根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2017年我國農(nóng)民工總量超過2.86億人，其中外出農(nóng)民工接近1.72億人。受各種條件的限制，絕大多數(shù)外出農(nóng)民工將子女留在農(nóng)村家中，產(chǎn)生了近千萬留守兒童。由于長期與父母分離，并遠(yuǎn)離父母監(jiān)管，留守兒童的安全、情感和心理健康等問題較為突出，沖擊社會底線的事件時有發(fā)生。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》(以下簡稱《意見》)，提出建立完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，并明確了政府、社會和家庭在留守兒童保護(hù)中的職責(zé)和分工。

現(xiàn)行留守兒童政策重“堵”輕“疏”

各地留守兒童關(guān)愛保護(hù)措施依舊存在重堵輕疏的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是“盯住”留守兒童，忽視其生活的社區(qū)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)解決留守兒童問題要標(biāo)本兼治：既立足當(dāng)前，完善政策措施，健全工作機(jī)制，著力解決突出問題；又著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尋找根源，從根本上解決留守兒童問題。但是，多數(shù)地區(qū)將主要精力傾注于留守兒童及其家庭上，如給予生活保障（如納入低保），消除安全隱患（如檢查家庭住房、教師接送上下學(xué)等），實施替代性家庭政策（如實施“結(jié)對子”“一助一”）。這些措施確實起到了一定作用，緩解了留守兒童面臨的關(guān)鍵性問題，但難以從根源上解決問題。農(nóng)村留守兒童之所以受到全社會關(guān)注，與農(nóng)村綜合治理失靈有密切關(guān)系。農(nóng)村青年生活方式以及家庭觀的變化導(dǎo)致家庭變得越來越脆弱，離婚率快速上升，子女成為父母離婚的犧牲品。尤其是在貧困地區(qū)，家庭的穩(wěn)定性更差，以男性為戶主的單親家庭較多，母親出走現(xiàn)象較為普遍，如湖南省邵陽縣竟出現(xiàn)“無媽鄉(xiāng)”。為了生存，父親通常在外務(wù)工，沒有精力照看小孩，留守兒童的安全沒有保障。另外，農(nóng)村社會正處于從熟人社會向陌生人社會過渡的階段，鄰里守望淡化，“雞犬之聲相聞，老死不相往來”變得越來越普遍。而且農(nóng)村貧富差距拉大，利益沖突變得更加頻繁且激烈，成人之間的矛盾往往引發(fā)兒童的悲劇。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、婚姻觀念、就業(yè)模式等快速變化，不僅產(chǎn)生了大量留守兒童，也導(dǎo)致留守兒童問題的解決更加復(fù)雜化。所以，如果不從鄉(xiāng)村治理的角度進(jìn)行綜合考量，留守兒童問題只能治標(biāo)不治本。

二是“盯住”政府和學(xué)校，忽視留守兒童的監(jiān)護(hù)人?！兑庖姟穼彝ァ⒄?、教育部門和學(xué)校、村（居）民委員會的職責(zé)做了明確規(guī)定，尤其強(qiáng)調(diào)了要強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任。但是，一旦發(fā)生留守兒童事件，秉持息事寧人的思想，地方政府往往不敢或不愿對兒童監(jiān)護(hù)人進(jìn)行處罰，甚至對其提出的一些不合理要求也做出退讓。而對基層工作人員的處罰不僅迅速而且較為嚴(yán)厲，受到處罰的工作人員往往覺得冤枉。為了減輕責(zé)任，各級政府一級級向下傳遞壓力，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，政府相關(guān)工作人員和學(xué)校老師幾乎成為留守兒童的保姆。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部1/3的時間用在了留守兒童工作上，學(xué)校教師忙于對留守兒童進(jìn)行家訪和表冊登記更新，對教書育人的工作造成了一定的沖擊。上述做法產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，個別缺乏責(zé)任心的留守兒童家長出現(xiàn)“等靠要”的思想，外出打工時要求政府替他們照顧孩子，一些留守兒童家庭向幫扶的政府工作人員索取錢物支持，甚至有留守兒童出現(xiàn)事故后監(jiān)護(hù)人利用媒體要挾政府。

三是“盯住”農(nóng)村發(fā)展，忽視城市接納。如果說，基于農(nóng)村建立起來的留守兒童關(guān)愛體系是一種“堵”的手段，那么讓農(nóng)民工融入城市則是一種“疏”的措施，從某種意義上，疏比堵更重要。《意見》明確強(qiáng)調(diào)要采取推進(jìn)農(nóng)民工市民化和公共服務(wù)均等化等措施，“從源頭上逐步減少兒童留守現(xiàn)象”，但是這一進(jìn)程非常緩慢。留守兒童的產(chǎn)生不僅有農(nóng)村的原因，也有城市的原因。城市從經(jīng)濟(jì)上接納了農(nóng)民工，卻沒有動力去解決他們的市民身份問題。在城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度還未打破前，農(nóng)民工融入城市存在巨大的障礙，即使這些農(nóng)民工事實上已成為市民，但是教育制度仍將絕大多數(shù)農(nóng)民工子女阻隔在城市之外，使他們被迫成為留守兒童；另外，多數(shù)農(nóng)民工在城市都受到用工體制的限制，收入僅能維持基本生存，沒有能力讓子女進(jìn)城共同生活。解決留守兒童問題出現(xiàn)農(nóng)村熱、城市冷的現(xiàn)象，甚至留守兒童政策在同一個地區(qū)都難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)，更別說要求沿海發(fā)達(dá)城市開放政策，容納農(nóng)民工進(jìn)城了。

應(yīng)該說，“盯住”留守兒童找準(zhǔn)了保護(hù)對象，“盯住”政府和學(xué)校分清了保護(hù)責(zé)任，“盯住”農(nóng)村發(fā)展有利于減少留守兒童，但是上述措施重堵輕疏，不僅無法從源頭杜絕留守兒童問題的發(fā)生，也使基層工作人員長期處于高壓之下，導(dǎo)致對工作的倦怠。

調(diào)整留守兒童政策思路

解決留守兒童問題，不僅要查疏堵漏、嚴(yán)防死守，更要著眼于長遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從根源上減少留守兒童問題的發(fā)生。為此，需要調(diào)整政策思路。

一是強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建兒童安全保護(hù)體系。留守兒童脫離了主要監(jiān)護(hù)人的保護(hù)，其人身安全難以得到保障，燒傷、溺水、交通事故、拐騙、性侵甚至被害死亡等事件時有發(fā)生，更多的留守兒童長期生活在緊張、不安和恐懼之中，出現(xiàn)心理問題，極少數(shù)留守兒童因心理扭曲而導(dǎo)致悲劇事件的發(fā)生。目前多數(shù)地區(qū)采取嚴(yán)防死守的辦法，如在學(xué)生上下學(xué)沿途進(jìn)行巡邏、派專人值守水庫、在村口排查可疑人員等，但這些措施只能防一時，無法從根源上避免類似事件。為此，要從鄉(xiāng)村治理角度入手，構(gòu)建起留守兒童人身安全的第一道防線，包括: 加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨員和村干部的模范帶頭作用，結(jié)合傳統(tǒng)治理理念和現(xiàn)代治理手段，精準(zhǔn)對接留守家庭的需求，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，構(gòu)建留守兒童生活和成長的和諧社會環(huán)境；創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務(wù)模式，解決群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題，整合現(xiàn)代鄉(xiāng)賢和宗族組織，凝聚村民的認(rèn)同感和歸屬感，構(gòu)建融合法治和善治于一體的社會矛盾處理新方式；構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理平臺，引入社會組織、志愿者隊伍和專業(yè)社工等社會力量，調(diào)動其參與鄉(xiāng)村治理、服務(wù)留守兒童家庭的積極性，構(gòu)建參與主體多元的兒童保護(hù)體系；順應(yīng)農(nóng)村熟人社會向陌生人社會過渡的變化，加強(qiáng)農(nóng)村文明建設(shè)，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會倫理和鄰里關(guān)系，構(gòu)建留守兒童的鄰里守望新機(jī)制；樹立現(xiàn)代婚姻觀，強(qiáng)化家庭養(yǎng)育責(zé)任，優(yōu)化留守兒童成長的家庭環(huán)境。

二是強(qiáng)化家庭責(zé)任，建立家庭社會支持體系。家庭是兒童成長的主要場所，父母是兒童養(yǎng)育、安全、情感等的第一責(zé)任人。應(yīng)加強(qiáng)家庭責(zé)任培訓(xùn)(如在領(lǐng)取結(jié)婚證、給兒童上戶口或在兒童上學(xué)時，對父母進(jìn)行規(guī)定時間的培訓(xùn))；強(qiáng)制父母履行義務(wù)(在兒童未滿兩周歲之前，要求有監(jiān)護(hù)能力的父母中的至少一方對兒童行使監(jiān)護(hù)權(quán))；對不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的父母或監(jiān)護(hù)人進(jìn)行處罰，發(fā)生事故應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是也應(yīng)該看到，留守兒童問題的成因較為復(fù)雜，僅靠強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任不可能解決這一問題，需要建立留守兒童家庭社會支持體系，緩解留守兒童家庭負(fù)擔(dān)。留守兒童家庭社會支持體系建設(shè)包括：建立和完善兜底性社會安全網(wǎng)，保證困難兒童的基本生活；建立農(nóng)村普惠型照料體系，為照料缺失的家庭提供公益性照料服務(wù)；建立和完善政府購買服務(wù)制度，培育和鼓勵專業(yè)社會組織參與留守兒童保護(hù)；建立和完善家校、校村銜接機(jī)制，保障留守兒童人身安全；完善村（社區(qū)）兒童福利設(shè)施，配備專（兼）職人員。同時，完善留守兒童社會參與機(jī)制，加大政府購買專業(yè)社會組織服務(wù)的力度，推廣“同伴媽媽”制度；建立黨員、團(tuán)員與社區(qū)留守家庭“結(jié)對子”制度，對留守兒童家庭進(jìn)行訪問，及時發(fā)現(xiàn)和解決留守兒童問題；發(fā)揮村委會作用，摸排留守兒童家庭情況，及時更新和上傳留守兒童數(shù)據(jù)。

三是強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)一體的兒童福利體系。此前，圍繞城鄉(xiāng)二元戶籍制度，我國構(gòu)建了城鄉(xiāng)分割的二元社會福利體系，這種社會福利體系具有身份性、排他性等特征，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工融入城市的進(jìn)程，成為造成農(nóng)村兒童留守的重要原因。要從根源上解決農(nóng)村留守兒童問題，關(guān)鍵在于打破城鄉(xiāng)分割，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)一體的兒童福利體系。首先，社會福利政策要打破身份界限，讓農(nóng)民工無障礙地融入城市。包括：無差別地實現(xiàn)九年義務(wù)教育；逐步消除戶籍人口與常住人口的福利差距，建立一體化的福利體系；以就業(yè)和收入為前提條件，開放廉租住房政策；取消戶籍限制，實現(xiàn)兒童基本公共服務(wù)的均等化；等等。其次，建立“以兒童為中心、以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托”的普惠性兒童福利服務(wù)體系。包括：擴(kuò)展貧困兒童基本生活保護(hù)項目（如在最低生活保障之外，建立0—3歲嬰幼兒營養(yǎng)實物補貼制度），提升貧困兒童基本生活保障水平（如在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高20%，以及提升殘疾兒童補貼）；建立特殊兒童托養(yǎng)服務(wù)體系，減輕殘疾兒童家庭的照料負(fù)擔(dān)；建立農(nóng)村兒童普惠性生活照料和托養(yǎng)服務(wù)體系，平衡農(nóng)村家庭照料與就業(yè)的關(guān)系；完善農(nóng)村兒童基本福利設(shè)施，加強(qiáng)“兒童之家”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，解決農(nóng)村兒童福利服務(wù)“最后一公里”遞送的問題；全面建立農(nóng)村兒童福利臺賬、兒童幫扶、部門聯(lián)動等機(jī)制，使農(nóng)村兒童福利服務(wù)體系落到實處。