關(guān)于健全耕地休耕輪作制度的提案
中共十九屆五中全會和國家“十四五”規(guī)劃綱要均明確提出，健全耕地休耕輪作制度。“休耕輪作”一詞也寫進(jìn)了2020年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，以進(jìn)一步提高我國耕地質(zhì)量?？傮w而言，休耕相關(guān)制度與法律構(gòu)建在我國的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還比較薄弱，主要表現(xiàn)在：
一是一些地區(qū)對休耕生態(tài)補(bǔ)償工作的重要性認(rèn)識不足，政策的出臺與執(zhí)行缺乏彈性，對應(yīng)休耕土地和農(nóng)戶的甄別細(xì)分度不足，導(dǎo)致不應(yīng)休耕的農(nóng)戶利益受損，應(yīng)該休耕土地卻未及時休耕。
二是由于缺乏相關(guān)的休耕政策法規(guī)，從基層干部到農(nóng)戶都對休耕實(shí)施的流程缺乏足夠了解，在休耕期間也缺乏監(jiān)管機(jī)制，使得休耕行為不規(guī)范、不科學(xué)的情況時有發(fā)生。
三是政府沒有明確將休耕和輪作分開，基層部門在實(shí)施的過程中，常常把“輪作”和“休耕”的補(bǔ)貼混在一起，整合在同一專項(xiàng)資金里進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致無法直觀地了解休耕的具體情況。
四是由于擔(dān)心產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，一些地區(qū)未將休耕區(qū)域以及農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域公示，僅派干部駐村勸導(dǎo)并指導(dǎo)休耕及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，且休耕補(bǔ)貼落實(shí)到村集體層面，農(nóng)戶缺少相關(guān)信息，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿休耕，該休耕的土地沒有休耕。
五是休耕補(bǔ)貼少，補(bǔ)貼資金來源渠道少，主要來自中央財(cái)政與地方財(cái)政，存在局限性。有的地方并沒有設(shè)立專項(xiàng)休耕補(bǔ)貼。
六是對休耕農(nóng)戶的后續(xù)就業(yè)指導(dǎo)與幫扶措施不足，導(dǎo)致休耕的部分農(nóng)戶在休耕期間失去穩(wěn)定收入，容易出現(xiàn)一些社會問題。
為此，建議：
1.提高政府部門的行動意識。推動各地方政府深刻認(rèn)識到休耕是我國“三農(nóng)”事業(yè)中一項(xiàng)重要工作，積極行動，制定出對政府、農(nóng)戶目標(biāo)耦合的科學(xué)政策，有效推動休耕政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
2.及時建立休耕的政策法規(guī)。針對休耕實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題制訂相關(guān)政策法規(guī)，積極引導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)政策法規(guī)進(jìn)行休耕。建立有效監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體的權(quán)利、義務(wù)和監(jiān)管方式。
3.明確將休耕工作和輪作工作分開。兩者本質(zhì)并不同，目標(biāo)更不相同，“輪作”的目的是通過輪作實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物增加產(chǎn)量或者是保持產(chǎn)量；而“休耕”的目的是在于通過停止種植農(nóng)作物，保持或提高現(xiàn)有的土地質(zhì)量。應(yīng)指導(dǎo)基層將這兩個概念區(qū)分開，并建立休耕專項(xiàng)資金，以利于更好地推進(jìn)休耕工作。
4.將休耕土地類別公示。信息公開有利于政府和農(nóng)戶間以最小的政策實(shí)施成本達(dá)到政策目標(biāo)，避免因各行為主體間的信息不對稱而造成政策實(shí)施成本過大。信息公開應(yīng)作為實(shí)現(xiàn)休耕政策目標(biāo)的先決條件，相關(guān)部門應(yīng)具體公示農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域的土地特性，從而有利于該地區(qū)農(nóng)作物的休耕和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。
5.擴(kuò)大補(bǔ)貼來源渠道，明晰專項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。首先，建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，通過技術(shù)手段測算，達(dá)到一定的休耕規(guī)模才可申請休耕補(bǔ)貼。其次，在沒有休耕補(bǔ)貼的地區(qū)，應(yīng)增加設(shè)立休耕專項(xiàng)補(bǔ)貼。再次，可引入社會力量的幫助，擴(kuò)大補(bǔ)貼資金來源。最后，針對亂補(bǔ)貼、補(bǔ)貼不到位等亂象，應(yīng)制定措施，及時整頓。此外，還需要將休耕補(bǔ)貼與其他農(nóng)地補(bǔ)貼銜接好。
6.繼續(xù)發(fā)揮三類地的土地效益，大力推行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。休耕不可強(qiáng)制，政策不可“一刀切”。休耕后應(yīng)通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，盡可能發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益?？梢越梃b廣東省的土地托管模式，即由政府出面統(tǒng)計(jì)有休耕意愿農(nóng)戶的農(nóng)地，集中連片，由市場化的公司進(jìn)行承包運(yùn)營，形成規(guī)?；N植，增加農(nóng)戶收益。
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