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加強(qiáng)協(xié)商主體建設(shè)，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net
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2014-01-22
中共十八大報告首次確認(rèn)“協(xié)商民主”概念，明確要求要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。這是中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)協(xié)商民主最富有新意、最具有高度的論述，表明中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)協(xié)商民主提出了新的期待和新的要求，為新時期推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主指明了方向。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)，是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展，貫徹落實(shí)中共十八大精神的基本問題。
一、人民政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商主體及其角色定位
主體是事務(wù)的主要部分，是事務(wù)進(jìn)行實(shí)踐活動和認(rèn)識活動的承擔(dān)者，也是一事務(wù)區(qū)別于其它事務(wù)的核心之處。因此，在討論人民政協(xié)協(xié)商民主時，有必要首先弄清參加協(xié)商的主體及其角色定位。
十八大盡管正式確認(rèn)了“協(xié)商民主”概念，但并沒有明確闡述協(xié)商民主的內(nèi)涵，也沒有具體說明參與各類協(xié)商民主的主體。“目前，在我國協(xié)商主體如何確定，比較明確的說法是中央2005年五號文件提出的執(zhí)政黨和參政黨。” 2006年，中央五號文件對“協(xié)商民主”主體的闡述則是“人民內(nèi)部各方面”。這一概念有著豐富的內(nèi)涵，它不僅包括了“人民”中的一切個體，更涵蓋了“人民范圍”內(nèi)的一切階層、黨派、集團(tuán)甚至“勢力”。
人民政協(xié)是實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，也是我國實(shí)施協(xié)商民主的重要渠道。因此，人民政協(xié)協(xié)商民主是我國協(xié)商民主的重要形式。但是，目前無論對人民政協(xié)協(xié)商民主概念，還是對人民政協(xié)協(xié)商主體的研究都還處于起步階段。有些研究把人民政協(xié)協(xié)商民主等同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，也有研究認(rèn)為人民政協(xié)協(xié)商民主包含了人民政協(xié)的全部職能，即政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督。筆者認(rèn)為，把人民政協(xié)協(xié)商民主界定為“主要是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民內(nèi)部各個方面，在中國人民政治協(xié)商會議這個平臺上，依法就國家和地方現(xiàn)代化建設(shè)中涉及的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等重大問題以及其他涉及人民群眾切身利益的問題，進(jìn)行平等、理性、充分溝通，以達(dá)成共識、形成重要公共決策的實(shí)踐活動”是可以接受的。從這個界定來看，人民政協(xié)協(xié)商民主的主體沿襲了2006年五號文件對協(xié)商民主主體的闡述，即“人民內(nèi)部各個方面”，并強(qiáng)調(diào)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。如前所述，這是一個內(nèi)涵豐富的概念。
政協(xié)章程對政治協(xié)商及其主體有比較明確的闡述：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商。”這說明，政治協(xié)商的提議者和參加者包含了中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體和各民族各界人士的代表。雖然不能把政治協(xié)商等同于人民政協(xié)協(xié)商民主，但政治協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的一種形式，而且是最重要的形式。因此，政治協(xié)商的主體相當(dāng)于就是人民政協(xié)協(xié)商民主的主體。這個主體基本上包含了人民政協(xié)的各個組成部分，并增加了人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府和人民政協(xié)本身。至此，我們雖然不能說弄清了“人民內(nèi)部各個方面”的全部，但至少已經(jīng)弄清了它的主要方面。
顯然，“人民內(nèi)部各個方面”的主要方面在人民政協(xié)協(xié)商民主中的角色定位是不同的。“我國政治體制改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，當(dāng)然首先也要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”因此，中國共產(chǎn)黨必然在人民政協(xié)協(xié)商民主中占主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用，是協(xié)商的發(fā)起者和決策者。除此以外，在我國的政治體系中，人大是立法機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)。毫無疑問，他們在相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)商中居主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用。與此相對應(yīng)，人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體和各民族各界人士在我國整個政治體系中并非“權(quán)力機(jī)關(guān)”。在人民政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行中，它們盡管也有權(quán)利“提議”（如在政治協(xié)商中，人民政協(xié)、民主黨派和人民團(tuán)體是政協(xié)章程明確規(guī)定的“提議者”），但它們并不是協(xié)商結(jié)果的最終決定者和承擔(dān)者，因此不可能在協(xié)商中居主導(dǎo)地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用，而只能居于參與地位、發(fā)揮參與作用。
二、人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體存在的問題及原因
加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，就要深入開發(fā)其主體功能，充分發(fā)揮主體作用。如前所述，人民政協(xié)協(xié)商民主涉及主體十分廣泛。政黨、人大、政府、政協(xié)、民主黨派、群眾團(tuán)體和各族各界人士都可以納入到人民政協(xié)協(xié)商民主的范疇，成為協(xié)商的主體。為便于分析，本文把政黨、人大、政府等在協(xié)商中居于主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用的方面稱為“主導(dǎo)方面”，而把政協(xié)、民主黨派、群眾團(tuán)體等其他方面稱為“參與方面”。
從理論上說，協(xié)商民主的基本含義就是協(xié)商主體通過協(xié)商參與公共政策的制定和施行的民主形式，理想的協(xié)商民主應(yīng)該是一種“利益博弈型”的民主。要承擔(dān)起協(xié)商中的博弈職能，協(xié)商主體應(yīng)該具備以下條件：首先，具有平等的身份和權(quán)利。沒有平等的權(quán)利，就很難稱其為“協(xié)商”。其次，代表不同的利益并充分表達(dá)自己的利益訴求。沒有協(xié)商主體通過完善的體制機(jī)制充分表達(dá)、交流各自主張和要求，也很難稱其為“協(xié)商”。第三，形成協(xié)商結(jié)果并促進(jìn)其實(shí)施。在不同利益主體討價還價的博弈中達(dá)成妥協(xié)，形成有利于共同的整體利益充分實(shí)現(xiàn)、個體的不同利益得到充分照顧的制度規(guī)則和公共政策，并且在這樣的制度規(guī)則和公共政策的運(yùn)行中能夠經(jīng)由不同利益主體的博弈使之不斷矯正和完善。有協(xié)商無結(jié)果，協(xié)商就失去了意義，所以，協(xié)商民主必須形成民主決策并實(shí)施，最終得以實(shí)現(xiàn)各協(xié)商主體所要求的利益。
近年來，人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)取得了很大發(fā)展。但是我們也看到，人民政協(xié)協(xié)商民主主體發(fā)育尚不成熟，在不同層次、不同形式的民主協(xié)商中其主體尚不清晰，功能和職責(zé)尚未明確。如，在不同層次的協(xié)商活動，與誰協(xié)商、誰來牽頭開展協(xié)商活動、參與協(xié)商的各方需要做什么準(zhǔn)備、誰來監(jiān)督協(xié)商結(jié)果的落實(shí)等均缺乏明確而可操作的規(guī)定。有學(xué)者在研究上海市政治協(xié)商主體后發(fā)現(xiàn)：“上海在政治協(xié)商主體建設(shè)上并不充分，相對而言政府最優(yōu)、人大其次、政黨再次，而民主黨派和團(tuán)體尚未真正發(fā)育。”上海作為人民政協(xié)工作開展較好的城市，政治協(xié)商主體發(fā)育尚且如此，全國和其它省市政治協(xié)商主體發(fā)育可見一斑。
總體上來說，目前人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)中還存在以下問題：
首先，主導(dǎo)方面的協(xié)商主體協(xié)商意識淡薄。這主要表現(xiàn)為：在一些地方，協(xié)商主導(dǎo)方面的協(xié)商意愿不強(qiáng)，對一些重大問題、重要方面提交人民政協(xié)開展民主協(xié)商的重要性認(rèn)識不統(tǒng)一；協(xié)商前，向人民政協(xié)提交協(xié)商議題的時間不確定，具有很大的隨意性；協(xié)商過程中，對參與方面的意見建議沒有充分尊重，流于程序上的往來；對協(xié)商成果的處理不規(guī)范，即便是有較高價值的意見建議也會被束之高閣等等。由于協(xié)商意識淡薄，導(dǎo)致主導(dǎo)方面對通過人民政協(xié)開展民主協(xié)商重視不夠、支持不足，使得人民政協(xié)協(xié)商民主常常表現(xiàn)為形式化、儀式化、作秀化。
其次，參與方面的協(xié)商主體協(xié)商能力欠缺。這主要表現(xiàn)為：利益整合能力不足，不能真正代表各個階層或某一階層的利益和訴求；資源和信息占有不足，在協(xié)商中要么缺乏獨(dú)到科學(xué)的見解，要么缺乏針對性和可操作性；協(xié)商工作機(jī)制不健全，缺乏參與協(xié)商的計劃性和連續(xù)性等等。這些不足，制約了參與方面在人民政協(xié)協(xié)商民主中作用的發(fā)揮。正如有些學(xué)者所說：“最近一些年人民政協(xié)和多黨合作事業(yè)發(fā)展的狀況表明，現(xiàn)在的問題早已經(jīng)不是有沒有機(jī)會發(fā)揮作用的問題，而是能不能發(fā)揮好作用、把應(yīng)有的作用發(fā)揮到位的問題。”
再次，由于前兩個方面的原因，協(xié)商主體雖然在法律上具有平等的地位，但在實(shí)踐中處于事實(shí)上的不平等。“現(xiàn)階段我國的政治生活中，國家的重大決策首先是在執(zhí)政黨決策層內(nèi)部協(xié)商民主的產(chǎn)物，也是包括人民政協(xié)協(xié)商民主在內(nèi)的各種形式的協(xié)商民主的產(chǎn)物，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，決策權(quán)力相對集中于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，當(dāng)其作為決策主體向執(zhí)政黨外社會各方面征詢意見時，基本上以政策咨詢?yōu)橹鳌?rdquo;這種以政策咨詢?yōu)橹鞯膮f(xié)商，顯然限制了人民政協(xié)協(xié)商民主作用的發(fā)揮，也不能充分激發(fā)協(xié)商主體對參與人民政協(xié)民主協(xié)商的責(zé)任感和使命感。
人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體出現(xiàn)以上問題的原因在于：首先，人民政協(xié)協(xié)商民主的地位比較模糊，缺乏明確的法律規(guī)定，這使得在公共政策制定中處于強(qiáng)勢的一方在制定政策時可以不經(jīng)過人民政協(xié)協(xié)商。其次，人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商機(jī)制不健全，協(xié)商什么、與誰協(xié)商、何時何地協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商結(jié)果怎么處置等都沒有制度化、規(guī)范化、程序化。再次，人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)長期缺乏必要重視。雖然協(xié)商民主概念得到了確認(rèn)，但是各類協(xié)商民主的主體仍然不明確，建設(shè)就更加乏善可陳。
三、加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)的建議
人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展有賴于協(xié)商主體的培育，有賴于協(xié)商主體作用的發(fā)揮。加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，就要加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)。
第一，明確人民政協(xié)協(xié)商民主法律地位，增強(qiáng)協(xié)商主體使命感。要把人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)納入社會主義民主法治建設(shè)的總體布局，明確人民政協(xié)協(xié)商民主的法律地位；要認(rèn)真研究人民政協(xié)的政策文件與憲法法律的有效銜接，將人民政協(xié)的三大職能納入各級黨委政府的議事規(guī)則和政府的工作規(guī)則；要把政治協(xié)商納入決策程序，不斷提升人民政協(xié)協(xié)商民主的地位，由“我要協(xié)商”向“要我協(xié)商”轉(zhuǎn)變。只有在法律上明確人民政協(xié)協(xié)商民主的地位和作用，使各個主體正確認(rèn)識人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的內(nèi)涵，才能增強(qiáng)其參與人民政協(xié)協(xié)商民主的責(zé)任感和使命感，才能使人民政協(xié)協(xié)商民主得到各方支持和擁護(hù)。
第二，完善人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商程序，確保協(xié)商主體地位平等。程序一般是指人們?yōu)榱送瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的順序、方式和步驟。有學(xué)者認(rèn)為，真正的協(xié)商民主是尊重合理程序，堅(jiān)持程序正義，并將程序看作決策獲得合法性的根本要求，協(xié)商民主是一種程序民主。我國在社會主義民主政治的發(fā)展中，在較長的時期中，比較重視人民當(dāng)家作主（實(shí)質(zhì)民主），對如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主（程序民主）缺乏關(guān)注。因此，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)要不斷完善程序，要明確規(guī)定人民政協(xié)協(xié)商民主程序，如什么樣的協(xié)商議題應(yīng)該由誰在什么時候提出、哪些主體以什么方式參與協(xié)商、協(xié)商中的意見建議及協(xié)商結(jié)果怎么處置等。只有在程序和機(jī)制上做到盡善盡美，才能彌補(bǔ)各協(xié)商主體事實(shí)不平等的缺憾。
第三，高度重視協(xié)商主體加強(qiáng)自身建設(shè)，提升協(xié)商主體協(xié)商能力。協(xié)商能力既包括協(xié)商意識，也包括利益整合能力和表達(dá)能力以及對協(xié)商成果的運(yùn)行能力。在人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中既要加強(qiáng)主導(dǎo)方面的能力建設(shè)，也要加強(qiáng)參與方面的能力建設(shè)。主導(dǎo)方面，主要是加強(qiáng)協(xié)商意識培養(yǎng)，提高對人民政協(xié)協(xié)商民主的重視程度，培育勇于納諫的胸懷。參與方面則重在利益整合能力和表達(dá)能力的培養(yǎng)，同時也要強(qiáng)調(diào)對協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督能力。
第四，豐富人民政協(xié)協(xié)商民主的形式，發(fā)揮人民政協(xié)特殊作用。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，同時也是參與協(xié)商的重要主體，在加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中處于特殊地位。人民政協(xié)最有條件成為現(xiàn)行體制內(nèi)群眾有序政治參與的最大的民主平臺。要抓緊研究人民政協(xié)在協(xié)商民主建設(shè)中的性質(zhì)定位、任務(wù)要求、工作內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)配以及開展工作的方式方法，真正把人民政協(xié)建設(shè)成為廣大公民有序政治參與的重要渠道和主要平臺，從而在實(shí)質(zhì)步驟上推進(jìn)我國社會主義協(xié)商民主建設(shè)。
第五，努力探索人民政協(xié)協(xié)商民主新領(lǐng)域，不斷培育新的協(xié)商主體。改革開放以來，在傳統(tǒng)的人民團(tuán)體之外產(chǎn)生了大量的民間性社會組織，主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團(tuán)體等新社會組織。按照現(xiàn)行的人民政協(xié)協(xié)商民主范疇，這些新社會組織缺乏以團(tuán)體名義參與協(xié)商的渠道。隨著這些新社會組織的發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商民主有必要把它們納入?yún)f(xié)商主體的范疇，使它們的利益訴求能夠通過政協(xié)這個渠道反映到公共政策的制定中來。這既是人民政協(xié)真正成為擴(kuò)大公民有序政治參與的要求，也是加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的要求。
總之，深深扎根于中國的大地上的人民政協(xié)協(xié)商民主，符合世界民主政治發(fā)展潮流，反映了社會主義政治制度、政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，體現(xiàn)了全國各族人民的根本利益，具有強(qiáng)大的生命力和顯著的優(yōu)越性。要進(jìn)一步完善這一重要的民主形式，需要明確協(xié)商主體的功能和作用，推進(jìn)協(xié)商主體的建設(shè)和發(fā)展，以充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主在中國特色社會主義建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大事業(yè)中的重要作用。（作者：民盟江蘇省委副主委 吳勝興）
責(zé)任編輯：曹素萍
加強(qiáng)協(xié)商主體建設(shè)，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展
來源：中國民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net [大] [小] 2014-01-22
中共十八大報告首次確認(rèn)“協(xié)商民主”概念，明確要求要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。這是中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)協(xié)商民主最富有新意、最具有高度的論述，表明中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)協(xié)商民主提出了新的期待和新的要求，為新時期推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主指明了方向。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)，是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展，貫徹落實(shí)中共十八大精神的基本問題。
一、人民政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商主體及其角色定位
主體是事務(wù)的主要部分，是事務(wù)進(jìn)行實(shí)踐活動和認(rèn)識活動的承擔(dān)者，也是一事務(wù)區(qū)別于其它事務(wù)的核心之處。因此，在討論人民政協(xié)協(xié)商民主時，有必要首先弄清參加協(xié)商的主體及其角色定位。
十八大盡管正式確認(rèn)了“協(xié)商民主”概念，但并沒有明確闡述協(xié)商民主的內(nèi)涵，也沒有具體說明參與各類協(xié)商民主的主體。“目前，在我國協(xié)商主體如何確定，比較明確的說法是中央2005年五號文件提出的執(zhí)政黨和參政黨。” 2006年，中央五號文件對“協(xié)商民主”主體的闡述則是“人民內(nèi)部各方面”。這一概念有著豐富的內(nèi)涵，它不僅包括了“人民”中的一切個體，更涵蓋了“人民范圍”內(nèi)的一切階層、黨派、集團(tuán)甚至“勢力”。
人民政協(xié)是實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，也是我國實(shí)施協(xié)商民主的重要渠道。因此，人民政協(xié)協(xié)商民主是我國協(xié)商民主的重要形式。但是，目前無論對人民政協(xié)協(xié)商民主概念，還是對人民政協(xié)協(xié)商主體的研究都還處于起步階段。有些研究把人民政協(xié)協(xié)商民主等同于人民政協(xié)的政治協(xié)商，也有研究認(rèn)為人民政協(xié)協(xié)商民主包含了人民政協(xié)的全部職能，即政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督。筆者認(rèn)為，把人民政協(xié)協(xié)商民主界定為“主要是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民內(nèi)部各個方面，在中國人民政治協(xié)商會議這個平臺上，依法就國家和地方現(xiàn)代化建設(shè)中涉及的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等重大問題以及其他涉及人民群眾切身利益的問題，進(jìn)行平等、理性、充分溝通，以達(dá)成共識、形成重要公共決策的實(shí)踐活動”是可以接受的。從這個界定來看，人民政協(xié)協(xié)商民主的主體沿襲了2006年五號文件對協(xié)商民主主體的闡述，即“人民內(nèi)部各個方面”，并強(qiáng)調(diào)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。如前所述，這是一個內(nèi)涵豐富的概念。
政協(xié)章程對政治協(xié)商及其主體有比較明確的闡述：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會可根據(jù)中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問題提交協(xié)商。”這說明，政治協(xié)商的提議者和參加者包含了中國共產(chǎn)黨、人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體和各民族各界人士的代表。雖然不能把政治協(xié)商等同于人民政協(xié)協(xié)商民主，但政治協(xié)商是人民政協(xié)協(xié)商民主的一種形式，而且是最重要的形式。因此，政治協(xié)商的主體相當(dāng)于就是人民政協(xié)協(xié)商民主的主體。這個主體基本上包含了人民政協(xié)的各個組成部分，并增加了人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府和人民政協(xié)本身。至此，我們雖然不能說弄清了“人民內(nèi)部各個方面”的全部，但至少已經(jīng)弄清了它的主要方面。
顯然，“人民內(nèi)部各個方面”的主要方面在人民政協(xié)協(xié)商民主中的角色定位是不同的。“我國政治體制改革必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，當(dāng)然首先也要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”因此，中國共產(chǎn)黨必然在人民政協(xié)協(xié)商民主中占主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用，是協(xié)商的發(fā)起者和決策者。除此以外，在我國的政治體系中，人大是立法機(jī)關(guān)，政府是行政機(jī)關(guān)。毫無疑問，他們在相關(guān)領(lǐng)域的協(xié)商中居主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用。與此相對應(yīng)，人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體和各民族各界人士在我國整個政治體系中并非“權(quán)力機(jī)關(guān)”。在人民政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行中，它們盡管也有權(quán)利“提議”（如在政治協(xié)商中，人民政協(xié)、民主黨派和人民團(tuán)體是政協(xié)章程明確規(guī)定的“提議者”），但它們并不是協(xié)商結(jié)果的最終決定者和承擔(dān)者，因此不可能在協(xié)商中居主導(dǎo)地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用，而只能居于參與地位、發(fā)揮參與作用。
二、人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體存在的問題及原因
加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，就要深入開發(fā)其主體功能，充分發(fā)揮主體作用。如前所述，人民政協(xié)協(xié)商民主涉及主體十分廣泛。政黨、人大、政府、政協(xié)、民主黨派、群眾團(tuán)體和各族各界人士都可以納入到人民政協(xié)協(xié)商民主的范疇，成為協(xié)商的主體。為便于分析，本文把政黨、人大、政府等在協(xié)商中居于主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用的方面稱為“主導(dǎo)方面”，而把政協(xié)、民主黨派、群眾團(tuán)體等其他方面稱為“參與方面”。
從理論上說，協(xié)商民主的基本含義就是協(xié)商主體通過協(xié)商參與公共政策的制定和施行的民主形式，理想的協(xié)商民主應(yīng)該是一種“利益博弈型”的民主。要承擔(dān)起協(xié)商中的博弈職能，協(xié)商主體應(yīng)該具備以下條件：首先，具有平等的身份和權(quán)利。沒有平等的權(quán)利，就很難稱其為“協(xié)商”。其次，代表不同的利益并充分表達(dá)自己的利益訴求。沒有協(xié)商主體通過完善的體制機(jī)制充分表達(dá)、交流各自主張和要求，也很難稱其為“協(xié)商”。第三，形成協(xié)商結(jié)果并促進(jìn)其實(shí)施。在不同利益主體討價還價的博弈中達(dá)成妥協(xié)，形成有利于共同的整體利益充分實(shí)現(xiàn)、個體的不同利益得到充分照顧的制度規(guī)則和公共政策，并且在這樣的制度規(guī)則和公共政策的運(yùn)行中能夠經(jīng)由不同利益主體的博弈使之不斷矯正和完善。有協(xié)商無結(jié)果，協(xié)商就失去了意義，所以，協(xié)商民主必須形成民主決策并實(shí)施，最終得以實(shí)現(xiàn)各協(xié)商主體所要求的利益。
近年來，人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)取得了很大發(fā)展。但是我們也看到，人民政協(xié)協(xié)商民主主體發(fā)育尚不成熟，在不同層次、不同形式的民主協(xié)商中其主體尚不清晰，功能和職責(zé)尚未明確。如，在不同層次的協(xié)商活動，與誰協(xié)商、誰來牽頭開展協(xié)商活動、參與協(xié)商的各方需要做什么準(zhǔn)備、誰來監(jiān)督協(xié)商結(jié)果的落實(shí)等均缺乏明確而可操作的規(guī)定。有學(xué)者在研究上海市政治協(xié)商主體后發(fā)現(xiàn)：“上海在政治協(xié)商主體建設(shè)上并不充分，相對而言政府最優(yōu)、人大其次、政黨再次，而民主黨派和團(tuán)體尚未真正發(fā)育。”上海作為人民政協(xié)工作開展較好的城市，政治協(xié)商主體發(fā)育尚且如此，全國和其它省市政治協(xié)商主體發(fā)育可見一斑。
總體上來說，目前人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)中還存在以下問題：
首先，主導(dǎo)方面的協(xié)商主體協(xié)商意識淡薄。這主要表現(xiàn)為：在一些地方，協(xié)商主導(dǎo)方面的協(xié)商意愿不強(qiáng)，對一些重大問題、重要方面提交人民政協(xié)開展民主協(xié)商的重要性認(rèn)識不統(tǒng)一；協(xié)商前，向人民政協(xié)提交協(xié)商議題的時間不確定，具有很大的隨意性；協(xié)商過程中，對參與方面的意見建議沒有充分尊重，流于程序上的往來；對協(xié)商成果的處理不規(guī)范，即便是有較高價值的意見建議也會被束之高閣等等。由于協(xié)商意識淡薄，導(dǎo)致主導(dǎo)方面對通過人民政協(xié)開展民主協(xié)商重視不夠、支持不足，使得人民政協(xié)協(xié)商民主常常表現(xiàn)為形式化、儀式化、作秀化。
其次，參與方面的協(xié)商主體協(xié)商能力欠缺。這主要表現(xiàn)為：利益整合能力不足，不能真正代表各個階層或某一階層的利益和訴求；資源和信息占有不足，在協(xié)商中要么缺乏獨(dú)到科學(xué)的見解，要么缺乏針對性和可操作性；協(xié)商工作機(jī)制不健全，缺乏參與協(xié)商的計劃性和連續(xù)性等等。這些不足，制約了參與方面在人民政協(xié)協(xié)商民主中作用的發(fā)揮。正如有些學(xué)者所說：“最近一些年人民政協(xié)和多黨合作事業(yè)發(fā)展的狀況表明，現(xiàn)在的問題早已經(jīng)不是有沒有機(jī)會發(fā)揮作用的問題，而是能不能發(fā)揮好作用、把應(yīng)有的作用發(fā)揮到位的問題。”
再次，由于前兩個方面的原因，協(xié)商主體雖然在法律上具有平等的地位，但在實(shí)踐中處于事實(shí)上的不平等。“現(xiàn)階段我國的政治生活中，國家的重大決策首先是在執(zhí)政黨決策層內(nèi)部協(xié)商民主的產(chǎn)物，也是包括人民政協(xié)協(xié)商民主在內(nèi)的各種形式的協(xié)商民主的產(chǎn)物，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，決策權(quán)力相對集中于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，當(dāng)其作為決策主體向執(zhí)政黨外社會各方面征詢意見時，基本上以政策咨詢?yōu)橹鳌?rdquo;這種以政策咨詢?yōu)橹鞯膮f(xié)商，顯然限制了人民政協(xié)協(xié)商民主作用的發(fā)揮，也不能充分激發(fā)協(xié)商主體對參與人民政協(xié)民主協(xié)商的責(zé)任感和使命感。
人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體出現(xiàn)以上問題的原因在于：首先，人民政協(xié)協(xié)商民主的地位比較模糊，缺乏明確的法律規(guī)定，這使得在公共政策制定中處于強(qiáng)勢的一方在制定政策時可以不經(jīng)過人民政協(xié)協(xié)商。其次，人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商機(jī)制不健全，協(xié)商什么、與誰協(xié)商、何時何地協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商結(jié)果怎么處置等都沒有制度化、規(guī)范化、程序化。再次，人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)長期缺乏必要重視。雖然協(xié)商民主概念得到了確認(rèn)，但是各類協(xié)商民主的主體仍然不明確，建設(shè)就更加乏善可陳。
三、加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)的建議
人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展有賴于協(xié)商主體的培育，有賴于協(xié)商主體作用的發(fā)揮。加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，就要加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商主體建設(shè)。
第一，明確人民政協(xié)協(xié)商民主法律地位，增強(qiáng)協(xié)商主體使命感。要把人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)納入社會主義民主法治建設(shè)的總體布局，明確人民政協(xié)協(xié)商民主的法律地位；要認(rèn)真研究人民政協(xié)的政策文件與憲法法律的有效銜接，將人民政協(xié)的三大職能納入各級黨委政府的議事規(guī)則和政府的工作規(guī)則；要把政治協(xié)商納入決策程序，不斷提升人民政協(xié)協(xié)商民主的地位，由“我要協(xié)商”向“要我協(xié)商”轉(zhuǎn)變。只有在法律上明確人民政協(xié)協(xié)商民主的地位和作用，使各個主體正確認(rèn)識人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的內(nèi)涵，才能增強(qiáng)其參與人民政協(xié)協(xié)商民主的責(zé)任感和使命感，才能使人民政協(xié)協(xié)商民主得到各方支持和擁護(hù)。
第二，完善人民政協(xié)協(xié)商民主協(xié)商程序，確保協(xié)商主體地位平等。程序一般是指人們?yōu)榱送瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的順序、方式和步驟。有學(xué)者認(rèn)為，真正的協(xié)商民主是尊重合理程序，堅(jiān)持程序正義，并將程序看作決策獲得合法性的根本要求，協(xié)商民主是一種程序民主。我國在社會主義民主政治的發(fā)展中，在較長的時期中，比較重視人民當(dāng)家作主（實(shí)質(zhì)民主），對如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主（程序民主）缺乏關(guān)注。因此，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)要不斷完善程序，要明確規(guī)定人民政協(xié)協(xié)商民主程序，如什么樣的協(xié)商議題應(yīng)該由誰在什么時候提出、哪些主體以什么方式參與協(xié)商、協(xié)商中的意見建議及協(xié)商結(jié)果怎么處置等。只有在程序和機(jī)制上做到盡善盡美，才能彌補(bǔ)各協(xié)商主體事實(shí)不平等的缺憾。
第三，高度重視協(xié)商主體加強(qiáng)自身建設(shè)，提升協(xié)商主體協(xié)商能力。協(xié)商能力既包括協(xié)商意識，也包括利益整合能力和表達(dá)能力以及對協(xié)商成果的運(yùn)行能力。在人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中既要加強(qiáng)主導(dǎo)方面的能力建設(shè)，也要加強(qiáng)參與方面的能力建設(shè)。主導(dǎo)方面，主要是加強(qiáng)協(xié)商意識培養(yǎng)，提高對人民政協(xié)協(xié)商民主的重視程度，培育勇于納諫的胸懷。參與方面則重在利益整合能力和表達(dá)能力的培養(yǎng)，同時也要強(qiáng)調(diào)對協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督能力。
第四，豐富人民政協(xié)協(xié)商民主的形式，發(fā)揮人民政協(xié)特殊作用。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，同時也是參與協(xié)商的重要主體，在加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)中處于特殊地位。人民政協(xié)最有條件成為現(xiàn)行體制內(nèi)群眾有序政治參與的最大的民主平臺。要抓緊研究人民政協(xié)在協(xié)商民主建設(shè)中的性質(zhì)定位、任務(wù)要求、工作內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)配以及開展工作的方式方法，真正把人民政協(xié)建設(shè)成為廣大公民有序政治參與的重要渠道和主要平臺，從而在實(shí)質(zhì)步驟上推進(jìn)我國社會主義協(xié)商民主建設(shè)。
第五，努力探索人民政協(xié)協(xié)商民主新領(lǐng)域，不斷培育新的協(xié)商主體。改革開放以來，在傳統(tǒng)的人民團(tuán)體之外產(chǎn)生了大量的民間性社會組織，主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動團(tuán)體等新社會組織。按照現(xiàn)行的人民政協(xié)協(xié)商民主范疇，這些新社會組織缺乏以團(tuán)體名義參與協(xié)商的渠道。隨著這些新社會組織的發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商民主有必要把它們納入?yún)f(xié)商主體的范疇，使它們的利益訴求能夠通過政協(xié)這個渠道反映到公共政策的制定中來。這既是人民政協(xié)真正成為擴(kuò)大公民有序政治參與的要求，也是加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的要求。
總之，深深扎根于中國的大地上的人民政協(xié)協(xié)商民主，符合世界民主政治發(fā)展潮流，反映了社會主義政治制度、政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，體現(xiàn)了全國各族人民的根本利益，具有強(qiáng)大的生命力和顯著的優(yōu)越性。要進(jìn)一步完善這一重要的民主形式，需要明確協(xié)商主體的功能和作用，推進(jìn)協(xié)商主體的建設(shè)和發(fā)展，以充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主在中國特色社會主義建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的偉大事業(yè)中的重要作用。（作者：民盟江蘇省委副主委 吳勝興）
責(zé)任編輯：曹素萍
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