“十一五”期間，我國城鎮(zhèn)化率有了大幅度提高，由2005年的42.99%提高到2009年的46.59%，每年的速度增長接近1個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口從5.62億增加到6.21億，這里的城鎮(zhèn)人口是指居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口。同時，我國從90年代以來的高速工業(yè)化進(jìn)程，吸納了數(shù)億農(nóng)村勞動力到城市就業(yè)。農(nóng)村人口到城市從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動，一方面提高了要素配置效率，增加了國民財富;另一方面也因此融入城市化進(jìn)程，分享現(xiàn)代城市文明。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是“十二五”的戰(zhàn)略任務(wù)，我們不僅要把已經(jīng)轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民工作為城市的常住人口，并以此計算城鎮(zhèn)化率，還要把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工真正變成城市的市民。因此，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市化應(yīng)當(dāng)是“十二五”規(guī)劃的重點(diǎn)。

現(xiàn)階段加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城市化的可能性和必要性

現(xiàn)有農(nóng)民工留城不會造成很大的就業(yè)沖擊。2009年外出從業(yè)6個月以上的農(nóng)民工已達(dá)到1.5億人，其中80%在縣城以上城市就業(yè)，按統(tǒng)計上“常住人口”的定義，1.2億農(nóng)民工事實(shí)上已經(jīng)被統(tǒng)計為城市常住人口，但他們的身份還是農(nóng)民，是名不副實(shí)的城市人口。這部分農(nóng)民工基本上都有相對穩(wěn)定的工作和收入，從事的大多是一般具有城市戶口的居民或大學(xué)畢業(yè)生不愿為之的技術(shù)含量低的體力活。因此，將這部分農(nóng)民工留在城市不會給現(xiàn)有的城市居民造成很大的就業(yè)壓力，也不會推高城市失業(yè)率。

多數(shù)農(nóng)民工已經(jīng)積累了在城市生存的經(jīng)驗，具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力和生存能力。在1.5億外出農(nóng)民工中，90%以上外出從業(yè)累計時間在1年以上，80%外出累計時間在3年以上，外出從業(yè)5年以上的超過60%；如果按從事當(dāng)前工作的年限分：從事當(dāng)前工作不滿1年的占26.8%，1—2年占18.4%，2—3年占19.3%，3—5年占20.4%，5年以上的占15.1%。照此估算，有近8800萬外出農(nóng)民工從事當(dāng)前工作1年以上，有4260多萬在當(dāng)前工作崗位干了3年以上，1800多萬干了5年以上。他們經(jīng)過多年的洗禮和大浪淘沙，積累了豐富的城市生活經(jīng)驗，具有相對穩(wěn)定的工作，無需擔(dān)心這部分農(nóng)民工在城市的生存能力。

新生代農(nóng)民工已成為農(nóng)民工主體，他們期待實(shí)現(xiàn)城市夢。目前1.5億外出農(nóng)民工中將近60%（大約9000萬人）是1980年后出生的，6%是1990年后出生的，第一代農(nóng)民工，又稱非新生代農(nóng)民工，逐漸返回家鄉(xiāng)；第二代農(nóng)民工，即新生代農(nóng)民工，日益成為農(nóng)民工的主體。新生代農(nóng)民工年紀(jì)輕、文化素質(zhì)相對較高，初中以上文化程度占92.9%，比非新生代農(nóng)民工高11個百分點(diǎn)。他們基本沒有做過農(nóng)活，也不懂或不屑于做農(nóng)活，喜歡城市也熟悉城市生活方式，不愿意再回農(nóng)村，對留在城市充滿期待。在經(jīng)濟(jì)不景氣時期返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，大部分也是第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)率較低，即使暫時返回也很快又回到了城市，繼續(xù)追尋城市夢。

農(nóng)民工城市化有利于逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局。長期以來，高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，限制了城鄉(xiāng)人口自由遷移，也導(dǎo)致了農(nóng)民工流動和遷移過程的分離。我國農(nóng)村勞動力流動和轉(zhuǎn)移實(shí)際上走了一條與國際上一般勞動力遷移過程不完全一樣的道路，即流動多遷移少。這不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動和配置，也不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。因此，要通過推動農(nóng)民工城市化來促進(jìn)新一輪城鄉(xiāng)制度變革，通過勞動力流動和遷移過程的統(tǒng)一，加快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和農(nóng)村發(fā)展，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局。

加快農(nóng)民工城市化有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。多年來我國經(jīng)濟(jì)增長主要依靠工業(yè)化或投資拉動，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化相對滯后。擴(kuò)大內(nèi)需是“十二五”的重要戰(zhàn)略任務(wù)，其核心是擴(kuò)大消費(fèi)需求，而城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)階段擴(kuò)大內(nèi)需的重要途徑。加快農(nóng)民工的城市化可以釋放農(nóng)民工的消費(fèi)需求，有利于促進(jìn)城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于保持較高的投資需求，在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

實(shí)施以促進(jìn)農(nóng)民工城市化為目標(biāo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策

“十二五”時期是我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期，要以加快推進(jìn)農(nóng)民工的城市化為突破口，實(shí)施以促進(jìn)農(nóng)民工城市化為目標(biāo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，包括城市改革政策和新農(nóng)村建設(shè)政策。

（一）、城市改革政策

積極穩(wěn)妥地改革城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度，清除勞動力遷移的制度性障礙。改革的難點(diǎn)是剝離戶口制度背后的各種城市福利制度，改革的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，使外來農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、獲得公共服務(wù)等方面能夠享受到與城市居民同等的權(quán)利。對于農(nóng)民工戶口的限制問題，要積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施，從中小城市逐步擴(kuò)展到大城市，把具有相對穩(wěn)定收入的城市農(nóng)民工分期分批地轉(zhuǎn)為城市市民。

建立覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，為農(nóng)民工的遷移創(chuàng)造條件。建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的低交費(fèi)、低水平、廣覆蓋、可接轉(zhuǎn)和可持續(xù)的社會保障制度，繼續(xù)推動農(nóng)民工社保與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆绫＝榆?，使之逐步享受市民待遇?/p>

改革城市用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。如今，農(nóng)村勞動力可以自由進(jìn)城務(wù)工，但是城鄉(xiāng)勞動力在就業(yè)選擇和勞動保護(hù)方面仍然存在較大的差距，阻礙了城鄉(xiāng)勞動力要素的流動和市場競爭。因此，要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場培育和建設(shè)，創(chuàng)新用工制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)。同時，相關(guān)部門要積極探索勞動者權(quán)益保護(hù)的有效機(jī)制，加大執(zhí)法力度。

加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要加大小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展力度。要把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略任務(wù)納入“十二五”規(guī)劃。以縣城、中心鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的集中地為依托，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。運(yùn)用市場機(jī)制，調(diào)動社會投資的積極性，建立可持續(xù)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理體制。

（二）、新農(nóng)村建設(shè)政策

大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，加大對現(xiàn)有農(nóng)村勞動力和農(nóng)民工的培訓(xùn)力度。要對農(nóng)村學(xué)齡兒童實(shí)行強(qiáng)制性9年制義務(wù)教育，鼓勵完成高中教育；要重視對35歲以下青年勞動力的教育和培訓(xùn)工作，鼓勵輸出地和輸入地共同加強(qiáng)對農(nóng)民工的培訓(xùn)，切實(shí)提高農(nóng)民工的人力資本。

加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。如今，農(nóng)村基礎(chǔ)條件較以前已大為改觀，全國90%以上的行政村都實(shí)現(xiàn)了通路、通電、通郵和通廣播電視。“十二五”期間建設(shè)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)自然村的“村村通”工程，保證每一戶農(nóng)民都能用上電和看到電視。將資金重點(diǎn)用在通電和通廣播電視工程上，有利于促進(jìn)農(nóng)村人口觀念的轉(zhuǎn)變和人力資本的提高，有利于推動農(nóng)村勞動力流動。

進(jìn)一步完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度。穩(wěn)定和維護(hù)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，對外出勞動力不能取消或隨意收回土地經(jīng)營權(quán)，消除勞動力外出的后顧之憂。積極探索和建立土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵土地流動和轉(zhuǎn)包，特別是要鼓勵那些有意留在城市的農(nóng)民工及家人放棄土地經(jīng)營權(quán)并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，積極探索和建立農(nóng)村人口進(jìn)城宅基地置換制度，降低農(nóng)民在城市置房的成本和遷移成本。

因地制宜地做好村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，允許農(nóng)民到就近的集鎮(zhèn)建房，對農(nóng)民建房給予正確引導(dǎo)。房屋問題是一個大問題，既涉及農(nóng)民收入和消費(fèi)，又涉及到城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，需要城鄉(xiāng)通盤考慮。