在不久前的一次座談會上，聽學者們討論城市化問題。大家談到去年以來，在應(yīng)對國際金融危機沖擊過程中，城市化建設(shè)成為一個熱門話題，被當作擴大內(nèi)需、調(diào)整發(fā)展模式的重要抓手。與此同時，人們也大談城市化進程中的房價問題，認為房價虛高，影響了收入分配，導致經(jīng)濟泡沫。云云。

由此想到一個歷史問題， 2005年我赴美訪問，在參觀美國歷史博物館中，第一站就是美國城市化館。首先看到的是“1900年美國的城市化率是40%”，這給我留下了深刻印象。 當時我作為中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會委托課題“中國可持續(xù)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略”課題成員參與城市化問題研究，因此對這個40%特別敏感，而當年中國的城市化也是40%。

最近為了做研究，我又計算了美國的城市化率，2008年大約是87%，在110年間，美國城市化率提高了47個百分點，平均每年提高0.43個百分點。而這些年來，中國幾乎是每年把城市化率提高1個百分點。況且20世紀初，美國的人口不及1億，城市化進程的壓力也遠遠不及中國。

即便如此，美國在城市化初期也曾經(jīng)歷了土地價格暴漲、投機和暴利并存的局面。美國歷史學家文森特•奧斯特羅姆研究發(fā)現(xiàn)，南北戰(zhàn)爭以后，以城市化和工業(yè)化為標志，重要城市的地方政府開始被老板統(tǒng)治和支配。有人把地方政府說成是“傀儡”，州立法機關(guān)中的政治分肥者開啟了人所共知的“掠奪城市”的自肥時代。從1900年到1913年，加拿大城市的地價隨著大范圍的土地投機而飆升。“1913年，一位英國旅行者在寫到維多利亞的土地暴漲時說，地價在半年的時間里增長了900%。”〔（加）理查德•廷德爾等：《加拿大地方政府》，北京大學出版社， 2005年版，第45頁〕理查森是這樣描述的：“窮人住的破舊房子必須拆除，住戶也應(yīng)該驅(qū)逐；建起新住處并以高額租金租出；年輕男女、夫婦或富人搬進以前窮人住過的地方；窮人進而‘消失’——很多情況下我們甚至沒有費心去想他們?nèi)チ四抢?rdquo;。19世紀末20世紀初，加拿大城市化進程中曾經(jīng)出現(xiàn)過城市和城市周邊的土地投機，當時，服務(wù)的擴大以公眾為代價，常常讓冒險購買和持有土地的私人投機者大發(fā)橫財。土地成本的攀升使房屋的價格越來越超出加拿大人的購買力。可見歷史往往有驚人的相似之處。

在美國和加拿大，投機和暴利是土地價格飆升的原因之一，但不是惟一原因。另一重要原因是城市化進程中人們對于各類公共服務(wù)設(shè)施需求的擴張，城市化要求對基礎(chǔ)設(shè)施,諸如路橋、供水和污水處理設(shè)施、固體廢棄物處理設(shè)施、學校、圖書館、社區(qū)服務(wù)中心以及體育、醫(yī)院和衛(wèi)生設(shè)施進行投資，從歷史上看，很多國家的地方政府都被城市化進程中公共服務(wù)供給的財政資金所困擾。換言之，對于土地問題，放到一個大背景下來看，很多國家在城市化初期都用土地解決政府財政困難，如美國、加拿大。加拿大曾經(jīng)通過征收不動產(chǎn)稅來解決這些問題。

回顧這段歷史，我并不想為開發(fā)商和地方政府開脫，而是以史為鑒，以真實的世界的思路來解釋我們正面臨的困境。這些年來，轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)的呼聲不斷提高，實際過程中轉(zhuǎn)變的力度也在不斷加大，政府承擔的公共服務(wù)和社會管理的任務(wù)越來越重。

在去年夏天的某省調(diào)研中，負責財政的同志介紹，該省公共財政越來越向民生傾斜。以教育為例，財政對教育的投入增長，2006年至2008年3年分別是123億元、166億元、 230億元。3年的社保投入分別為44億元、71億元、107億元，2008年占財政支出比重達到10.2%。3年間文化體育廣播影視方面的投入，分別為9.54億元、15.71億元、17.84億元，主要用于文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括城鎮(zhèn)文化館、圖書館、鄉(xiāng)村綜合文化站。關(guān)鍵問題是該省經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，總量較低，人均財政收入少，收支矛盾突出。而這樣一來土地財政就承擔起了重要責任。該省一縣財政局長告訴我們，他們面臨有限財力與無限事業(yè)發(fā)展支出的矛盾。比如，教育強省計劃，每年投入要增長20%以上，地方需要財政每年增長一到兩個百分點，才能逐步提高教育投入的比重。

不斷提高的民眾公共服務(wù)需求如何滿足？資金從哪里來？如果地方?jīng)]有較好的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，解決城市化進程中的財政資金是嚴峻問題。對此，地方政府別無選擇，只能自謀出路。一般說來，除非涉及基本公共服務(wù)均等化需要的轉(zhuǎn)移支付資金，公共服務(wù)的供給大多應(yīng)當是地方政府的責任。

回顧我國財政體制的沿革與變遷，1994年實行的分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、內(nèi)容最多、范圍最廣的財政體制改革。這次改革“以明確劃分中央政府和地方政府的利益邊界，規(guī)范政府間的財政分配關(guān)系為宗旨，其主要內(nèi)容是‘三分一返’，即在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方的收支范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)”（ 劉尚希、邢麗：“中國財政改革的歷史與邏輯”，《中國改革步入30年-——回顧與展望》，中國（海南）改革發(fā)展研究院，2007年11月）。這種分稅制有利于調(diào)動中央和地方的兩個積極性，中央財政有了更大的主動權(quán)，增強了平衡區(qū)域差距的能力。但是，分稅制改革僅僅理順了中央與地方財政之間的關(guān)系，對于省以下的財政體制和轉(zhuǎn)移支付沒有考慮。而在省內(nèi)各級政府之間財政關(guān)系設(shè)計上，各省基本參照中央與省財政體制及轉(zhuǎn)移支付來設(shè)計模式。省級以下各級政府承擔直接提供基本公共服務(wù)和公共服務(wù)職能，不僅等同于中央和省級財政的關(guān)系。目前，省級以下財政體制及其轉(zhuǎn)移支付模式存在的問題很多，包括各省內(nèi)部市縣財政能力差距不斷擴大，基層財政困難重重等。

1998年，中央政府正式提出“公共財政”的理念，并作為財政體制改革的目標。這意味著在政府與市場的關(guān)系上，政府要把關(guān)注點放在具有公共風險的領(lǐng)域，并從其他不該介入的領(lǐng)域堅決退出；在與公眾的關(guān)系上，要真正體現(xiàn)以人為本，把公共服務(wù)和社會管理作為要務(wù)。至此，圍繞著公共財政體制目標，政府對財政體制進行了一系列的改革，包括清費正稅、取消農(nóng)業(yè)稅、預(yù)算管理體制改革、財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、新一輪稅制改革等等。

盡管財稅體制幾經(jīng)改革，但距公共財政的目標還相差甚遠。主要表現(xiàn)在中央財政收入占整個國家財政收入的比重在不斷上升，但是中央財政支出的比例卻在不斷下降，形成非對稱性財政分權(quán)的格局。“財政支出任務(wù)和收入之間的顯著差異并不是中國特有的現(xiàn)象，其他國家的政府也采取各種各樣的政策來解決這些問題。大部分國家運用政府間轉(zhuǎn)移支付來縮小財政收支缺口，但是也適用其他措施，如將部分稅收自主權(quán)下放給地方政府，以及將支出任務(wù)移交給中央政府等”。（ OECD：《中國公共支出面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學出版社，2006年12月，第63頁）。我國轉(zhuǎn)移支付制度的問題是：“各級政府之間的事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏可靠的核算依據(jù)”。“轉(zhuǎn)移支付形式的多樣化，極易導致轉(zhuǎn)移支付管理分散”。“具有均等化效果的‘一般性轉(zhuǎn)移支付’規(guī)模不合理，均等化作用不明顯”。“建立在中央與地方事權(quán)劃分不清基礎(chǔ)上的專項撥款，難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖，且分配很不規(guī)范”。“省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后”（ 上海財經(jīng)大學公共政策研究中心：《2006：中國財政發(fā)展報告》，上海財經(jīng)大學出版社，2006年，第384-386頁）。 “在省內(nèi)，稅收收入和轉(zhuǎn)移支付的分配成為一種‘向下滴漏’過程，即上級政府根據(jù)不規(guī)范、各地差別很大的標準決定分配多少給下級政府。這個過程對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等基層政府機構(gòu)彌補其支出職責與收入來源缺口是雪上加霜”（ OECD：《中國公共支出面臨的挑戰(zhàn)》，清華大學出版社，2006年12月，第14頁）。

從國際視野來看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關(guān)。以英國為例，進入近代以來，英國地方制度發(fā)生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農(nóng)村地區(qū)，地方政府的職能主要是治安法官負責治理，19世紀中期又增加了濟貧職能，其標志是1834年英國議會通過的《濟貧法修正案》，在這個法案基礎(chǔ)上農(nóng)村地方政府設(shè)立了濟貧委員會。隨著城市化的加速，工商業(yè)迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市商業(yè)區(qū)形成了若干城市中心，諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等，城市中出現(xiàn)了警務(wù)、治安、供水、照明、養(yǎng)路等新問題，為此，1835年英國議會通過《城市法人法》，根據(jù)這部法律，設(shè)立市議會管理地方事務(wù)，市議會選舉產(chǎn)生了多職能的地方政府。由此可見，城市公共服務(wù)與城市地方制度不能分開。

再者，當前中國土地和房價問題有著深刻的財政體制原因。財政體制背后是城市化加速和公共服務(wù)需求不斷提高。這里還要算一筆賬，就是中國的城市化與20世紀美國的不同之處有二：一是美國在城市化過程中人口規(guī)模小，公共服務(wù)的壓力也相對小一些，盡管如此，美國還是發(fā)生了土地的投機和暴利；二是美國城市化率速度慢，平均每年提高0.43個百分點。城市化率速度慢自然對地方政府公共服務(wù)的壓力就小一些。

由此可見，目前中國的房價過高，絕不能僅僅歸咎于地方政府和房地產(chǎn)商合謀，而是有其深層次的原因，既有財政體制方面的，也有中國城市化進程特有矛盾造成的。有些問題與發(fā)達國家歷史上有共同之處，也有自己的特殊性。不知這是否是一個更加全面地解釋，一個更加接近真實世界的說法。

總之，從多個視角分析和看待問題沒有壞處，尤其是像房地產(chǎn)這樣一件關(guān)系國計民生的大事。