臨時(shí)用地本應(yīng)作為建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等臨時(shí)使用,但一些地方在具體操作時(shí)亂象頻出。2021年11月,自然資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》,在臨時(shí)用地使用范圍、選址要求、審批、監(jiān)管、恢復(fù)責(zé)任等方面進(jìn)行細(xì)化和明確,但各地仍存在違規(guī)審批、復(fù)墾恢復(fù)不到位、監(jiān)管機(jī)制不完善等亂象,主要表現(xiàn)為:
1.一些地方政府成為使用“大戶”,“巧解”用地難題。由于臨時(shí)用地審批報(bào)批手續(xù)與正常的農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批程序相比更為簡單,一些地方政府或下屬的建設(shè)單位、國有投資公司常常通過臨時(shí)用地審批,將需要建設(shè)用地項(xiàng)目包裝成臨時(shí)用地項(xiàng)目,規(guī)避正式的農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)。為了趕進(jìn)度,甚至存在臨時(shí)用地“未批先占”現(xiàn)象。
2.臨時(shí)用地事項(xiàng)邊界“不清”,呈現(xiàn)長期化態(tài)勢。一是臨時(shí)用地“暗度陳倉”。許多臨時(shí)用地以重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)配套所需混凝土拌合站、碎石場等名義審批,實(shí)際并不僅僅是工程自用,還用于其他項(xiàng)目建設(shè),企業(yè)從中獲取非法利益。二是臨時(shí)用地“魚目混珠”。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》,采礦用地屬于建設(shè)用地范疇;《土地管理法》規(guī)定,采礦所需臨時(shí)用地主要指服務(wù)于采礦生產(chǎn)的臨時(shí)用地,如臨時(shí)生活區(qū)、短期采場用地等,但在實(shí)際操作中,經(jīng)常出現(xiàn)二者混淆的情況。三是用地規(guī)模“無序擴(kuò)張”。由于沒有國家標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致臨時(shí)用地審批有極大的隨意性,甚至部分臨時(shí)用地規(guī)模大于項(xiàng)目主體規(guī)模。四是過渡期變成“緩沖期”。一些地方利用臨時(shí)用地使用期限較長特點(diǎn),“先上車后買票”,臨時(shí)用地到期后再延期,然后通過正常農(nóng)轉(zhuǎn)用或征收手續(xù),將“臨時(shí)”變?yōu)?ldquo;永久”。
3.一些地方以補(bǔ)辦代替整改,臨時(shí)用地復(fù)原困難。為了在規(guī)定期限內(nèi)完成衛(wèi)片執(zhí)法整改任務(wù),一些地方以補(bǔ)辦審批手續(xù)代替違法整改。此外,用地單位為降低復(fù)墾成本,直接使用棄渣來實(shí)行回填,造成復(fù)墾驗(yàn)收無法通過。還有部分用地單位寧愿放棄復(fù)墾保證金也不啟動復(fù)墾,而未復(fù)墾土地又會被其他項(xiàng)目違法占用,導(dǎo)致惡性循環(huán)。
為此,建議自然資源部門牽頭,在《關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》基礎(chǔ)上,強(qiáng)化監(jiān)管,增打“制度補(bǔ)丁”,規(guī)范地方政府用地行為,把“藏糧于地”戰(zhàn)略真正落實(shí)到位。具體建議:
1.建立臨時(shí)用地指標(biāo)體系,把好前期預(yù)防關(guān)。由自然資源部門增設(shè)臨時(shí)用地指標(biāo),根據(jù)各地建設(shè)用地面積,對臨時(shí)用地總面積設(shè)置最高限度,不得突破。在臨時(shí)用地使用到期復(fù)墾驗(yàn)收后,原臨時(shí)用地占用指標(biāo)相應(yīng)解凍,可用于新增臨時(shí)用地。各省自然資源部門每年根據(jù)新增國家、省重點(diǎn)項(xiàng)目情況,下達(dá)地方新增臨時(shí)用地指標(biāo),合理界定臨時(shí)用地規(guī)模,臨時(shí)用地規(guī)模應(yīng)與主體項(xiàng)目相匹配,一般項(xiàng)目臨時(shí)用地面積不得超過主項(xiàng)目15%。
2.用好土地復(fù)墾保證金機(jī)制,守好中期管理關(guān)。提高土地復(fù)墾保證金基準(zhǔn)預(yù)存標(biāo)準(zhǔn),復(fù)墾保證金應(yīng)至少是臨時(shí)用地實(shí)際復(fù)墾所需資金的1.5倍。差異化設(shè)置土地復(fù)墾保證金,不同地類設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn),按照建設(shè)用地、耕地、永久基本農(nóng)田等類別依次遞增復(fù)墾保證金。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)在臨時(shí)用地手續(xù)批復(fù)前一次性足額預(yù)存土地復(fù)墾金,且分階段領(lǐng)取退還的復(fù)墾保證金。復(fù)墾驗(yàn)收后,耕地質(zhì)量和數(shù)量與臨時(shí)用地使用前保持一致時(shí),政府退還復(fù)墾保證金70%;復(fù)墾驗(yàn)收后一年,耕地恢復(fù)農(nóng)產(chǎn)品種植時(shí),退還剩余復(fù)墾保證金。
3.嚴(yán)肅查處失信違規(guī)行為,強(qiáng)化后期處置關(guān)。對存在臨時(shí)用地違法或既不申請延期又不履行復(fù)墾義務(wù)的用地單位,不僅應(yīng)及時(shí)作出行政處罰,還應(yīng)將其列入企業(yè)失信名錄。拒不履行復(fù)墾義務(wù)的,失信行為列入單位主要負(fù)責(zé)人評價(jià)檔案;檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟訴前程序,向相關(guān)政府部門制發(fā)訴前檢察建議,監(jiān)督其履行法定職責(zé)。自然資源部門在耕地保護(hù)檢查時(shí),對臨時(shí)用地復(fù)墾情況進(jìn)行復(fù)查,復(fù)墾不合格或虛假復(fù)墾的,扣除地方農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)。