主黨派特點的內(nèi)部監(jiān)督機制，并非針對執(zhí)政黨。
第五，我國長期以來缺乏精細化的政治思維。從深層次看，政治文明建設(shè)是一個長期的過程，要在經(jīng)濟社會發(fā)展中實現(xiàn)和擴大民主黨派有序的政治參與，保證民主政治制度化、規(guī)范化、有序化，需要做大量的工作，既要有充分的理論準備、也要有充分的實踐基礎(chǔ)。由于我國近代以來一直處于革命的急風(fēng)驟雨之中，政治往往與運動聯(lián)系在一起，政治思維也是粗線條的，對政治過程的程序設(shè)計和論證長期處于薄弱環(huán)節(jié)，難以滿足政治文明建設(shè)的實踐要求。只能說，我國的政治文明建設(shè)還處于初級階段，民主監(jiān)督的程序化設(shè)置和建設(shè)任重而道遠。
參考文獻：
①[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版，第6頁。
②鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。
③[美]梅利爾·D•彼得森 •杰佛遜集（下），北京三聯(lián)書店出版社1993年版，第980頁。
④《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》
⑤甘肅省政協(xié)提案委員會：《逐步實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，不斷提高“三個質(zhì)量”——2001年9月在全省政協(xié)提案工作研討會上的發(fā)言》。
⑥徐邦友：《論民主黨派的政治監(jiān)督》《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第2期。
⑦許嘉璐：《互相監(jiān)督——中國政黨制度的特色和優(yōu)點》《民主》2002年第3期。
⑧曹健民：《中國民主黨派的歷史和現(xiàn)狀》，中國人民大學(xué)出版社1994年版第341頁。
⑨鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》第二卷，第332頁。
（作者：民盟盟員、甘肅省社會主義學(xué)院副院長辛剛國教授）
責(zé)任編輯：楊寧
關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督程序缺陷的思考
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net [大] [小] 2011-07-05
民主黨派的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督。所謂民主監(jiān)督，是指民主黨派對國家憲法和法律法規(guī)的實施情況、對中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、對黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)等方面的情況，通過提出意見、批評、建議的方式，進行的政治監(jiān)督。從民主黨派多年的社會政治實踐來看，民主監(jiān)督是一項“弱項”，民主監(jiān)督較之參政議政明顯呈弱化之態(tài)，與當(dāng)代中國民主政治發(fā)展的需要相比，民主監(jiān)督職能作用的發(fā)揮存在著相當(dāng)大的差距。我們從以下幾個方面的材料也可以窺其大略：
南京某所大學(xué)曾有一項社會調(diào)查，按重要程度對所列幾種監(jiān)督機制進行排列，結(jié)果民主監(jiān)督被排在最后一位。
浙江省社會主義學(xué)院《政黨互動中參政黨能力建設(shè)機制研究》課題組在民主黨派成員和中共領(lǐng)導(dǎo)干部中，針對民主黨派各種能力的評價的一份問卷調(diào)查，顯示“監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的能力”是最差的，其中選擇此項的民主黨派成員比例達72.2%，選擇此項的中共干部達83.3%。
改革開放以來，特別是1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布以來，民主監(jiān)督的作用在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領(lǐng)域中逐漸顯示出來，但為什么大家仍然普遍認為在我國政治生活中，民主黨派的民主監(jiān)督還是一個突出的薄弱環(huán)節(jié)？民主監(jiān)督的“弱勢”有多方面的原因，既有體制與機制等方面的原因，也與民主監(jiān)督中的程序缺陷有關(guān)。
一、現(xiàn)代民主政治是程序政治
美國學(xué)者約翰·羅爾斯在其著名的《正義論》一書，提出了廣受關(guān)注的“程序正義”理論。這一理論認為，不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結(jié)果。
“程序正義”理論對人們的深刻啟示在于，在對一種至少會使一部分人的權(quán)益受到有利或者不利影響的活動或決定做出評價時，不能僅僅關(guān)注其結(jié)果的正當(dāng)性，而且要看這種結(jié)果的行成過程或者結(jié)果據(jù)以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當(dāng)性、合理性標準。所以，現(xiàn)代民主都是制度民主、規(guī)則民主，都必須依靠科學(xué)的法律制度和程序規(guī)則來加以規(guī)范。哈貝馬斯指出：“民主就像一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。離開了這個旋轉(zhuǎn)的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉(zhuǎn)的過程中程序的作用是至關(guān)重要的。”①當(dāng)今中國同樣如此。在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平一針見血地指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”②。這是中國共產(chǎn)黨人從歷史經(jīng)驗中得出的重要結(jié)論，是對現(xiàn)代民主政治的深刻認識。
中共領(lǐng)導(dǎo)曾多次表示希望民主黨派加強民主監(jiān)督。與此同時，民主黨派也強烈呼吁社會要重視民主監(jiān)督，認為現(xiàn)在是“協(xié)商有余，監(jiān)督不夠”。雙方都有加強民主監(jiān)督的真誠愿望，但是在實踐中民主監(jiān)督總是遭遇困惑。愿望和實踐有如此大的落差，癥結(jié)之一在于制度化建設(shè)、程序化建設(shè)滯后，這也是新世紀新階段多黨合作和政治協(xié)商制度在發(fā)展過程中必須克服的一道難題。譬如，2008年廣州召開“兩會”期間，一位郭姓政協(xié)委員在小組討論時，就全國遭遇惡劣的冰凍天氣災(zāi)害，對鐵道部履行職責(zé)不力提出批評，引起新聞媒體的極大關(guān)注。而鐵道部新聞發(fā)言人也很快通過媒體公開高調(diào)回應(yīng)，還質(zhì)問郭委員當(dāng)時身處何處。監(jiān)督者最后選擇了沉默。這一案例涉及民主監(jiān)督權(quán)利的問題，但主要是民主監(jiān)督程序的缺陷問題，因此，建立完善的監(jiān)督程序是成功實施民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。
二、民主監(jiān)督的程序缺陷
《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》指出要積極推進民主黨派的民主監(jiān)督。從民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式分析，民主監(jiān)督的程序至少應(yīng)該由三個環(huán)節(jié)組成，即監(jiān)督信息的獲取和傳送，監(jiān)督主體向被監(jiān)督者提出批評、建議和意見，被監(jiān)督者要把接受批評和建議的結(jié)果反饋給監(jiān)督主體。由此審視，我們看到民主監(jiān)督的程序缺陷。
1、監(jiān)督主體獨立地位的尷尬
中共十七大明確地提出“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”應(yīng)該說，這為民主監(jiān)督提供了權(quán)利保障和輿論保障。但從實際情形看，由于其是合乎政策但沒有明確的法律支持，屬于“軟法”性質(zhì)，致使監(jiān)督主體獨立地位頗為尷尬。現(xiàn)實中進行監(jiān)督時，有的被監(jiān)督對象對民主黨派成員的建議敷衍塞責(zé)，“虛心聽取，堅決不改”，有些則對監(jiān)督置之不理，“可聽可不聽，聽了沒反應(yīng)”，個別人還對逆耳之言非常反感，甚至冷嘲熱諷、打擊報復(fù)。監(jiān)督主體往往對此是無可奈何。監(jiān)督者“不說白不說，說了也白說”，有時則可能“惹禍”。所以，一些民主黨派成員總結(jié)說：提批評不如提建議，點社會現(xiàn)象容易，批實質(zhì)對象為難，評議基層單位好說，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不易，提發(fā)揚民主可以，講權(quán)力制衡犯忌。更有人說，履行職能中“協(xié)商靠通氣、監(jiān)督靠賭氣、參政靠運氣”。這些都反映出監(jiān)督主體地位的尷尬。
2、民主監(jiān)督的知情能力較差
知情是監(jiān)督的前提。被馬克思、列寧和毛澤東等高度贊揚的美國開國元勛之一托馬斯·杰斐遜說過：“人民是其統(tǒng)治者唯一的監(jiān)督者；甚至他們的錯誤也有助于使統(tǒng)治者恪守他們制定的真正原則。過于嚴厲地懲罰這些錯誤，將會壓制公共自由的唯一保障。預(yù)防此類對人民的不合常理的干預(yù)的辦法，就是通過公共報紙的渠道，向人民提供關(guān)于他們自己事務(wù)的全部信息，并且力爭使這些報紙滲透到全體人民群眾中間。民意是我國政府賴以存在的基礎(chǔ)，所以我們首要的目標就是要保持這種權(quán)利；若由我來決定我們是要一個沒有報紙的政府，還是沒有政府的報紙，我會毫不猶豫地選擇后者。”③強調(diào)了知情對監(jiān)督的重要性。不知情或者知情渠道不暢、掌握信息有限，直接會導(dǎo)致監(jiān)督不力，或者干脆流于形式。
知情的廣度和深度與監(jiān)督的質(zhì)量成正比關(guān)系，要使監(jiān)督真正起到防患于未然的作用，沒有一定的信息資源是不行的，信息是開展監(jiān)督的關(guān)鍵性前提。由于民主監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，缺乏及時發(fā)現(xiàn)問題的有效手段，對被監(jiān)督對象工作業(yè)績和職務(wù)行為的了解有一種天然的障礙?，F(xiàn)實政治生活中，民主黨派成員很難做到主動知情，只能被動知情。有的地方的座談會往往只是通報情況，很少有信息交流，民主黨派成員知道的只是一些表層的消息，掌握不到深層內(nèi)核，寓于政治協(xié)商和參政議政的民主監(jiān)督往往會無的放矢。有的單位也僅僅讓監(jiān)督員聽聽匯報，監(jiān)督員只能在被監(jiān)督者設(shè)計的舞臺上活動，這種選擇效應(yīng)只能是表面熱熱鬧鬧，過后冷冷清清。另外，各級黨政部門對政協(xié)披露的信息，總是有所側(cè)重和選擇，或報喜不報憂，或片面虛假，只選擇對本部門有力的信息來進行通報。這樣會嚴重妨礙全面、真實地了解實際情況，對其工作無法精確衡量，對其偏頗也無法及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督效果也就自然而然差強人意。
3、監(jiān)督行為減少
作為國家政治生活中發(fā)揚民主的一種嚴重形式，民主監(jiān)督實質(zhì)上是一種政治監(jiān)督與社會監(jiān)督，監(jiān)督本身具有高層次性和直接性的優(yōu)勢。遺憾的是，這種優(yōu)勢并未有效發(fā)揮出來。民主黨派成員向被監(jiān)督者提出的批評、建議數(shù)量少，未能很好地履行民主監(jiān)督職責(zé)。不少黨派成員認為，紀律監(jiān)督是“利劍”，法律監(jiān)督是“鋼鞭”，民主監(jiān)督是“軟團”。他們說，人大、司法的監(jiān)督，是以國家權(quán)力為后盾的、具有法律效力（即普遍強制性）的、來自國家政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督，而民主監(jiān)督功能是沒有法律約束力的一種外部柔性監(jiān)督。既然是一種柔性監(jiān)督，當(dāng)然被監(jiān)督方可聽也可以不聽，所以民主監(jiān)督是沒什么優(yōu)勢可言的。這種認識很具有普遍性，自然會導(dǎo)致監(jiān)督行為的減少。我們對九屆甘肅省政協(xié)的提案作過統(tǒng)計分析，直接對黨政機關(guān)及其工作人員提出意見和進行批評的提案（這種批評和意見也僅限于正面的意見）在甘肅省九屆政協(xié)中的比例僅為0.11%（第一次會議有3個，第二次會議有7個，第三次會議有7個，第四次會議有4個，第五次會議有12個），平常的社情民意、信息反映涉及此方面內(nèi)容很少，相關(guān)大會發(fā)言的數(shù)目是零。這表明民主黨派民主監(jiān)督的職能還遠遠沒有得到充分發(fā)揮。當(dāng)然，公開的材料也顯示，即使在全國的“兩會”上，有關(guān)政治體制改革、政黨監(jiān)督等屬于民主監(jiān)督的提案、發(fā)言，也占很少的比例。
4、反饋環(huán)節(jié)來看，批評和建議效果呈現(xiàn)很大的彈性空間
作為共產(chǎn)黨的諍友，民主黨派進行監(jiān)督目的是幫助執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主治政、依法執(zhí)政，從而促進經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，更好地致力于共同事業(yè)，實現(xiàn)共同目標。因此，執(zhí)政黨“對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。”④民主監(jiān)督顯然是一個互動過程。如果只有監(jiān)督，沒有反饋，或者反饋不充分、敷衍塞責(zé)，監(jiān)督就無法得到實效。那么，實際這方面的情形如何呢？我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在目前民主監(jiān)督的六種形式中，最常用的形式是“通過在政協(xié)大會發(fā)言和提出提案、在視察調(diào)研中提出意見或其他形式提出批評和建議”，所以，在此我們擬以政協(xié)提案辦理回復(fù)情況予以說明（由于不便于統(tǒng)計民主監(jiān)督的具體情況，這里僅以所有提案的回復(fù)辦理情況為參考）。
總體來看，提案辦理階段存在著高辦復(fù)率、低采納率和低解決率（低落實率）的問題。目前政協(xié)提案的辦理，主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)：一是書面答復(fù)，二是采納落實。這是兩個互不代替的程序。提案辦復(fù)率就是承辦單位對提案辦復(fù)的比率，反映承辦單位對政協(xié)委員運用提案履行職能的重視程度；采納率就是提案被承辦部門采納或基本采納的比率，反映承辦部門對提案質(zhì)量的認可程度；解決率（落實率）則指對已采納提案所反映的問題的解決比率，反映提案辦理的實效。甘肅省政協(xié)九屆會議期間，辦復(fù)率一般都在97%以上，有的甚至達到100%；采納率在70%左右（由于C類提案雖然需要創(chuàng)造條件才能解決，但解決的可能性是較小的，因此，被決策層采納的可能性也是非常小的，這類提案不包括在被采納之列）。在被采納的提案中，只有30%左右的提案為“已經(jīng)解決和基本解決”（A類提案）；39%左右的提案辦理為“正在解決或列入計劃準備解決”（B類提案）。剔除“就高不就低”的樂觀主義態(tài)度的影響，提案辦理的實際情況是：已經(jīng)解決和基本解決的提案比例將低于30%，提案的實際采納率也將遠遠低于70%。也就是說在被采納的提案中，提案的解決率（落實率）也是較低的，平均僅有30%左右的提案真正得到了落實⑤。絕大多數(shù)提案被列在“計劃解決或在目前條件下難以解決需要創(chuàng)造條件解決”之列。這就造成一個悖論，即提案立案率、辦復(fù)率和采納率、問題解決率存在著不一致的情況。全國各地政協(xié)提案辦理工作中也普遍存在這一情況。
上述情況是就所有政協(xié)提案而言的，考慮到民主監(jiān)督內(nèi)容的特殊性，有關(guān)民主監(jiān)督提案的辦理采納率和解決率實際會更低。
民主監(jiān)督提案的低采納率和低解決率與提案自身的質(zhì)量、可行性固然有很大關(guān)系，但與被監(jiān)督單位的態(tài)度與認識關(guān)系更為密切。認識到位，領(lǐng)導(dǎo)開明，這些建議能被認真對待，虛心接納；更多的情況，是流于形式，表現(xiàn)為隨意性和任務(wù)性。譬如，有的反饋不及時，有的干脆不予反饋，如石沉大海。還有的被監(jiān)督單位書面答復(fù)很好，但承諾后沒有真正落實。另有些單位反饋意見重形式輕內(nèi)容，避實就虛，予以比較空、公文式的回復(fù)，出現(xiàn)“有提無案”、“有議無果”的現(xiàn)狀，監(jiān)督者只能盡“知無不言，言無不盡”之責(zé)了。一句話，有關(guān)民主監(jiān)督的反饋沒有制度規(guī)范，表現(xiàn)為很大的隨意性。
三、造成民主監(jiān)督程序缺陷的主要原因
首先，民主監(jiān)督的基本點不明確。民主監(jiān)督是一種非權(quán)力監(jiān)督，不能直接改變被監(jiān)督者的政治行為和行政行為，呈柔性特點，但柔性監(jiān)督不等于無效監(jiān)督。很多民主黨派成員認為，民主監(jiān)督的力度“柔”了，則不著痛癢，易流于形式；“剛”了，則擔(dān)心監(jiān)督越位，易偏離方向。民主監(jiān)督的基本點不明確，談民主監(jiān)督的程序運營就是一種奢望了。
其次，有賴于豐富的民主監(jiān)督實踐。民主監(jiān)督程序的完善是一個漸進的過程，不僅取決于政治體制改革進程，也離不開經(jīng)濟和社會、文化領(lǐng)域的發(fā)展；不僅取決于多黨合作制度理論的發(fā)展，更有賴于全國各級政協(xié)的監(jiān)督實踐。1989年頒發(fā)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》以來，我國民主監(jiān)督穩(wěn)步推進，取得長足進步。“可以說，我們在政治上的改善，如依法治國的推進、政府職能的轉(zhuǎn)變、貪污腐敗的遏制、機關(guān)作風(fēng)的好轉(zhuǎn)，都與民主監(jiān)督密不可分”⑥。“在各級政府所取得的成績中，也有民主黨派成員的一份心血”。⑦這些生機勃勃的監(jiān)督實踐，需要從理論上不斷提升總結(jié)，從而推動民主監(jiān)督的程序化建設(shè)發(fā)展。
第三，民主監(jiān)督的保障機制不夠健全。民主監(jiān)督的內(nèi)容與實施監(jiān)督的方式?jīng)]有法律制度的保障，并沒有真正從法律制度上取得實施民主監(jiān)督的權(quán)利。沒有這樣一個前提，也就談不上研究監(jiān)督程序問題。有些學(xué)者認為談民主監(jiān)督的權(quán)利，就使民主監(jiān)督有了“剛性”，民主黨派就衍變?yōu)橛袡?quán)力的黨派，這是不正確的，“權(quán)利”與“權(quán)力”這是兩個層面的問題。把民主黨派監(jiān)督納入法制的軌道，不是“民主監(jiān)督法律化”的翻版。“民主監(jiān)督法律化”是把非權(quán)力化的民主監(jiān)督向權(quán)力監(jiān)督傾斜和延伸，在理論上混淆了不同性質(zhì)監(jiān)督之間的區(qū)別，似乎民主監(jiān)督提出的任何批評意見都要用法律來保證采納。民主黨派民主監(jiān)督保障機制旨在從制度上保證民主監(jiān)督權(quán)力，防止纏繞在體制上的封建意識、特權(quán)思想對民主監(jiān)督的排斥，誠然，民主監(jiān)督不是權(quán)力的監(jiān)督，但是法律必須保證民主黨派成員行使民主監(jiān)督的權(quán)利，保證政協(xié)委員有說真話的權(quán)利，確保民主監(jiān)督健康地運行。早在1950年代，民主黨派成員在探索監(jiān)督路徑時就提出：“監(jiān)督應(yīng)有法律的保障，民主黨派對政府部門應(yīng)有質(zhì)詢權(quán)；政府部門和政協(xié)對民主黨派提出的批評建議應(yīng)該認真處理，不得敷衍應(yīng)付。”⑧而且歷史也多次證明，對權(quán)力的監(jiān)督是有風(fēng)險的。沒有法律作堅強后盾，監(jiān)督者敢于監(jiān)督的勇氣是不足的。
第四，缺乏程序組織化保障，表現(xiàn)為多以個人身份開展監(jiān)督。鄧小平說過：“對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”⑨民主黨派監(jiān)督具有組織性監(jiān)督的特點。所以，它雖然與其他社會監(jiān)督同屬于非權(quán)力監(jiān)督的范疇，但是在監(jiān)督體系中更具有廣泛性和權(quán)威性，對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約能夠起到其他監(jiān)督所達不到的作用。但是實際上，無論民主黨派的特約“四員”，還是政協(xié)中的民主監(jiān)督提案，往往都是以個人身份進行的活動。我們對1998-2006年間全國提案中各民主黨派團體提案的比重進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)通過政協(xié)提案和建議進行民主監(jiān)督，黨派組織在其中所占比例很小，全國政協(xié)提案中黨派團體的提案的平均比例僅為2.5%，可見黨派的團隊作用發(fā)揮并不突出。監(jiān)督行為個人化趨向影響了民主黨派監(jiān)督的整體功能。我們認為，黨派成立專司監(jiān)督的組織機構(gòu)，規(guī)范監(jiān)督活動行為是民主監(jiān)督制度化不可或缺的組成部分。
2008年年底之前，各民主黨派中央都設(shè)立了中央監(jiān)察委員會，但其工作重點是逐步建立適合民主黨派特點的內(nèi)部監(jiān)督機制，并非針對執(zhí)政黨。
第五，我國長期以來缺乏精細化的政治思維。從深層次看，政治文明建設(shè)是一個長期的過程，要在經(jīng)濟社會發(fā)展中實現(xiàn)和擴大民主黨派有序的政治參與，保證民主政治制度化、規(guī)范化、有序化，需要做大量的工作，既要有充分的理論準備、也要有充分的實踐基礎(chǔ)。由于我國近代以來一直處于革命的急風(fēng)驟雨之中，政治往往與運動聯(lián)系在一起，政治思維也是粗線條的，對政治過程的程序設(shè)計和論證長期處于薄弱環(huán)節(jié)，難以滿足政治文明建設(shè)的實踐要求。只能說，我國的政治文明建設(shè)還處于初級階段，民主監(jiān)督的程序化設(shè)置和建設(shè)任重而道遠。
參考文獻：
①[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版，第6頁。
②鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。
③[美]梅利爾·D•彼得森 •杰佛遜集（下），北京三聯(lián)書店出版社1993年版，第980頁。
④《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》
⑤甘肅省政協(xié)提案委員會：《逐步實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，不斷提高“三個質(zhì)量”——2001年9月在全省政協(xié)提案工作研討會上的發(fā)言》。
⑥徐邦友：《論民主黨派的政治監(jiān)督》《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第2期。
⑦許嘉璐：《互相監(jiān)督——中國政黨制度的特色和優(yōu)點》《民主》2002年第3期。
⑧曹健民：《中國民主黨派的歷史和現(xiàn)狀》，中國人民大學(xué)出版社1994年版第341頁。
⑨鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》第二卷，第332頁。
責(zé)任編輯：楊寧
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