7月1日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市對(duì)首都功能核心區(qū)行政區(qū)劃作出重大調(diào)整：撤銷原宣武區(qū)、崇文區(qū)。原西城區(qū)與宣武區(qū)合并，成立新的西城區(qū)；原東城區(qū)與崇文區(qū)合并，成立新的東城區(qū)。

這場(chǎng)突如其來的“并區(qū)”行動(dòng)，令7月盛夏的北京城猶如遭遇了一場(chǎng)“地震”。激越的社會(huì)情緒，很快宣泄成一波波質(zhì)疑、批評(píng)聲浪。而這場(chǎng)公共決策與坊間民意的對(duì)抗和沖突，本來完全可以避免。

無論如何，在北京乃至中國的城市公共治理史上，發(fā)生在皇城根下的這場(chǎng)摻雜著政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)考量、文化傳統(tǒng)、歷史情感、利益訴求等諸多因子的復(fù)雜糾結(jié)，已經(jīng)注定成為思考如何尊重民意、如何決策民主的一個(gè)典型樣本。

這里的“并區(qū)”靜悄悄

錯(cuò)愕、不解、震驚、悲憤……當(dāng)“四區(qū)并兩區(qū)”的消息通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視、報(bào)紙等傳媒擴(kuò)散開后，似乎任何用詞都無法準(zhǔn)確形容北京市民的復(fù)雜心情。生活在國家首善之都的人們，向來以“關(guān)心時(shí)事、消息靈通”而自豪，這回卻被結(jié)結(jié)實(shí)實(shí)地“突然襲擊”了。

一夜之間，獨(dú)具韻味的“崇文”、“宣武”從地圖上突然消失，對(duì)京城百姓情感和心理的巨大沖擊可想而知，尤其是對(duì)生于南城、長于南城的崇文、宣武居民而言，更是充滿了痛失家園故土和身份歸屬的失落。一股懷舊、惋惜甚至是怨憤的情緒，很快蔓延開來，又迅速發(fā)酵成文化層面的反思和批判。

“東西猶在，文武已失”、“不能崇文宣武，徒留混賬東西”……網(wǎng)絡(luò)上的質(zhì)問之聲此起彼伏。在批評(píng)者看來，源于北京兩座著名城門的“崇文”、“宣武”，象征著中國古代文治武功的治國理念，是最具老北京特色的地名，這片區(qū)域也是京城文化肇始之地，承載著北京城厚重的歷史。如今決策者草率地“拋文棄武”，卻保留味同嚼蠟的“東城”、“西城”，是不珍惜歷史、不尊重文化的焚琴煮鶴之舉。

有網(wǎng)上調(diào)查表明，高達(dá)92.3%的網(wǎng)友要求保留“宣武”、“崇文”，僅有7.6%的網(wǎng)友支持“東城”、“西城”。但在決策已定的情形下，這樣的“地名保衛(wèi)戰(zhàn)”已經(jīng)毫無意義，這樣的民意表達(dá)也只是徒增傷感而已。

其實(shí)，圍繞“崇文”、“宣武”所展開的文化爭(zhēng)議只是表象，民主程序的缺失才是問題的關(guān)鍵。在《政府信息公開條例》已經(jīng)實(shí)施的當(dāng)下，對(duì)于關(guān)涉切身利益的行政區(qū)劃調(diào)整，北京市民事先居然毫不知情。在公眾參與、民主決策漸成大勢(shì)的當(dāng)下，無論是“四區(qū)并兩區(qū)”的調(diào)整方案，還是“崇文”、“宣武”的更名，官方都沒有通過民意調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)等渠道廣泛征詢市民意見——哪怕是走走形式的民主姿態(tài)都沒有。而針對(duì)撤銷“崇文”、“宣武”兩個(gè)區(qū)名所引發(fā)的民意反彈，官方至今也沒有給出有說服力的交代和解釋……所有這些都意味著，那些捍衛(wèi)“崇文”、“宣武”的聲音，與其說是在傾訴一種惆悵的文化情感，莫如說是在表達(dá)一種失落的民主訴求，是對(duì)知情權(quán)、參與權(quán)的呼喚，是對(duì)“被命名”、“被決策”的反感，更是對(duì)漠視民意、暗箱行政的抗議。

耐人尋味的是，北京市有關(guān)官員在接受媒體采訪時(shí)表示：此次行政區(qū)劃調(diào)整“合時(shí)宜、順民心、有基礎(chǔ)”。綜合多方消息來源，官方所理解的“民意基礎(chǔ)”大致體現(xiàn)在以下方面：自2002年起，陸續(xù)有專家學(xué)者提出調(diào)整行政區(qū)劃的設(shè)想；2009年，北京市政協(xié)常委會(huì)正式提出調(diào)整區(qū)劃的建議案；“并區(qū)”方案事先征求了四個(gè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，并得到普遍擁護(hù)……

顯然，在官方所稱的“民意基礎(chǔ)”里，我們看到的只是少數(shù)高官學(xué)者的活躍身影，卻看不到眾多普通百姓的表達(dá)空間。專家建議就一定代表民意所向？領(lǐng)導(dǎo)擁護(hù)就一定代表百姓贊成？這種“為民做主”、“替民拍板”的決策邏輯，無論如何是可疑的。

的確，行政區(qū)劃調(diào)整是需要高瞻遠(yuǎn)矚的“政治活”，也是需要科學(xué)智慧的“技術(shù)活”，但這并不意味著其話語權(quán)只能被領(lǐng)導(dǎo)意志或知識(shí)精英所壟斷。說到底，民眾才是自己家園的真正主人，而政府不過是民眾委托的“管家”。家園要合并，要改名，難道只是由“管家”說了算，生活在這片土地上的主人反而不該事先了解情況、表達(dá)一下意見嗎？

“四區(qū)并兩區(qū)”或許是一項(xiàng)有利民生的善政，“拋文棄武”或許也不乏合理的考量。但即便是一項(xiàng)出發(fā)點(diǎn)良好的公共政策，也應(yīng)當(dāng)尊重信息公開、公眾參與的民主原則，全面、及時(shí)披露相關(guān)政策信息，允許、鼓勵(lì)民眾進(jìn)行充分的意見表達(dá)。如此，才能形成更加理性平衡的政策方案，才能防止權(quán)力專斷所導(dǎo)致的決策失誤，也才能使公共政策本身更好地被民眾所接受和執(zhí)行。

這些，只是普通的民主政治常識(shí)。遺憾的是，北京市此次行政區(qū)劃調(diào)整，卻忽略了這些常識(shí)，留下的只是一地爭(zhēng)議的雞毛。

被遮蔽的利益沖突

種種跡象表明，北京市此次“四區(qū)并兩區(qū)”的保密工作十分到位，不要說普通百姓事先一無所知，就連政府公務(wù)員也大多被蒙在鼓里，雖然“并區(qū)”的小道消息兩周前已在官員小圈子內(nèi)流傳，但誰也沒有想到，轉(zhuǎn)瞬間猜測(cè)就變成了事實(shí)。有知情者透露，由于“并區(qū)”牽涉到一些官員的仕途，曾經(jīng)遇到阻力，因此決策層決意以快刀斬亂麻的方式一擊而成。

或許這是推進(jìn)改革的無奈之舉，但問題是有什么理由“陪綁”百姓的知情權(quán)、犧牲公眾的參與權(quán)呢？事實(shí)上，“并區(qū)”完成后，官方反復(fù)以“職級(jí)不變，總數(shù)不減”來安撫干部隊(duì)伍，而升斗小民的情緒安撫，似乎并沒得到同樣的重視。

同樣，此次區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)，也更多傳達(dá)著政府的意志和雄心。官方聲稱，“并區(qū)”將帶來若干好處：有利于推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展；有利于提高核心區(qū)的承載能力和服務(wù)水平；有利于加強(qiáng)歷史文化名城的整體保護(hù)；有利于降低行政成本，提高行政效率……

未來的圖景看上去很美，但是，與這些以經(jīng)濟(jì)、政績?yōu)閷?dǎo)向的宏大敘事相比，百姓更為關(guān)心的其實(shí)是民生問題的細(xì)節(jié)描述，是“并區(qū)”后將給日常生活帶來哪些影響。與情感的受傷、文化的受損相比，更多的與百姓生活息息相關(guān)的利益訴求，同樣因?yàn)槿狈Ρ磉_(dá)的機(jī)會(huì)，被深深地遮蔽了。

“并區(qū)”后，原有的民生工程會(huì)不會(huì)因官員變動(dòng)而擱淺？各種證件的更換會(huì)不會(huì)加重百姓負(fù)擔(dān)？相對(duì)貧弱的崇文、宣武居民會(huì)不會(huì)被動(dòng)地卷入東城、西城的高消費(fèi)？房價(jià)會(huì)不會(huì)漲？社會(huì)治安會(huì)不會(huì)惡化……所有這些百姓的焦慮，都需要找到合理的出口。

應(yīng)當(dāng)說，對(duì)于“并區(qū)”后可能涉及的民生問題，北京市有關(guān)部門還是通過媒體作出了積極回應(yīng)，比如承諾，原有政策性住房的配租配售照常進(jìn)行，婚姻登記照常辦理，中招錄取不受影響，政府辦公地點(diǎn)暫時(shí)不變以方便居民辦事等等。不過，由于缺乏決策前的信息公開和公眾參與，這些“馬后炮”式的“事后解釋”并不能完全解開民眾的困惑。而且，正因?yàn)槿狈κ孪鹊臏贤?，在很大程度上降低了民眾?duì)政府的信任感。在一些人看來，在質(zhì)疑四起的情形下，官方所宣示的“事后解釋”固然對(duì)百姓的焦慮有所安撫，但也不乏為官方?jīng)Q策站臺(tái)辯護(hù)之嫌。

民意之所以需要在公共決策前就被傾聽，而不是事后才被顧及，還因?yàn)槊褚獗旧硎嵌嘣?、?fù)雜的，代表著不同的利益訴求。然而在北京此次“并區(qū)”決策中，多元民意和利益沖突，并未正常地得以展現(xiàn)。

有統(tǒng)計(jì)表明，新東城區(qū)和新西城區(qū)成立前，崇文、宣武兩區(qū)與東城、西城兩區(qū)相比，前者的財(cái)政收入分別只是后者的30%，而人口數(shù)卻相差無幾，在京城流傳已久的“東城富、西城貴、破崇文、爛宣武”的說法，就是這種經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距的生動(dòng)寫照。也正因?yàn)檫@些落差，必然滋生復(fù)雜的民意和沖突的利益。

在政府部門看來，“四區(qū)并兩區(qū)”后，實(shí)力雄厚的東城、西城能夠帶動(dòng)相對(duì)落后的崇文、宣武，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等資源的共享。但不要忘了，因行政區(qū)劃調(diào)整而引發(fā)的資源重新分配，必須會(huì)分化出受益者和受損者群體。因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)的財(cái)政蛋糕和民生投入總是有限的，當(dāng)崇文、宣武居民搖身一變成為新東城、新西城人，開始分享原本屬于東城、西城居民的資源時(shí)，也就意味著后者付出了利益的犧牲。因而在“并區(qū)”這件事上，直接承受其后果的老四區(qū)居民，決不是如官方那般只是單純的樂觀，而是必然有人歡喜有人愁。

比如，“并區(qū)”的消息剛剛傳出，崇文、宣武的一些熱點(diǎn)地段房價(jià)就應(yīng)聲上漲了10%。對(duì)持房待沽的炒房客而言，這無疑是天大的利好，但對(duì)那些拿著血汗錢又急欲改善住房的居民而言，卻是令人心酸的災(zāi)難。

再比如，崇文、宣武的重點(diǎn)小學(xué)、中學(xué)等優(yōu)質(zhì)教育資源數(shù)量稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與東城、西城相比。這就不難理解，“并區(qū)”后，崇文、宣武居民莫不為擇校難度大大降低而歡呼雀躍，而東城、西城居民卻為喪失了部分擇校優(yōu)勢(shì)而頗為不快。

在一些推崇公眾參與的國家，如此巨大的利益調(diào)整必須經(jīng)過當(dāng)?shù)鼐用竦膹V泛討論才能推行。很顯然，與此次決策最有關(guān)聯(lián)的利益群體——老四區(qū)居民，在這次“并區(qū)”行動(dòng)中都因表達(dá)渠道的淤塞而難聞其聲。被遮蔽的利益沖突，不會(huì)因?yàn)槊褚獾氖дZ而自動(dòng)消解，恰恰相反，它們或?qū)⒀葑兂蔂?zhēng)奪區(qū)域資源、影響居民和諧的隱患。而這，才是真正值得憂慮的。

民主才是好“東西”

其實(shí)，北京此次“四區(qū)并兩區(qū)”，只是近期波瀾壯闊的行政區(qū)劃調(diào)整大潮的一個(gè)縮影。去年以來，深圳、廈門特區(qū)分別擴(kuò)至全市，上海南匯并入浦東新區(qū)，天津撤三區(qū)并為濱海新區(qū)，重慶設(shè)中國內(nèi)陸惟一國家級(jí)新區(qū)……諸如此類的區(qū)劃調(diào)整已呈井噴之勢(shì)。

與北京相似，在各地“擴(kuò)區(qū)”、“并區(qū)”的大手筆中，大肆渲染的是經(jīng)濟(jì)騰飛、全面振興之類的宏大愿景，卻鮮見市民聽證、公眾參與等民主細(xì)節(jié)。然而，缺乏決策民主所帶來的后果，其實(shí)殷鑒不遠(yuǎn)。

2005年，廣州市撤銷東山區(qū)、芳村區(qū)，設(shè)立南沙區(qū)、蘿崗區(qū)。雖然事后證明這是一次成功的行政區(qū)劃調(diào)整，但在長達(dá)一年的醞釀過程中，調(diào)整方案始終未能公開，甚至以“社會(huì)穩(wěn)定”為由，要求參與論證的專家與政府簽訂保密協(xié)議，因而引發(fā)了強(qiáng)烈的社會(huì)批評(píng)。

更典型的一例發(fā)生在安徽，1987年，盡管社會(huì)各界強(qiáng)烈反對(duì)，有關(guān)方面還是強(qiáng)行調(diào)整了黃山市和徽州地區(qū)的行政區(qū)劃，代表著古徽州文化遺產(chǎn)的徽州之名被徹底拋棄。此后20多年來，從人大代表、政協(xié)委員到專家學(xué)者、普通百姓，“可惜從此無徽州”的悲嘆從未斷絕，批評(píng)決策專斷、要求尊重民意、呼吁糾正失誤的聲浪更是綿延至今。

或許，海峽對(duì)岸的做法能給我們提供有益的啟示。近期，臺(tái)灣也推行了“五都合并”的行政區(qū)劃調(diào)整，為此經(jīng)歷了聽證、辯論等諸多流程。以去年6月舉行的市縣升格改制審查會(huì)議為例，據(jù)香港《大公報(bào)》報(bào)道：“從早上8點(diǎn)半展開長達(dá)12小時(shí)馬拉松式審查，當(dāng)天要完成11縣市7件改制案審查。審查小組委員共25人，包括機(jī)關(guān)代表10人，各領(lǐng)域?qū)W者15人。”

在民主意識(shí)、公民意識(shí)勃興的年代，盡管一些地區(qū)調(diào)整行政區(qū)劃時(shí)并未主動(dòng)敞開民意的大門，但并不能阻擋民眾自發(fā)參與的民主熱情。在互聯(lián)網(wǎng)上的一些論壇，有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整的熱帖、博文不斷，一些網(wǎng)民更是擬制了民間版調(diào)整方案在網(wǎng)上公開討論，并主動(dòng)提交給政府部門作參考。

在北京這個(gè)盛產(chǎn)“出租車司機(jī)政治家”的城市，無論是對(duì)此次“并區(qū)”決策不透明的批評(píng)，還是對(duì)“東西猶在，文武已失”的質(zhì)疑，其實(shí)都充分展示了民主的激情和民意的力量?；蛟S這樣的民間努力已經(jīng)不足以改變既定的決策，但正如一位北京網(wǎng)民所言：“我們需要站出來向政府表達(dá)自己的意見和想法，不論我們的做法能否得到想要的結(jié)果，它都是有意義的，因?yàn)檫@代表了市民意識(shí)和民主意識(shí)的啟蒙和進(jìn)步。”換個(gè)角度，或許我們可以這樣說，地理意義上的“東西猶在，文武已失”并不是最可悲的，一個(gè)社會(huì)的公民喪失參與公共事務(wù)的“文武”精神，自甘于任憑權(quán)力擺布的“東西”生活，才是真正的悲劇。

對(duì)于北京市政府部門而言，來自坊間的批評(píng)、質(zhì)疑聲浪或許十分刺耳，但這恰恰體現(xiàn)了北京市民合格的民主意識(shí)和公民素質(zhì)。對(duì)此，執(zhí)政者沒有任何理由懼怕、厭惡或回避，而是應(yīng)當(dāng)加以珍惜、愛護(hù)和利用，將其轉(zhuǎn)化為改善決策質(zhì)量、推進(jìn)民主政治的寶貴資源。

有消息表明，包括北京在內(nèi)的許多地區(qū)，新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整已在醞釀之中。面對(duì)遺留至今的教訓(xùn)，面對(duì)曾經(jīng)喧嘩的爭(zhēng)議，各地政府推行行政區(qū)劃改革時(shí)，理當(dāng)認(rèn)真考慮如何尊重民意、如何決策民主等大課題。如此，無論是決策方案還是政府權(quán)威，都會(huì)因民意的廣泛認(rèn)同和支持，顯得更有公信力、執(zhí)行力。而那些暗箱操作、替民做主的慣性做法，亦當(dāng)永遠(yuǎn)地退出歷史舞臺(tái)。借用一句古老的諺語：往者不可諫，來者猶可追。