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今年全國人大會(huì)議期間,全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長、中國人民大學(xué)教授鄭功成把關(guān)注的目光再次放在了我國社會(huì)保障領(lǐng)域中最為重要的法律——社會(huì)保險(xiǎn)法上。

鄭功成近30年來一直研究社會(huì)保險(xiǎn)制度,2010年10月社會(huì)保險(xiǎn)法通過后,他就一直關(guān)注著這部法律的實(shí)施。在鄭功成看來,這部自2011年正式施行的重要法律,已經(jīng)到了必須盡快啟動(dòng)修法程序的時(shí)候了。

“現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法還比較粗糙,不可避免地留下了時(shí)代局限性。法律的不完善,既是當(dāng)時(shí)改革實(shí)踐尚不成熟和無法形成高度共識(shí)的結(jié)果,亦為推進(jìn)改革朝著正確方 向發(fā)展埋下了隱患。”鄭功成說,“尤其是近年來對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)改革的一些爭議,表明立法之缺陷與模糊并不利于社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展?？梢哉f,這部法律的 不足及其不良效應(yīng)已日益顯現(xiàn),客觀上已成為嚴(yán)重影響深化改革并可能導(dǎo)致這一制度體系難以在‘十三五’期間走向成熟、定型的法律障礙。”

立法內(nèi)容已嚴(yán)重滯后 很多規(guī)定未真正落實(shí)

早在2007年,鄭功成就極力主張推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)立法。“當(dāng)年12月,全國人大常委會(huì)首次審議社會(huì)保險(xiǎn)法草案時(shí),我當(dāng)時(shí)為常委會(huì)組成人員作了有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn) 立法與社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的專題講座。”鄭功成告訴記者。之后,這部法律歷經(jīng)了4次審議,鄭功成的許多意見都得到了采納,包括最后一次審議還采納了他一直堅(jiān) 持的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要將全國統(tǒng)籌作為法定目標(biāo)的意見。

實(shí)施以來,社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)于促進(jìn)我國社會(huì)保險(xiǎn)改革起到了非常重要的作用。“但因當(dāng)時(shí)背景特殊,立法既有滯后的一面,也存在著一些不足與缺陷。”伴隨“十二五”以來社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展情況變化,鄭功成認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)法目前存在很大問題和缺陷。

首先,一些立法內(nèi)容已明顯滯后于社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展形勢。比如,社會(huì)保險(xiǎn)法基于當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)分割的格局分別規(guī)定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),而這兩項(xiàng)制 度實(shí)際上已經(jīng)合并,法律中的概念都不存在了；再比如,城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在許多地方已經(jīng)統(tǒng)一,今年1月國務(wù)院還發(fā)布了整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的政策性文 件,但在法律中仍然是城鄉(xiāng)分割,法條中保留的新型農(nóng)村合作醫(yī)療顯然已不合時(shí)宜；還有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無積極預(yù)防功能,制度功能受到了損害；法律規(guī)定公 務(wù)員與參照公務(wù)員者由國務(wù)院另行規(guī)定,現(xiàn)實(shí)中則是其已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；還有建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對(duì)人口老齡化的合理舉措,勢在必行,而法律中并無相應(yīng)的規(guī) 范,等等。所有這些表明,現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法中的一些內(nèi)容已跟不上社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展形勢,不修訂法律不僅無益于推進(jìn)改革,也直接損害著法律的嚴(yán)肅性與權(quán)威 性。

除了內(nèi)容滯后,鄭功成告訴記者,社會(huì)保險(xiǎn)法中還有些規(guī)定一直沒有真正得到貫徹落實(shí)。包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收體制的規(guī)定,至今仍未實(shí) 現(xiàn)；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌、其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌,至今也未見有實(shí)質(zhì)進(jìn)展；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制還未真正落實(shí),目前只是簡單的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制；養(yǎng)老 金正常調(diào)整機(jī)制還未建立；社會(huì)保險(xiǎn)信息公開披露機(jī)制還未得到確立,參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就無法得到保證；社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)作為法律規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi) 容,并未得到尊重,其作用同樣尚未發(fā)揮。

“特別是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法行為制裁不力,各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)保基金等行為,很少受到刑事懲治,使法律的威懾力大打折扣。”鄭功成說,這些現(xiàn)象表明,現(xiàn)行法律規(guī)定還需盡快完善,更需要有相應(yīng)的法律條文來保證法律的貫徹實(shí)施。

過于原則致難以操作 有些規(guī)定與改革相悖

按照現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定,個(gè)人可以監(jiān)督單位繳費(fèi)情況,但現(xiàn)實(shí)卻是連單位按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi),個(gè)人都缺乏知情權(quán),監(jiān)督更是無從談起。實(shí)際上,“視同繳費(fèi)”是 法律的一項(xiàng)重要規(guī)定,關(guān)系到億萬勞動(dòng)者的基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益,但“視同繳費(fèi)”的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛鉤等如何操作,缺乏具體規(guī)定。

與此相類 似,社會(huì)保險(xiǎn)法中的很多內(nèi)容還因?yàn)橐?guī)定得過于原則而一直無法實(shí)際操作。比如,政府的兜底責(zé)任是否無限以及如何負(fù)責(zé)和分責(zé),均缺乏明確規(guī)定；職工醫(yī)保中的個(gè) 人賬戶已經(jīng)被詬病多年,如何處理卻在法律中被完全回避；養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定,故而還在不時(shí)引發(fā)重大分歧,面臨顛覆社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共 濟(jì)本色的風(fēng)險(xiǎn)。還有現(xiàn)在用醫(yī)?；鹳徺I商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn),還允許商業(yè)保險(xiǎn)公司贏利,這種做法顯然違背了現(xiàn)行法律的規(guī)定,即使要變革也應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)；而拖 欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象一直禁而不止,關(guān)鍵問題同樣是法律規(guī)制對(duì)違法者的懲治不具可操作性,等等。

另一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法必須盡快修改的重要原因在于,這部法律中有的規(guī)定與改革取向相悖。

鄭功成認(rèn)為至少表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶,與社會(huì)保險(xiǎn)基金需要投資運(yùn)營的改革取向相悖,也與新的預(yù)算法明確要求減少財(cái)政專 戶、統(tǒng)歸國庫的宗旨相悖；其次,所謂進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定,與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖；再次,繳費(fèi)滿十五年之規(guī)亦與延遲退休 的政策取向相悖、退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)之規(guī)與這一制度可持續(xù)發(fā)展相悖,此外,還有法律中規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計(jì)算,但現(xiàn)實(shí)政策卻是通過養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系 的地區(qū)轉(zhuǎn)移而決定在退休地計(jì)發(fā)養(yǎng)老金,等等。

“這些均表明,現(xiàn)行立法還存在著與改革取向不一致的地方,它事實(shí)上構(gòu)成了深化社會(huì)保險(xiǎn)改革的法律障礙,這從一個(gè)側(cè)面也反映了它的時(shí)代局限性。”鄭功成說。

應(yīng)盡快啟動(dòng)修訂程序 讓社保步入善治階段

鑒于社會(huì)保險(xiǎn)法還比較粗糙,實(shí)施中存在困惑與問題不少的客觀事實(shí),鄭功成建議,在全面依法治國和加快促使社會(huì)保障體系盡快成熟、定型的時(shí)代背景下,要按照良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。

在他看來,現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法的修法重點(diǎn),是要解決一些根本性問題。他建議從以下幾方面進(jìn)行修改:

一是必須打破分割,統(tǒng)一制度。不能再讓社會(huì)保險(xiǎn)制度在地區(qū)分割與群體分割的非正常狀態(tài)下發(fā)展,它應(yīng)當(dāng)成為公平的法定勞工成本和公平的參保對(duì)象權(quán)益。二是 必須十分明確地規(guī)定政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任。是兜底責(zé)任還是分擔(dān)繳費(fèi)或分擔(dān)支出的責(zé)任,中央與地方財(cái)政的責(zé)任如何分擔(dān)等,都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定。三 是進(jìn)一步明確社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制與經(jīng)辦機(jī)制,為其正常運(yùn)行與發(fā)展提供組織保障。四是必須進(jìn)一步明確規(guī)范具體運(yùn)行,為社會(huì)保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦提供可供操作的依 據(jù)。五是必須進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督,確保制度安全、高效。包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。

“修法的目的是為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供良法作為依據(jù)。”鄭功成強(qiáng)調(diào),要牢固確立法治意識(shí),盡快讓社會(huì)保險(xiǎn)法成為良法,再在良法規(guī)制下讓社會(huì)保險(xiǎn)步入善治階段。

責(zé)任編輯：姜伯平