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推動“老字號”保護地方立法 創(chuàng)新參政議政新方式
2016年12月2日上午，省十二屆人大常委會第二十六次會議舉行第三次全體會議，表決通過了福建省人民代表大會常務委員會關于批準《廈門老字號保護發(fā)展辦法》（以下簡稱《辦法》）的決定。12月6日，該法規(guī)在《廈門日報》全文公布，2017年5月1日起實施。這是自新中國成立以來，我國首例由人大代表領銜、10位以上人大代表聯(lián)名提出立法議案，并最終促使議案走向立法的案例，在我國立法史上具有里程碑的意義。同時，這也是我國的第一部老字號法規(guī)。
這部普通的地方法規(guī)在立法提出主體和內(nèi)容上實現(xiàn)了雙突破，引起法學界和實務界的廣泛關注。這部立法對今后的立法實踐將產(chǎn)生什么樣的影響？廈門民盟在立法過程中發(fā)揮的作用是否可以為黨派參政議政工作提供新的思考和路徑？通過回顧立法過程，我們來尋找答案。
一、《廈門老字號保護發(fā)展辦法》立法回顧
這部法規(guī)最初源于對老字號的關注。民盟是以文化、教育和科技為主界別的參政黨，廈門民盟長期關注我市文化發(fā)展。2013年12月，一些文史專家反映，廈門老字號企業(yè)經(jīng)營困難，老字號生存的環(huán)境正趨于惡化。老字號品牌缺乏保護、老字號認定不規(guī)范、山寨老字號泛濫、部分老字號祖庭被拆而導致老字號商號滅失、媒體對老字號失當報道等問題日趨嚴重，這些問題引起了廈門民盟的重視。2014年1月12日，廈門民盟召集了廈門知名的老字號企業(yè)、著名的文化人士、廈門市工商局、商務局、總商會、廈門商業(yè)聯(lián)合會、方志辦、閩南文化研究會等眾多的政府及社會團體，共同就“老字號的傳承與發(fā)展”召開專題研討會。與會的專家學者們認為老字號寄托了一種鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)情，在注重保護老字號文化價值和社會價值的同時，也要注重發(fā)掘老字號的經(jīng)濟效益；在保護和傳承好老字號的同時，還應注重新字號的發(fā)展，有意識地培育未來的老字號。
在這次論壇上，老字號企業(yè)意識到：進行品牌保護，單打獨斗難以為繼，需要聯(lián)合起來才有可能。經(jīng)過近一年的準備，2014年12月9日，在廈門民盟幫助下，一些老字號企業(yè)發(fā)起的“廈門老字號協(xié)會”獲得廈門市民政局批準而正式成立。之后，協(xié)會通過發(fā)放問卷、實地走訪、座談交流等多種方式，開展了老字號現(xiàn)狀調(diào)查，于2015年2月發(fā)布了《廈門老字號企業(yè)發(fā)展狀況報告》，對我市主要老字號品牌的起源、變遷及老字號企業(yè)面臨的問題進行了全面整理。
同時，廈門民盟和老字號協(xié)會聯(lián)合組成課題組，對老字號困境的深層次原因進行分析，認為老字號面臨的問題亟待通過立法加以規(guī)范與解決，經(jīng)過多地調(diào)研、多方論證，形成了《廈門老字號保護立法調(diào)研報告》。該報告論述了保護和發(fā)展廈門老字號的意義、對廈門老字號實行立法保護的必要性、可行性以及廈門老字號保護的基本框架。
2015年2月“兩會”期間，由時任市人大常委委員、廈門民盟專職副主委朱獎懷領銜、十位市人大代表聯(lián)名，提出的《關于保護廈門老字號立法的議案》被市人大常委會列入2015年立法計劃調(diào)研項目。此后，受市人大委托，立法議案代表會同廈門民盟、廈門老字號協(xié)會共同組建工作小組進行立法調(diào)研。老字號保護立法全國尚無先例，也無上位法可循，工作小組一方面加強學習，收集了全國各地與老字號品牌保護相關的法規(guī)、規(guī)章，組織到臺灣、廣州、南京、杭州和紹興等地考察學習；另一方面對法規(guī)草案有關問題進行研究和論證。2015年9月，工作組向市人大常委會提交調(diào)研報告。2016年3月，該立法議案列入市人大常委會2016年立法計劃正式項目。領銜代表受委托，與工作小組共同草擬《辦法（草案）》，采取民主協(xié)商的方式，經(jīng)征詢專家、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等多方意見，召開20多場討論會后，形成《辦法（草案）》修改稿。2016年5月，《辦法（草案）》及立法說明提交到市人大常委會。
2016年6月29日，市人大常委會分組對《辦法（草案）》進行第一次審議，朱獎懷作為法規(guī)起草人向大會做了法規(guī)草案起草說明，法規(guī)起草工作組指派四位成員（民盟盟員）列席分組審議并備詢。該信息受到各級媒體關注，6月30日，中央電視臺cctv-2“財經(jīng)頻道”在早晨的“第一時間”欄目對該話題進行了專門的報道，多家省、市媒體也給予報道。
7月13日，市人大法制委、法規(guī)起草工作組對《辦法》（草案修改征求意見稿）進行專場討論，形成了5項共識：1、對老字號認定的時間界限，建議站在廈門實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略的高度，考慮我市企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，進行合理調(diào)整，條文中35年的期限應適當縮短，以25年為宜；2、在認定條件中加入“商號”；3、增加“公益組織可申報老字號”的規(guī)定，強調(diào)原字號的概念及挖掘整理，建議授權老字號協(xié)會等公益組織來挖掘和推薦原字號；4、修改稿中全部刪除了“罰款”這一處罰措施，不利于在實踐中保護老字號，建議在第四章“監(jiān)督管理”中予以體現(xiàn)，并增加對行政機關在老字號執(zhí)法過程中的問責條款；5、在民盟內(nèi)組織一場法規(guī)草案討論會，為完善老字號立法提出有理有據(jù)的建議。10月27日，《辦法》（草案）經(jīng)市人大常委會三審表決并全票通過，之后以較大市法規(guī)立法的形式上報省人大常委會批準。
二、老字號保護立法的經(jīng)驗分析
根據(jù)法律規(guī)定，縣級以上各級人大代表十人以上聯(lián)名可以提出議案，但是在人大會議實踐中，立法議案在會議結(jié)束后一般轉(zhuǎn)由專門委員會審核，建議列入立法規(guī)劃或者建議政府機關制定相應規(guī)章。立法議案往往成為政府機關立法的動因，而實際的法律草案則由立法機關或政府機關牽頭制定，人大代表參與立法的進程止于立法議案。此次立法最可貴之處在于，在廈門市人大的支持和委托下，人大代表參與了“立法議案、議案辦理、立法調(diào)研、《辦法》（草案）草擬及修改、形成報告、《辦法》（草案）審議”全過程，充分發(fā)揮了人大代表在立法工作中的主體地位。能產(chǎn)生這一突破，有以下五個方面原因：
1、黨派參與極為重要。民主黨派成員包括了多個領域的專業(yè)人士，是我國參政議政的重要力量。老字號保護立法緣起于民盟文化專家、文史專家對老字號的關注，從專題研討會的召開、協(xié)會的成立、對老字號生存狀況的調(diào)研，到提出老字號保護立法議案直至參與立法全過程，議案代表都得到了來自民盟的專業(yè)支持，因此可以提交出具有專業(yè)水準的議案、報告及《辦法》草案。
2、專家團隊的支持及時有力。廈門民盟在多年實踐中，形成了召開專題研討會、法制委員會法規(guī)草案討論會等多個專門議事品牌，集合來自民盟內(nèi)外文化、文史、法律、經(jīng)濟等多方面專家的力量，對廈門社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多方面問題進行深入的專題探討。此次立法過程中，議案代表借助專家力量，聽取多方意見，得以有理有力地推動相關工作。
3、契合了我市品牌發(fā)展戰(zhàn)略。廈門是一個自然資源短缺的城市，特別是土地資源有限，使得經(jīng)濟發(fā)展需要精細化規(guī)劃，目前制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展面臨困境，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力巨大，因此，我市提出品牌發(fā)展戰(zhàn)略。國務院為廈門確定的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之一就是發(fā)展旅游業(yè)，而老字號商貿(mào)恰恰是廈門旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是品牌戰(zhàn)略中針對需求的有效供給。老字號保護立法，有助于推動老字號企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，可以提供適合消費者的商品，實現(xiàn)有效價值集約經(jīng)營，進而促進消費，推動傳統(tǒng)商業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。同時，助推老字號保護立法，也體現(xiàn)了廈門民盟對于本地社會、經(jīng)濟發(fā)展的密切關注和支持。
4、是老字號保護的時代需求。“老字號”是中華傳統(tǒng)文化在商業(yè)領域中的傳承，承載著民族品牌的商業(yè)文明。廈門曾經(jīng)是開埠后商業(yè)文明高度發(fā)展的城市，不但西方商業(yè)進駐，南洋華僑商業(yè)回流，也吸引了周邊商業(yè)，形成了獨具地域特色的廈門老字號現(xiàn)象。近年來，由于缺乏法律規(guī)范，導致假冒老字號現(xiàn)象嚴重，沖擊了老字號生存和發(fā)展環(huán)境。“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”，2014年2月25日，習近平總書記在首都北京考察工作時這樣強調(diào)。老字號不僅是對傳統(tǒng)企業(yè)品牌的延續(xù)，也是傳統(tǒng)商業(yè)文化的象征。做好老字號保護工作，有利于發(fā)掘、保留和弘揚一個城市的傳統(tǒng)文化，留住城市的鄉(xiāng)愁。
三、立法實踐的啟示
根據(jù)現(xiàn)行憲法和《全國人民代表大會大會和地方各級人民代表大會大會代表法》的規(guī)定，人大代表的主要職責有審議權、提案權等，主要義務有“同原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求”等，而這些職責和義務的立法本意都是代表人民在人民代表大會上體現(xiàn)代表的主體性。長期以來，人大代表在審議、監(jiān)督方面發(fā)揮了積極作用，但在立法參與上聲音相對微弱。
究其原因：一是由于代表來自各行各業(yè)且基本為兼職，對立法背景和行業(yè)現(xiàn)狀缺乏足夠的了解，難以提出有針對性的立法意見和建議；二是人大代表缺乏參與立法的工作平臺，即使提出立法議案，也往往被空置，或者轉(zhuǎn)由政府部門制定相應規(guī)章。這種現(xiàn)狀，一方面無形地擴大了各專門委員會和政府部門的權力；另一方面導致了現(xiàn)行法律中強調(diào)政府管理因素的比重高，真實反映基層訴求因素的比重低，造就了現(xiàn)階段立法中的部門利益最大化。
廈門民盟助推老字號保護立法取得的突破，提供了以下啟示：
1、充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體地位意義重大
從制度層面看，我國的政體是人民代表大會制度，“一切權力屬于人民”是國家政治生活的最高宗旨。人大代表是人大的主體、民意的代表者，而法律從根本上來說就是民意的最高體現(xiàn)。因此，立法權是與人民關系最為直接、最為密切的國家權力，人大代表參與立法不僅是代表的權利，更是職責。人大代表受人民委托行使好立法權，不僅是人民當家作主的重要體現(xiàn)，也是人民代表大會制度的本質(zhì)內(nèi)涵和根本要求。
從實踐層面看，人大代表來自各行各業(yè)，了解實際情況，他們的參與可以提升立法的科學化、民主化水平。老字號立法中，正是基于對老字號企業(yè)發(fā)展狀況、面臨困境和解決途徑有足夠的了解，代表們才能聯(lián)名提出有針對性的立法議案，并進而推動立法進程。人大代表參與立法進程，是集中民主的體現(xiàn)，也有利于法律制定后的順利實施。
2、民主黨派推動立法是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)
從民主黨派的職能上看，民主黨派作為參政黨，基本職能是“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商”，在實踐中較多地體現(xiàn)為：組織、團結(jié)黨派成員，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，以信息、調(diào)研、提案、議案等多種形式參與參政議政和民主監(jiān)督。但在立法工作中，民主黨派的參與較為缺乏。
從民主黨派成員的構成上看，中高級知識分子居多，大部分具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，在提出建議、組織起草、參與論證、跟蹤關注等立法的各個環(huán)節(jié)都可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在一定程度上彌補人大代表在立法工作中專業(yè)性和兼職性的欠缺。
老字號保護立法的實踐表明，民主黨派具有相當?shù)闹橇?yōu)勢和政策優(yōu)勢，可以也應當成為我國法制建設的重要力量，參與推動立法工作，這也正是協(xié)商民主的內(nèi)涵之一。
3、應當為人大代表搭建參與立法的工作平臺
為進一步發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，各級人大應當創(chuàng)造條件、搭建平臺，讓代表更多、更深入地參與立法實踐。為此，可以加強以下三個方面的工作：其一，讓代表們在立法項目的確定、立法調(diào)研中就可以參與進來，確保民意在立法中得到最大限度的體現(xiàn)；其二，要高度重視人大代表的立法議案，充分考量議案的可行性；其三，可以根據(jù)人大代表聯(lián)系的民主黨派、行業(yè)協(xié)會等群團組織所了解的相關情況，采取組織調(diào)研、委托授權等多種形式開展立項、起草、調(diào)研、審議等工作，暢通自下而上的渠道，搭建人大代表參與立法全過程的工作平臺，在集中民主基礎上制定相關法規(guī)。通過立法工作強化人大代表意識，通過提高人大代表意識推動立法工作，這將對于社會主義民主法治建設將產(chǎn)生深遠影響。
（王慧）
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