改革開放以來，在中國經濟取得高速增長的同時，城鎮(zhèn)化水平也快速提升，催生了包括長三角、珠三角、京津冀地區(qū)在內的若干人口規(guī)模大、經濟社會功能集中的特大都市圈和都市群，并成為我國實現到2050年建設成為社會主義現代化強國的重要支撐。然而，隨著城市規(guī)模擴大和集聚，過度集中所帶來的“大城市病”也開始成為困擾這些人口經濟密集地區(qū)的重大問題。其中，京津冀地區(qū)的“大城市病”問題最為突出，主要表現為大城市特別是超大城市的交通擁堵、環(huán)境污染、房價過高以及大城市的虹吸效應導致的大都市和周邊地區(qū)差距過大。如何解決“大城市病”問題，探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式，不僅關乎中國新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，也是國家治理體系和治理能力現代化的重大課題。

“大城市病”是困擾人口經濟密集地區(qū)的世界性難題

在世界城市化進程中，由于城市規(guī)模經濟效應的作用，出現了大城市持續(xù)增加、人口經濟密集區(qū)大量出現以及發(fā)展中國家城市人口急速增長三個極為顯著的特征。1950年世界上人口超過1000萬的人口經濟密集區(qū)只有兩個，2018年達到33個，其中既包括紐約、東京、倫敦等發(fā)達國家的人口經濟密集區(qū)，也包括發(fā)展中國家的上海、北京、德里、孟買、加爾各答、墨西哥城、圣保羅等人口經濟密集區(qū)。這些人口經濟密集區(qū)都不同程度地受到“大城市病”的困擾。“大城市病”是指一個城市因規(guī)模過大而出現的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等問題。之所以稱為“大城市病”，是因為這些問題在大城市尤其是特大城市的表現尤為突出。20世紀以來，倫敦人口快速增長，由1901年的650萬增加到1939年的860余萬。急劇膨脹的人口使得倫敦特別是內倫敦出現住房短缺、公共設施嚴重不足、道路擁堵、環(huán)境污染嚴重、失業(yè)人數增多等問題。東京都在經濟高速增長階段，人口由1950年的628萬增加到1970年的1140萬，由此也帶來了地價上漲、環(huán)境惡化、交通擁堵、生活成本增加等問題。紐約在快速城市化的過程中，同樣受到“大城市病”的困擾。德里、孟買、加爾各答、墨西哥城、圣保羅這些南亞、拉美地區(qū)的發(fā)展中國家人口經濟密集區(qū)，不僅交通、環(huán)境、住房等方面的“大城市病”更為突出，而且還有規(guī)模大、分布廣的貧民窟。因此可以講，“大城市病”是困擾人口經濟密集地區(qū)的世界性難題。

發(fā)達國家憑借雄厚的經濟基礎，通過技術進步、產業(yè)結構升級、污染型企業(yè)外遷，以及空間布局優(yōu)化等綜合措施應對“大城市病”的挑戰(zhàn)，取得了一定成效。但許多發(fā)展中國家和地區(qū)的人口經濟密集地區(qū)存在的“大城市病”問題極其嚴重，并未得到有效遏制。中國作為發(fā)展中國家，和發(fā)達國家在經濟發(fā)展水平和資金技術實力上還有很大差距，特別是中國的特大城市、超大城市、大都市圈、大都市群等人口經濟密集區(qū)域多、分布廣，發(fā)展水平差異大，需要解決的問題極其復雜，因此解決發(fā)展中國家人口經濟密集地區(qū)的“大城市病”問題，探索人口經濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)模式，形成中國方案，作出中國貢獻，是中國作為大國的擔當和責任。

探索人口經濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)模式

中國改革開放短短40多年，經濟持續(xù)高速增長，并實現了從鄉(xiāng)村社會到城市社會的轉換，在對世界城市化作出重大貢獻的同時，也摸索出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。與中國經濟高質量發(fā)展同樣重要的是高質量的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

習近平同志高度關注和重視人口經濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)和治理“大城市病”。2014年2月26日，習近平同志在專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報座談會上，強調京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，并全面深刻闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義、推進思路和重點任務，提出了七點要求。這七點要求直接針對京津冀協(xié)同發(fā)展中的關鍵領域，不僅有戰(zhàn)略高度，更具操作性。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是黨和國家最高領導人吹響的解決人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)這一全球性難題的號角，開啟了探索跨區(qū)域特別是發(fā)達的大都市地區(qū)和不發(fā)達的周邊地區(qū)之間通過優(yōu)勢互補、互利共贏、解決“大城市病”、實現高質量協(xié)同發(fā)展的偉大實踐。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略力圖通過疏解北京非首都功能，解決作為“大城市病”根源的人口和功能過度集中的問題，通過建設以首都為核心的世界級城市群來消解“過密”，實現多中心、網絡化發(fā)展。多中心、網絡化的城市空間結構是特大城市治理交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“大城市病”的首要選擇，倫敦、紐約、東京等城市都有各自的實踐。2015年4月30日，中央政治局通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了以首都為核心的世界級城市群等功能定位，明確了以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及三省市區(qū)域間協(xié)調和利益的重新調整，幾乎涉及經濟社會發(fā)展的所有領域，涉及關乎區(qū)域全局的重大工程，因此僅有頂層設計還遠遠不夠，必須有國家層面的強有力推動才能實現。

習近平同志親自推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施，深刻闡述了“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的時代課題。2017年2月24日，習近平同志視察北京城市副中心建設時指出，“堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術的精神，以最先進的理念、最高的標準、最好的質量推進城市副中心規(guī)劃建設，著力打造國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”。2017年4月1日設立的河北雄安新區(qū)，是落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大歷史性工程，是千年大計、國家大事。習近平同志高度關注雄安新區(qū)的選址、規(guī)劃和建設，2017年2月23日，習近平同志專程到河北省安新縣進行實地考察，并主持召開河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設工作座談會。2019年1月16日，習近平同志再次來到河北雄安新區(qū)考察調研，聽取雄安新區(qū)總體規(guī)劃和建設方面的情況介紹，并強調保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，高質量高標準推動雄安新區(qū)規(guī)劃建設。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成效及新期待

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，在疏解北京非首都功能、調控北京人口、產業(yè)升級轉移、交通基礎設施建設、環(huán)境污染治理、區(qū)域創(chuàng)新共同體建設等重點領域取得積極進展。例如，北京人口調控卓有成效，常住人口規(guī)模由增到減，2019年末常住人口2153.6萬人，相較2016年的2172.9萬人減少了19.3萬人；2014年以來，北京市通過制定和實施《北京市新增產業(yè)的禁止和限制目錄》，關停退出一般制造業(yè)企業(yè)2000余家，調整疏解各類區(qū)域型專業(yè)市場600余家；京津冀細顆粒物PM2.5濃度由2013年的106μg/m³下降到2018年的60μg/m³，北京更是從2013年的90μg/m³下降到2020年的38μg/m³，天藍了，霧霾少了；以軌道交通為主的京津冀立體交通網絡也已基本形成，區(qū)域間出行更方便了，地跨京冀兩地的北京大興國際機場更是京津冀立體交通體系建設的典范。京津冀三地協(xié)同發(fā)展大格局已經初步形成，特別是北京城市副中心和河北雄安新區(qū)作為北京新“兩翼”的規(guī)劃建設，更加凸顯了協(xié)同發(fā)展的效應。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展進入新的發(fā)展階段，一些容易解決的問題和矛盾也已經得到解決，但距離實現京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標和要求還有很大差距，更深層次的問題和矛盾也逐漸顯現出來。習近平同志在2019年1月18日召開的京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上指出，“京津冀協(xié)同發(fā)展進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段”，并對推動京津冀協(xié)同發(fā)展提出了六點要求：緊緊抓住“牛鼻子”不放松，積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能；保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，高質量高標準推動雄安新區(qū)規(guī)劃建設；以北京市級機關搬遷為契機，高質量推動北京城市副中心規(guī)劃建設；向改革創(chuàng)新要動力，發(fā)揮引領高質量發(fā)展的重要動力源作用；堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，強化生態(tài)環(huán)境聯建聯防聯治；堅持以人民為中心，促進基本公共服務共建共享。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是新時代新征程的重要組成部分，必須只爭朝夕，不斷進取。按照習近平同志的六點要求，加大力氣推進協(xié)同發(fā)展的各項工作不斷走向更高水平，取得更大成效。我們堅信，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略必將通過疏解北京非首都功能和京津冀三地高質量發(fā)展解決北京的“大城市病”問題，并成為國家治理體系和治理能力現代化的區(qū)域樣板，成為踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設楷模，成為體現創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念的標桿，成為探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式、解決“大城市病”問題的中國方案，也必將形成京津冀目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局和實現在2050年建設成為以首都為核心的世界級城市群等總體功能定位的宏偉目標。

（作者單位：北京大學首都發(fā)展研究院）