我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)的歷史十分悠久，始于秦漢，完善于唐宋，延續(xù)于明清，曾經(jīng)為維護(hù)中央集權(quán)的封建國(guó)家統(tǒng)治立下了汗馬功勞。隨著近年來《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的頒布施行以及公務(wù)員績(jī)效考核相關(guān)輔助條例的相繼出臺(tái)，我國(guó)公務(wù)員考核工作逐步走上了制度化的軌道。近日，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高政務(wù)服務(wù)水平，這對(duì)完善公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)體系提出了新的要求。

從目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法說起

一般意義上績(jī)效管理的目標(biāo)是充分開發(fā)和利用每個(gè)成員的資源來提高組織績(jī)效，從而達(dá)到改善組織的目的?，F(xiàn)代公務(wù)員績(jī)效考評(píng)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對(duì)公務(wù)員的工作表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)、能力、態(tài)度等進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，并根據(jù)這種評(píng)價(jià)為公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)及晉級(jí)增資等提供科學(xué)依據(jù)。其效能的實(shí)現(xiàn)離不開一套行之有效的管理制度的構(gòu)建，這就不得不提到目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法。

目標(biāo)管理源于美國(guó)管理學(xué)家彼得•德魯克。他在1954年出版的《管理的實(shí)踐》一書中首先提出了目標(biāo)管理和自我控制的主張，認(rèn)為組織的目的和任務(wù)必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)。如果組織無總目標(biāo)以及用與總目標(biāo)相一致的分目標(biāo)來指導(dǎo)組織內(nèi)成員的生產(chǎn)和管理活動(dòng)，則組織規(guī)模越大，人員越多，發(fā)生內(nèi)耗和浪費(fèi)的可能性越大。概括說，目標(biāo)管理就是讓組織的管理人員和員工親自參加工作目標(biāo)的制訂，在工作中實(shí)行“自我控制”，并努力完成工作目標(biāo)的一種管理制度。目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法體現(xiàn)了現(xiàn)代管理的哲學(xué)思想，把是否達(dá)到了由員工和管理者共同制定的績(jī)效目標(biāo)作為績(jī)效考評(píng)依據(jù)。

美國(guó)聯(lián)邦政府從1993年到21世紀(jì)初先后進(jìn)行的兩次重大公務(wù)員制度改革，開始對(duì)公務(wù)員實(shí)施目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法。尤其在1993—2000年的“重塑聯(lián)邦政府”運(yùn)動(dòng)期間，推出了被稱為“重塑人力資源管理”的公務(wù)員制度改革。聯(lián)邦政府重塑人力資源管理的做法，既是為了解決傳統(tǒng)公務(wù)員制度中存在的種種問題，也是為了實(shí)現(xiàn)制度變革與發(fā)展的愿景，即形成一種“既以功績(jī)制和公正為基礎(chǔ)、又能夠適應(yīng)目前的管理需要和面向未來的公務(wù)員制度”。這項(xiàng)改革確立了四項(xiàng)指導(dǎo)原則：一是由過程或程序?qū)蜣D(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，賦予聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)以及管理者對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的職責(zé)，結(jié)果又與本機(jī)構(gòu)的使命及目標(biāo)相聯(lián)系；二是由集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)管理，按照放權(quán)或授權(quán)原則，聯(lián)邦政府公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)通過向各行政機(jī)構(gòu)授權(quán)，“使行政機(jī)構(gòu)和管理者擁有他們自己的人力資源管理的實(shí)施制度”；三是由剛性管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥怨芾?，即在?jiǎn)化規(guī)則的基礎(chǔ)上使聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)及管理者在適用人事規(guī)則時(shí)具有適度的彈性或靈活性；四是由服從性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)性管理，以體現(xiàn)組織使命及目標(biāo)的成果作為評(píng)判人力資源管理價(jià)值的準(zhǔn)則，驅(qū)使被管理者主動(dòng)追求貢獻(xiàn)于組織使命及目標(biāo)的工作成果。

實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法的基本環(huán)節(jié)

為順應(yīng)改革發(fā)展形勢(shì)和服務(wù)型政府建設(shè)的要求，我國(guó)也探索導(dǎo)入了目標(biāo)管理的方法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理和考核。最早對(duì)公務(wù)員實(shí)施目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法的是遼寧省。目標(biāo)管理評(píng)價(jià)法也是管理者與下級(jí)公務(wù)員之間雙向互動(dòng)的管理過程，用可以觀察和衡量的工作結(jié)果作為考評(píng)公務(wù)員工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，從而使公務(wù)員個(gè)人的努力目標(biāo)與組織目標(biāo)保持一致，減少管理者將精力放到與組織目標(biāo)無關(guān)的工作上的可能性，實(shí)踐中可包含三個(gè)基本環(huán)節(jié)。

一是確定組織的績(jī)效目標(biāo)。確定績(jī)效考評(píng)期內(nèi)的績(jī)效目標(biāo)首先是由組織的高層管理者確定組織的績(jī)效目標(biāo)，明確組織整體的發(fā)展方向，提出組織發(fā)展的中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略目標(biāo)以及短期的工作目標(biāo)。

二是確定部門和個(gè)人的績(jī)效目標(biāo)。在組織的總體績(jī)效目標(biāo)確定的情況下，需要對(duì)組織目標(biāo)進(jìn)行逐級(jí)分解。先把組織目標(biāo)分解為各個(gè)部門的績(jī)效目標(biāo)，然后把每個(gè)部門的目標(biāo)分解為部門內(nèi)每名公務(wù)員個(gè)人的績(jī)效目標(biāo)，這些公務(wù)員個(gè)人的績(jī)效目標(biāo)就是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)。在制定績(jī)效考評(píng)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)注意績(jī)效目標(biāo)的具體性和客觀性?？?jī)效目標(biāo)的數(shù)量不宜過多；績(jī)效目標(biāo)應(yīng)做到可量化和可測(cè)量，且長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)并存；設(shè)立績(jī)效目標(biāo)的同時(shí)，還應(yīng)確定達(dá)到目標(biāo)的具體實(shí)施程序和時(shí)間計(jì)劃表。

三是績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施控制。在績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施過程中，管理者需要提供客觀績(jī)效信息的反饋，觀察和控制公務(wù)員完成個(gè)人績(jī)效目標(biāo)的進(jìn)展程度，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成程度指導(dǎo)公務(wù)員的工作行為；在必要時(shí)修正公務(wù)員的個(gè)人績(jī)效目標(biāo)；在一個(gè)績(jī)效考評(píng)周期結(jié)束后，要利用專門的時(shí)間對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析和評(píng)估，等等。

創(chuàng)新公務(wù)員績(jī)效考評(píng)工具：平衡記分卡

政府等公共部門盡管在性質(zhì)及功能上不同于企業(yè)，但在組織內(nèi)部的管理中與企業(yè)存在許多相通之處，如追求管理績(jī)效、優(yōu)化配置資源、激勵(lì)工作行為等。由于企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境之中，其管理績(jī)效和組織活力一般強(qiáng)于公共部門，因此企業(yè)人力資源管理中的一些先進(jìn)的方法及工具，可以被公共部門借鑒和仿效。如許多世界知名組織都在使用的平衡計(jì)分卡在實(shí)踐中證明了其有效性。這種既關(guān)注過程考核又關(guān)注結(jié)果考核、既關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)又關(guān)注非財(cái)務(wù)指標(biāo)的創(chuàng)新工具，在世界各國(guó)對(duì)公務(wù)員績(jī)效管理制度實(shí)施改革的進(jìn)程中開始得到廣泛應(yīng)用。

從世界范圍來看，1996年，美國(guó)夏洛特市率先在公共部門和非營(yíng)利組織中引入平衡記分卡，通過開發(fā)設(shè)計(jì)不同組織層級(jí)的平衡記分卡指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與財(cái)務(wù)預(yù)算掛鉤，使公共服務(wù)水平得到實(shí)實(shí)在在的提高，獲得市民的廣泛贊譽(yù)。瑞典的赫爾辛堡市政府在1999年開始應(yīng)用平衡記分卡進(jìn)行績(jī)效管理，致力于改革政府管理觀念，將政府服務(wù)向市場(chǎng)化靠攏，使其不但成為瑞典最具吸引力的地區(qū)，更為所在地區(qū)的每個(gè)居民提供了終生滿意的服務(wù)。澳大利亞的一些地區(qū)于2000年年初在其軍事基地實(shí)踐平衡記分卡績(jī)效系統(tǒng)獲得了褒獎(jiǎng)，實(shí)現(xiàn)其績(jī)效管理的適用價(jià)值。平衡記分卡在我國(guó)公共部門也有不少成功應(yīng)用的案例，比如中共青島市直機(jī)關(guān)工委和黑龍江省海林市政府在公共服務(wù)工程中對(duì)該方法的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)政策措施的高效落實(shí)，具有績(jī)效管理、監(jiān)督和考評(píng)的工具價(jià)值。

平衡記分卡不僅是一種考核工具，也是組織戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)，并構(gòu)成組織管理體制革新的重要基石。平衡記分卡通過詮釋組織的使命、愿景和戰(zhàn)略，并將之轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與績(jī)效的有機(jī)結(jié)合，使組織一方面能夠了解財(cái)務(wù)結(jié)果，另一方面又能監(jiān)督促使組織增強(qiáng)能力和未來潛力的無形資產(chǎn)等方面的進(jìn)展。

以組織戰(zhàn)略為導(dǎo)向

平衡記分卡要求組織始終把戰(zhàn)略置于其變化和管理過程中的核心地位。通過清楚地定義戰(zhàn)略、始終如一地進(jìn)行組織溝通，并將其與變化驅(qū)動(dòng)因素聯(lián)系起來，使財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度互動(dòng)互聯(lián)，渾然一體，從而約束每一項(xiàng)具體工作按組織戰(zhàn)略發(fā)展的方向產(chǎn)生績(jī)效，使組織整合起來的績(jī)效最大化，并符合組織發(fā)展的需要。

四個(gè)角度觀察組織

平衡計(jì)分卡通過財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個(gè)觀察組織的角度，以系統(tǒng)地對(duì)組織業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)角度的目標(biāo)是解決“我們?cè)鯓訚M足組織的所有者”這一類問題，組織必須將控制成本作為組織經(jīng)營(yíng)的直接目的。而組織要實(shí)現(xiàn)最終財(cái)務(wù)目標(biāo)，則首先要關(guān)注客戶面，盡其所能地運(yùn)用各項(xiàng)戰(zhàn)略來了解客戶、服務(wù)客戶、滿足客戶，因此，客戶角度的管理目標(biāo)是解決“客戶如何看待我們”這一類問題。要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)效益，吸引和保持顧客，組織最終還必須“修煉內(nèi)功”，必須依靠?jī)?nèi)部的程序、決策和行為，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的管理目標(biāo)是解決“我們必須擅長(zhǎng)什么”這一類問題。此外，平衡記分卡所強(qiáng)調(diào)的投資重點(diǎn)是未來的投資項(xiàng)目，這就要求組織對(duì)管理人員和員工不斷進(jìn)行新技術(shù)、新知識(shí)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，建立有效的信息系統(tǒng)，設(shè)立良好的激勵(lì)機(jī)制，學(xué)習(xí)與發(fā)展的管理目標(biāo)是解決“我們能夠繼續(xù)提高并創(chuàng)造價(jià)值嗎”這一類問題。財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展這四個(gè)角度具有因果關(guān)系，在邏輯上緊密相承。比如，某組織希望提高財(cái)務(wù)方面資本回報(bào)率的水平，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于客戶滿意度的提高，即需要客戶購買次數(shù)以及增加客戶的購買量，這就需要研究如何才能使客戶更加青睞組織的產(chǎn)品。而客戶偏好分析結(jié)果可能會(huì)顯示，客戶重視按時(shí)交貨，于是按時(shí)交貨將被記入平衡記分卡的客戶方面。此時(shí)，需要明確什么樣的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程才能提高按時(shí)交貨率，這需要依賴于縮短經(jīng)營(yíng)周期和提高內(nèi)部流程的質(zhì)量，那么這兩個(gè)方面將被記入平衡記分卡的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程方面，而組織要提高內(nèi)部流程的質(zhì)量以及縮短周期，就需要培訓(xùn)員工，提高他們的能力，于是這個(gè)目標(biāo)就依靠學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)。這樣，一條因果關(guān)系鏈就貫穿了平衡計(jì)分卡的四個(gè)方面了。