羅遠(yuǎn)芳代表：關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理的建議
2015-03-16來源：中國(guó)民主同盟網(wǎng)站 http://www.itjx.net
近年來，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入每年以20%的速度增長(zhǎng)。 2013年，全國(guó)公共財(cái)政科技支出超過5000億元，而1978年這一數(shù)據(jù)僅為52億多元。不到40年，我國(guó)的財(cái)政科技投入增長(zhǎng)了近100倍。然而，與持續(xù)高增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)投入和不斷擴(kuò)充的科研隊(duì)伍相比，我國(guó)的科技創(chuàng)新產(chǎn)出和成效并不十分顯著，科技創(chuàng)新力明顯不足，尤其是基礎(chǔ)研究中突破性、原創(chuàng)性成果少。而近來出現(xiàn)的一些科研腐敗案例，更引發(fā)了公眾對(duì)科研投入效率的擔(dān)憂，科研經(jīng)費(fèi)管理問題再次成為社會(huì)熱議的話題。
國(guó)家有關(guān)部門為了規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用，近年陸續(xù)發(fā)布了一系列政策措施，如《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教[2011]434號(hào)）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策加強(qiáng)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的通知》（教財(cái)〔2011〕12號(hào)），最近又出臺(tái)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案》。這些政策措施對(duì)于加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理、嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度和防止科技腐敗起到了積極的作用。然而，科研經(jīng)費(fèi)管理的根本目的是為了更好地提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，調(diào)動(dòng)廣大科技人員的積極性，促進(jìn)我國(guó)科技自主創(chuàng)新的發(fā)展。因此，一方面要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家財(cái)務(wù)管理制度的有關(guān)規(guī)定，從制度上杜絕腐敗和浪費(fèi)；另一方面要按照科研工作的規(guī)律使用和管理科研經(jīng)費(fèi)，讓廣大科技人員更有效地使用科研經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的保障和激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)廣大科技人員的積極性，促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的發(fā)展。從這個(gè)角度來衡量，目前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度的改革還存在不少問題，還沒有完全解決好為科研工作服務(wù)和尊重科研工作規(guī)律的問題。這些存在問題束縛了我國(guó)科技自主創(chuàng)新的發(fā)展，需要進(jìn)一步加以解決。
一、目前科研經(jīng)費(fèi)管理和使用方面存在的主要問題
（一）科研經(jīng)費(fèi)分配布局不合理。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面國(guó)家各部委、省市各廳局都設(shè)有各類科技計(jì)劃項(xiàng)目，名目繁多，而這些部門之間缺乏有效的聯(lián)系和銜接，導(dǎo)致有些項(xiàng)目多頭申報(bào)，科研經(jīng)費(fèi)投入交叉重復(fù)；另一方面各部門都搶著給知名單位和科研“大腕”科研項(xiàng)目，而絕大多數(shù)的一般科研人員拿到項(xiàng)目就像“中彩票”一樣艱難，導(dǎo)致知名單位和知名人士到了年底頭疼如何花錢，而一般科研人員連發(fā)給研究生的每月補(bǔ)助都難以維系，這樣的科研經(jīng)費(fèi)分配布局極不合理。國(guó)家和各級(jí)政府都設(shè)有各種重大重點(diǎn)項(xiàng)目，這些大項(xiàng)目集中了大量的科研經(jīng)費(fèi)，但是它們的評(píng)審立項(xiàng)往往缺乏公開、公平、公正，成為科技腐敗滋生之地；這些項(xiàng)目的完成情況也不盡理想，嚴(yán)重影響了科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。在這方面，基于自由探索的國(guó)家自然科學(xué)基金委的運(yùn)行機(jī)制得到學(xué)術(shù)界的普遍肯定，值得借鑒和推廣。
（二）經(jīng)費(fèi)撥付方面，撥款嚴(yán)重滯后于科研進(jìn)展，存在著較大的矛盾。一般說來，從項(xiàng)目申報(bào)到項(xiàng)目立項(xiàng)通常要6個(gè)月左右，有的甚至要等1年左右才能下達(dá)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)更是要在立項(xiàng)后3個(gè)月左右才能撥付。如此一來，經(jīng)費(fèi)下達(dá)不及時(shí)與科研活動(dòng)開展存在嚴(yán)重的不匹配現(xiàn)象?？蒲谢顒?dòng)是有一定延續(xù)性的，一旦展開就不能停下來，所以科研人員沒有辦法，只有先從其他項(xiàng)目“借用”，或者從以前結(jié)余留用的經(jīng)費(fèi)解決（按照“零結(jié)余”的新規(guī)定，此辦法已無(wú)可能）。
（三）經(jīng)費(fèi)使用方面，人力成本投入不足，管理過于剛性。
一是經(jīng)費(fèi)管理存在著“以物為本”的思想，“以人為本”體現(xiàn)不足。在過去多數(shù)的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中，對(duì)人員費(fèi)的開支限制得過于嚴(yán)格?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中“見物不見人”，經(jīng)費(fèi)的80-90%左右是用來購(gòu)買儀器設(shè)備、支付材料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和出差費(fèi)等，只有10-20%左右用于研究生勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)，勞務(wù)成本太低。因此造成購(gòu)買了大量使用效率低下的設(shè)備，而作為生產(chǎn)力最活躍要素的“人”卻得不到相應(yīng)的補(bǔ)償和激勵(lì)（用于激勵(lì)的間接經(jīng)費(fèi)比例太少），使科研人員積極性受挫。若不是評(píng)職稱、考核和人才培養(yǎng)的需要，多數(shù)教授不愿意拿縱向項(xiàng)目，而更愿意拿橫向項(xiàng)目。二是經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理與科研不確定性的矛盾。國(guó)家和各省市有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目規(guī)定了經(jīng)費(fèi)支出的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等，要求項(xiàng)目嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算開支。在計(jì)算材料費(fèi)、分析測(cè)試費(fèi)等時(shí)，要求列出詳細(xì)的計(jì)算依據(jù)，如要進(jìn)行多少次試驗(yàn)、需要多少原材料以及相應(yīng)的金額預(yù)算等。搞科研不是搞生產(chǎn)，不確定因素很多，實(shí)際上不可能這樣精確預(yù)算。而且，這樣做出的預(yù)算，還一般不予調(diào)整；確需調(diào)整的，須履行復(fù)雜的相關(guān)程序。到項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)，每一項(xiàng)財(cái)務(wù)支出都必須與預(yù)算一致，否則財(cái)務(wù)專家可以對(duì)項(xiàng)目“一票否決”。雖說最近出臺(tái)的經(jīng)費(fèi)管理辦法在制度設(shè)計(jì)上簡(jiǎn)化了經(jīng)費(fèi)額度調(diào)整程序，但據(jù)了解，大多數(shù)科研單位尤其是高校，科研經(jīng)費(fèi)額度調(diào)整并不便捷、靈活，手續(xù)繁雜，過于僵化的約束有可能束縛了科研活動(dòng)的有效開展。事實(shí)上，科學(xué)研究活動(dòng)具有探索性和不確定性，科研過程中根據(jù)研究進(jìn)展的具體情況和合理需要，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行調(diào)整是不可避免的。
（四）經(jīng)費(fèi)管理方面，采用國(guó)庫(kù)集中支付后存在著使用期限縮短、具體操作繁瑣等諸多問題。國(guó)庫(kù)集中支付資金在每年5-6月份撥款，12月中下旬停止使用，每年經(jīng)費(fèi)的使用時(shí)間就縮短了5-6個(gè)月，嚴(yán)重影響到科研活動(dòng)的開展； “零結(jié)余”的管理方式造成年底突擊花錢，造成不必要的浪費(fèi)甚至被迫“弄虛作假”，或本需幾年完成的項(xiàng)目必須1－2年就把錢花出去，不符合科研的基本規(guī)律；設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)程序復(fù)雜，跟“零結(jié)余”的管理方式產(chǎn)生較大矛盾等。
（五）經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)方面，評(píng)價(jià)方與被評(píng)價(jià)方在認(rèn)識(shí)上存在較大的差異。財(cái)務(wù)管理部門和進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)科研工作規(guī)律性認(rèn)識(shí)不夠，習(xí)慣用工程管理的思維去評(píng)價(jià)科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效。然而，科研活動(dòng)的探索性和不確定性，很多時(shí)候并沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的管理辦法要求科研項(xiàng)目預(yù)算從申報(bào)時(shí)就做得非常細(xì)、預(yù)算剛性強(qiáng)，在課題驗(yàn)收審計(jì)時(shí)對(duì)照預(yù)算“按圖索驥”，出現(xiàn)差異即被認(rèn)定違規(guī)等，這些做法使得科研人員和依托單位管理左右為難。另外，不同類型的科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也有較大差別，如自然科學(xué)與人文科學(xué)、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)都不一樣。
（六）經(jīng)費(fèi)報(bào)銷方面，繁復(fù)的報(bào)銷手續(xù)占用了科技人員大量的時(shí)間，打擊了科技人員的積極性。許多科技人員不得不花費(fèi)大量時(shí)間應(yīng)對(duì)本該是財(cái)務(wù)人員工作范圍的報(bào)銷事務(wù)。他們絕大多數(shù)沒有搞腐敗，也很痛恨腐敗，但是有的財(cái)務(wù)人員對(duì)他們的態(tài)度就像對(duì)待腐敗分子一樣。他們?cè)诳蒲薪?jīng)費(fèi)使用時(shí)注意節(jié)約，以前還可以把適度結(jié)余的經(jīng)費(fèi)留下來作為探索新研究?jī)?nèi)容之用，現(xiàn)在的“零結(jié)余”規(guī)定逼得他們必須把經(jīng)費(fèi)全部用完——不管是不是浪費(fèi)，否則全部要上交。
二、進(jìn)一步改進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的建議
進(jìn)一步改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督，是提高財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)效益、促進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的重要基礎(chǔ)，因此，深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革已成為當(dāng)前科技體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，也是落實(shí)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。
（一）經(jīng)費(fèi)投入規(guī)劃加強(qiáng)科學(xué)性，重點(diǎn)投入與面上投入適度協(xié)調(diào)
一是有必要在科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理中，將經(jīng)費(fèi)評(píng)審、經(jīng)費(fèi)分配和經(jīng)費(fèi)管理過程向公眾公開，充分發(fā)揮媒體與互聯(lián)網(wǎng)的作用，構(gòu)建打破部門疆界的信息共享平臺(tái)，提高經(jīng)費(fèi)管理的公開性和透明度，避免或減少“分蛋糕”現(xiàn)象發(fā)生。二是應(yīng)減少重大、重點(diǎn)項(xiàng)目，杜絕捆綁式、“拉郎配”的“偽大科學(xué)”，增加自由探索的面上項(xiàng)目，使國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)的陽(yáng)光能夠普照顧及更多科研人員。三是針對(duì)重復(fù)立項(xiàng)、多頭“交賬”的現(xiàn)象，科技部、財(cái)政部、教育部、國(guó)家自然科學(xué)基金委等有關(guān)部門應(yīng)加快建立覆蓋中央部門、地方省級(jí)科研項(xiàng)目預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫(kù)的互通互聯(lián)，構(gòu)筑統(tǒng)一預(yù)算管理信息平臺(tái)，加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督與評(píng)價(jià)。
（二）科研經(jīng)費(fèi)管理要兼顧規(guī)范性與靈活性
鑒于科研工作特有的不確定性，賦予科研經(jīng)費(fèi)適當(dāng)?shù)膹椥哉{(diào)整權(quán)十分必要，應(yīng)進(jìn)一步增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度，使之更加符合科研項(xiàng)目實(shí)際支出需要。一方面要增加支出科目預(yù)算調(diào)整的權(quán)限和幅度?？紤]到科研活動(dòng)的創(chuàng)新性和研究過程的不可預(yù)見性，應(yīng)允許課題承擔(dān)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)預(yù)算進(jìn)行靈活調(diào)整，達(dá)到一定金額和比例或者特殊科目經(jīng)費(fèi)的調(diào)整報(bào)財(cái)政和科技部門批準(zhǔn)，有些要報(bào)項(xiàng)目組織部門批準(zhǔn)，其他可由課題承擔(dān)單位自行調(diào)整。強(qiáng)化項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的主體地位，特別是賦予高校在科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整過程中的自主權(quán)。另一方面，在課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額控制內(nèi)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)特別是直接經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、比例關(guān)系不做硬性或“一刀切”的規(guī)定，如人員、設(shè)備費(fèi)等比例不做硬性規(guī)定，以便符合不同類型、不同性質(zhì)的課題和項(xiàng)目支出的實(shí)際需求。要鼓勵(lì)科研人員厲行節(jié)約，杜絕浪費(fèi)，克服年底突擊花錢和大手大腳、花光用光的“零結(jié)余”現(xiàn)象。科研人員在保證完成課題目標(biāo)的前提下節(jié)余的科研經(jīng)費(fèi)，在結(jié)余不超過一定比例（例如10~20%）的情況下，允許課題負(fù)責(zé)人留做進(jìn)一步創(chuàng)新研究的經(jīng)費(fèi)。
（三）引入第三方科研評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)
科研評(píng)價(jià)體系科學(xué)性和合理性直接影響著科技資源的分配結(jié)果，為避免行政主導(dǎo)以及人情、關(guān)系對(duì)科技資源分配的不公平性，建議引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。比如說，德國(guó)在科研經(jīng)費(fèi)管理體制中，政府主要負(fù)責(zé)提出研究框架、組織專家委員會(huì)研究評(píng)審和組織項(xiàng)目單位進(jìn)行申報(bào)，而項(xiàng)目申報(bào)方案的籌劃、審查、評(píng)估等工作則交由中介咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)（多為非營(yíng)利性的公益機(jī)構(gòu)）承擔(dān)，充分發(fā)揮中介組織在科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用。美國(guó)的一些聯(lián)邦科研機(jī)構(gòu)通過國(guó)有承包經(jīng)營(yíng)（GOCO）的方式委托市場(chǎng)化主體來運(yùn)營(yíng)和管理，也是在科研經(jīng)費(fèi)配置中發(fā)揮市場(chǎng)作用的重要嘗試。在我國(guó)，通過社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)就是一個(gè)可以考慮的途徑。
（四）經(jīng)費(fèi)下達(dá)與項(xiàng)目立項(xiàng)及時(shí)到位
首先，在國(guó)家和省市的科研項(xiàng)目管理部門層面，應(yīng)該爭(zhēng)取在申報(bào)書提交1-2個(gè)月內(nèi)下達(dá)立項(xiàng)通知，按照科研活動(dòng)規(guī)律，經(jīng)費(fèi)撥款應(yīng)和項(xiàng)目立項(xiàng)同步進(jìn)行；其次，在單位內(nèi)部，科研部門和財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，優(yōu)化工作流程，減少內(nèi)部流轉(zhuǎn)時(shí)間；再次，要加強(qiáng)管理工作的信息化建設(shè)，建立國(guó)家統(tǒng)一的科研管理信息化系統(tǒng)，讓信息化建設(shè)跟上科研管理的需求，服務(wù)于科技創(chuàng)新。
（五）經(jīng)費(fèi)管理要“以物為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”
充分尊重科技創(chuàng)新規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，充分體現(xiàn)科研創(chuàng)新中人的智力價(jià)值。把握科研活動(dòng)規(guī)律，最重要一條就是要以人為本，為科研人員的工作創(chuàng)造寬松的環(huán)境，充分發(fā)揮科研人員的主觀積極性和創(chuàng)新創(chuàng)造激情。科研投入從傳統(tǒng)的“以物為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”，充分體現(xiàn)“以人為本”理念和精神，通過增加科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效支出增加人力資本補(bǔ)償，建立健全績(jī)效支出管理機(jī)制，提高相關(guān)單位和科研人員承擔(dān)國(guó)家科研任務(wù)的積極性。在請(qǐng)款、報(bào)銷等財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)中，要盡量簡(jiǎn)化和節(jié)約科研人員的工作量。
（六）加強(qiáng)財(cái)政部門與科研部門的溝通
明確科研管理、財(cái)務(wù)等部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中的職責(zé)和權(quán)限，建立健全項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，建議由財(cái)務(wù)人員與科研人員一起共同研究討論項(xiàng)目申報(bào)指南和經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，根據(jù)要求共同指導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，提高預(yù)算編報(bào)的質(zhì)量。在經(jīng)費(fèi)使用時(shí)，財(cái)務(wù)部門和科研部門要互相協(xié)調(diào)，理清科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科目與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目的對(duì)應(yīng)關(guān)系，指導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格按照項(xiàng)目立項(xiàng)書或合同約定合法、合理使用經(jīng)費(fèi)。財(cái)務(wù)人員還應(yīng)熟知經(jīng)費(fèi)審計(jì)的規(guī)則和政策，制定出科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，共同構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制科學(xué)合理、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范高效、結(jié)題審計(jì)合法合規(guī)的管理體系，最終實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理和高效服務(wù)的目標(biāo)。
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