中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授 劉慶樂
《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020）》為保障和改善農(nóng)村民生做出了具體規(guī)劃：通過公路建設(shè)、交通物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新一代信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等重大工程，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級；通過拓寬轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道、強(qiáng)化鄉(xiāng)村就業(yè)服務(wù)、完善制度保障體系，提升農(nóng)村勞動力就業(yè)質(zhì)量；通過鄉(xiāng)村教育提升計劃、健康鄉(xiāng)村計劃、全民參保計劃、農(nóng)村養(yǎng)老計劃等，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；等等。以上規(guī)劃中各類工程、計劃、項目無不與公共財政投入聯(lián)系在一起。國家統(tǒng)計局對各地鄉(xiāng)村振興進(jìn)展的最新調(diào)研結(jié)果表明，鄉(xiāng)村振興千頭萬緒，基層反映的共性問題是資金不足的問題。由于財政資源的稀缺性與財力分布的不均衡性，只有優(yōu)化公共財政資源配置、提高財政資源利用效率，才能實現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略意圖，落實具體政策目標(biāo)，提升公共服務(wù)質(zhì)量，增進(jìn)鄉(xiāng)村民生福祉。
全面預(yù)算績效管理的意義
基于中共十九大提出全面實施績效管理，2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（下文稱《意見》），從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，對全面實施預(yù)算績效管理進(jìn)行了頂層設(shè)計和重大部署，目前正處于落實階段。《意見》的發(fā)布對于建立健全鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障體系、提升財政資源配置和使用效能、推動鄉(xiāng)村民生建設(shè)具有重要而現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。
一般績效管理是管理者為實現(xiàn)組織整體目標(biāo)，通過績效目標(biāo)共識達(dá)成、關(guān)鍵成效指標(biāo)選擇、結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)測、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用等功能性環(huán)節(jié)達(dá)至組織與個人績效不斷實現(xiàn)和提升的過程。預(yù)算績效管理的不同之處是將績效管理的關(guān)口前移，在政策、計劃、項目實施之前，在預(yù)算評審、項目審批環(huán)節(jié)就開展事前績效評估，并作為后續(xù)績效管理的基本依據(jù)。較之一般績效管理，預(yù)算績效管理的優(yōu)勢是從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，防止“拍腦袋”決策，防止項目資金的克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)，防止財政資金的損失浪費(fèi)。
全面預(yù)算績效管理中的“全面”主要是實現(xiàn)預(yù)算績效管理全方位、全過程、全覆蓋的“三全”目標(biāo)。全方位是就納入預(yù)算績效管理的主體和管理事項的廣度而言，要求中央和地方各級政府都要實施預(yù)算績效管理，形成政府預(yù)算、部門及單位預(yù)算、政策及項目預(yù)算全方位績效管理格局；全過程指向預(yù)算績效管理的流程，是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化；全覆蓋是就納入預(yù)算績效管理的資金范圍而言，要求績效管理覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，并延伸至政府投融資活動。
全面預(yù)算績效管理是中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長、財政收支壓力進(jìn)一步增大條件下鄉(xiāng)村民生建設(shè)的必然選擇。就理論層面而言，作為政府財政投入的一部分，鄉(xiāng)村民生建設(shè)理應(yīng)被納入全面預(yù)算績效管理之中，花更少的錢，辦更多更好的事。在實踐與操作層面，鄉(xiāng)村民生建設(shè)不僅涉及的政策、項目多，負(fù)責(zé)管理的政府層級、部門、單位多，涉及的資金來源與投資類型也多，而基層政府及農(nóng)村基層組織普遍人力資源缺乏、技術(shù)力量薄弱，所承擔(dān)的鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁重，如果沒有上級政府、專業(yè)組織、專業(yè)人員的管理，恐難以保證各類資金在鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目中協(xié)同使用并產(chǎn)生最佳效益。
以縣級政府為重心的全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)
在五級政府財政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的財政，但鄉(xiāng)級政府一般不設(shè)工作部門，財政管理的人力、技術(shù)有限，在鄉(xiāng)財“縣管鄉(xiāng)用”的機(jī)制下，縣級財政部門在預(yù)算編制等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行管理和監(jiān)督?？h級財政是連接省級財政與鄉(xiāng)村財政的橋梁，也是落實鄉(xiāng)村民生建設(shè)全面預(yù)算績效管理的重心。從鄉(xiāng)村民生建設(shè)的屬性上說，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動力就業(yè)質(zhì)量提升、基本公共服務(wù)均等化一般也以縣為基本單位。以縣級政府為重心的鄉(xiāng)村民生建設(shè)全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)包括如下四個功能性子系統(tǒng)。
第一，以績效預(yù)算為導(dǎo)向的預(yù)算編制系統(tǒng)。傳統(tǒng)政府預(yù)算編制一般為增量預(yù)算，主要參照過去的預(yù)算項目和收支水平。政府預(yù)算當(dāng)然也有經(jīng)濟(jì)效益方面的考慮，但在預(yù)算表中往往只呈現(xiàn)花多少錢、辦哪些事，并不呈現(xiàn)預(yù)算績效。以績效導(dǎo)向為特征的預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)為零基預(yù)算，花多少錢、辦哪些事，事前都需要確定績效預(yù)期目標(biāo)，并在預(yù)算表中具體呈現(xiàn)。這將是一個上下互動的預(yù)算編制過程。就自上而下的過程而言，縣級政府在編制本級政府預(yù)算及管理鄉(xiāng)級預(yù)算時，需要以中央及省市級政府關(guān)于鄉(xiāng)村民生建設(shè)的宏觀布局、整體規(guī)劃為指導(dǎo)，因地制宜地確定本縣域內(nèi)鄉(xiāng)村民生具體發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)重點(diǎn)；就自下而上的過程而言，縣級政府在綜合平衡本縣域內(nèi)鄉(xiāng)村民生建設(shè)水平與規(guī)模的基礎(chǔ)上，需要事前對每一個具體項目的立項必要性、績效目標(biāo)合理性以及實施方案可行性進(jìn)行評估，重點(diǎn)確定項目的階段性及整體性產(chǎn)出與效果。企業(yè)與個人是鄉(xiāng)村民生建設(shè)資金的重要來源，績效預(yù)算要對預(yù)算外資金的來源可行性、公私合作方式、利潤分配方式進(jìn)行評估，納入績效預(yù)算管理。
第二，以績效監(jiān)控為導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。民生建設(shè)項目績效目標(biāo)一旦確定，便具有剛性約束力?？冃ПO(jiān)控是預(yù)算責(zé)任單位將財政資金的績效實現(xiàn)情況與預(yù)期績效目標(biāo)進(jìn)行比較，對預(yù)算執(zhí)行、任務(wù)完成、資金管理使用及效益等情況進(jìn)行監(jiān)測與控制。在鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目執(zhí)行過程中，縣級財政及預(yù)算部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位及各資金使用單位需要對預(yù)算資金的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、項目實施進(jìn)度、資金來源與支出進(jìn)度等情況進(jìn)行階段性監(jiān)督檢查，適時糾正偏離績效目標(biāo)的狀況，防范和化解項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險。
第三，以績效評價為導(dǎo)向的決算系統(tǒng)。決算是對預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)。傳統(tǒng)政府決算報告只反映政府收支情況而不反映績效情況，決算分析主要用于發(fā)現(xiàn)財政支出的問題、提升財務(wù)管理水平。以績效評價為導(dǎo)向的決算則是“花錢必問效”。具體到鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目上，需要預(yù)算單位按照與預(yù)算階段相一致的量化指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)，對項目實現(xiàn)績效具體目標(biāo)的程度進(jìn)行量化打分，對項目實現(xiàn)績效進(jìn)行整體綜合評價，并在決算報告中呈現(xiàn)出來。
第四，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用系統(tǒng)。在以往的預(yù)算系統(tǒng)中，決算應(yīng)用并不明確。實施全面預(yù)算績效管理后，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用成為一個相對完整的子系統(tǒng)，由若干制度與機(jī)制構(gòu)成，如下級預(yù)算單位向上級的績效報告制度、上級對下級的績效評價結(jié)果反饋與整改機(jī)制、績效評價結(jié)果對后續(xù)預(yù)算的調(diào)節(jié)機(jī)制、績效信息公開及接受社會監(jiān)督制度、對責(zé)任單位與個人的績效考核與問責(zé)制度，等等。對鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目而言，預(yù)算績效評價結(jié)果運(yùn)用重點(diǎn)是獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，強(qiáng)化鄉(xiāng)村民生建設(shè)主體單位與個人責(zé)任，最終提高項目資金的效率、效益與效果。
全面預(yù)算績效管理的原則
從實踐看，全面預(yù)算績效管理改革已經(jīng)深入到各市縣，各縣級政府主要是財政部門在推動，尚未達(dá)到各部門與單位聯(lián)動的態(tài)勢，將這一改革理念運(yùn)用到鄉(xiāng)村民生建設(shè)的案例更不多見。考慮到鄉(xiāng)村民生建設(shè)多部門、多單位的聯(lián)動性特征，在這一建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┤骖A(yù)算績效管理改革應(yīng)當(dāng)堅持以下原則。
第一，改革以不增加鄉(xiāng)村基層干部負(fù)擔(dān)為原則。“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)村基層干部工作任務(wù)已十分繁重，改革的核心任務(wù)不應(yīng)該、也不可能全都壓給基層。同時，鄉(xiāng)村基層干部群眾又是鄉(xiāng)村民生建設(shè)的主力軍，全面預(yù)算績效管理要通過他們的具體行動來實現(xiàn)。因此，作為改革重心的縣級政府就起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，既要在改革技術(shù)上嚴(yán)格把關(guān)，又要將改革精神貫徹到鄉(xiāng)村基層干部隊伍中，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位掌握改革技術(shù)，確保村級干部以及普通百姓領(lǐng)會改革的精神實質(zhì)。
第二，預(yù)算績效評價以引入第三方評價為原則?？冃гu價是一項技術(shù)性較強(qiáng)的工作，非經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)不能掌握。而即使政府有專業(yè)人員掌握了技術(shù)，也難保評估、評價的客觀公正。引入第三方專業(yè)評價作為政府的“外腦”與智庫，既可節(jié)約評估成本，也可增強(qiáng)評估的科學(xué)性與公信力。必要時，也可以將自評與他評結(jié)合起來，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)評估的信息優(yōu)勢和專業(yè)機(jī)構(gòu)評估的技術(shù)優(yōu)勢。
第三，積極引導(dǎo)民眾參與管理過程原則。全面預(yù)算績效管理不是自外于民眾的純技術(shù)過程，鄉(xiāng)村民生建設(shè)最終要服務(wù)于民眾，績效好壞關(guān)鍵要看民眾的滿意度與獲得感。從項目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效決算到績效評價，都需要民眾的全過程參與。民眾是否參與管理是這一改革能否得到貫徹實施的關(guān)鍵與標(biāo)識。實踐中，各地也探索出了民眾參與基層治理的有效形式，如浙江溫嶺的民主懇談會、四川巴中白廟鄉(xiāng)的參與式預(yù)算等。盡管也有人認(rèn)為，對于那些遠(yuǎn)離民眾生活經(jīng)驗的民生建設(shè)項目，如道路交通、互聯(lián)網(wǎng)工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，民眾很難提出與預(yù)算績效相關(guān)的高質(zhì)量建議，但政府的真誠態(tài)度與信息披露，仍然可以彌補(bǔ)民眾認(rèn)知的短板。
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