1997年，當(dāng)中共中央提出構(gòu)建“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要“提高立法質(zhì)量”，這與以往單純提出立法目標(biāo)相比，迥然不同。其后在整個(gè)2000年代，“科學(xué)立法”、“民主立法”在執(zhí)政黨報(bào)告中被屢屢提及。

對(duì)立法質(zhì)量的警覺(jué)，意味著此前20年所出現(xiàn)的立法弊病，已到了必須矯治的地步。

1970年代末期法制重建啟動(dòng)后，為了迅速走出無(wú)法可依的困境，政府采取了“有法比沒(méi)法好”的策略，快立法、多立法成了特殊歷史語(yǔ)境下的選擇，立法數(shù)量不斷激增，立法步伐逐年加快。有統(tǒng)計(jì)表明，到1990年代中后期，制定或修改一部法律的平均時(shí)間已縮短至13天。

如此急驟的立法，固然緩解了社會(huì)的法制焦慮，但立法的速成性卻極易導(dǎo)致立法的低質(zhì)性，滋生越權(quán)立法、立法沖突等弊病，其中，積重難返的“部門(mén)利益法制化”現(xiàn)象，更是招致社會(huì)的強(qiáng)烈批評(píng)。

日趨嚴(yán)重的立法危機(jī)，直接促成了1990年代后期以“提高立法質(zhì)量”為訴求的立法制度改革的興起，而2000年3月誕生的立法法，則是對(duì)這一改革的制度性回應(yīng)，進(jìn)一步加固、加速了立法科學(xué)化、民主化的改革進(jìn)程。被譽(yù)為“小憲法”的立法法是一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范立法制度的法律，它所確立的立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督等制度，為革除現(xiàn)實(shí)立法弊端提供了猛藥，推開(kāi)了一個(gè)“良法”時(shí)代的大門(mén)。

從1990年代中后期起，為了防止行政部門(mén)起草法律案所不可避免的部門(mén)利益“挾私”現(xiàn)象，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)開(kāi)始越來(lái)越多地領(lǐng)銜法律起草，這一比例，在八屆全國(guó)人大期間已達(dá)到30%左右，九屆全國(guó)人大期間更是增到37%。與此同時(shí)，“專(zhuān)家立法”等起草渠道也紛紛開(kāi)辟。比如，1998年誕生的證券法就是立法史上第一部由專(zhuān)家學(xué)者起草的法律，2007年誕生的物權(quán)法更是凝聚了民法學(xué)者的智慧。

提高立法質(zhì)量更為關(guān)鍵的改革，是法律案審議“三審制”的確立。往前追溯，1980年代法制重建之初，法律案都是采取審議一次、當(dāng)場(chǎng)通過(guò)的模式，盡管時(shí)有分歧，但有關(guān)部門(mén)往往以“急需”之名反復(fù)“協(xié)商”、“說(shuō)服”，一些法律案最終還是倉(cāng)促出臺(tái)。轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在1983年審議海上交通安全法草案之際，由于一項(xiàng)條款在人大常委會(huì)引起激烈爭(zhēng)議，導(dǎo)致草案未能當(dāng)次會(huì)議表決。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真審時(shí)度勢(shì)，提出了“二審制”的構(gòu)想，并最終寫(xiě)入1987年出臺(tái)的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則。1990年代中期后，隨著法律案審議數(shù)量劇增、審議難度加大，“審議時(shí)間不足”的問(wèn)題再次凸現(xiàn)。1998年九屆全國(guó)人大常委會(huì)成立后，借鑒法制發(fā)達(dá)國(guó)家的“三讀”程序，開(kāi)始推行“三審制”，這一制度改革最終被立法法所確認(rèn)。

此后，“三審制”開(kāi)始成為提高立法質(zhì)量的常態(tài)機(jī)制。以九屆全國(guó)人大為例，五年任期內(nèi)通過(guò)的75部法律中，有40部都是三審?fù)ㄟ^(guò)，文物保護(hù)法、合同法、證券法等分歧較大的法律，則是歷經(jīng)四審、五審才得以通過(guò)。而2007年由十屆全國(guó)人大通過(guò)的物權(quán)法，更是創(chuàng)造了先后八次審議的最高紀(jì)錄。

尤為重要的是，隨著人大立法主導(dǎo)性的加強(qiáng)和權(quán)力意識(shí)的提升，越來(lái)越多的立法爭(zhēng)議開(kāi)始浮出水面，“部門(mén)利益法制化”的沖動(dòng)屢屢受阻。自1990年代后期起，除了不涉及機(jī)構(gòu)、編制、部門(mén)利益分配的法律案較易獲得通過(guò)外，凡是利益色彩冒頭的法律案，無(wú)不在立法機(jī)關(guān)引發(fā)激烈爭(zhēng)議，即使勉強(qiáng)通過(guò)也會(huì)出現(xiàn)眾多的反對(duì)票，反復(fù)修改、多次審議仍無(wú)法過(guò)關(guān)的已非個(gè)別，有的甚至陷入了擱置不議的困境。

1998年，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)起草的著作權(quán)法修訂草案提交人大審議，由于該草案第43條保留了維護(hù)廣電部門(mén)利益的一條不合理規(guī)定，招致人大如潮批評(píng)，時(shí)任全國(guó)人大常委的著名音樂(lè)家谷建芬更是痛斥其為“臭名昭著的第43條”。最終，該法律草案被國(guó)務(wù)院撤回，成為“廢案”。

另一個(gè)典型樣本是2005年制定的治安管理處罰法，最初由公安部草擬的法律草案，“擴(kuò)權(quán)”色彩極為濃厚，而對(duì)公民權(quán)利保護(hù)嚴(yán)重不足。在人大審議時(shí)引起強(qiáng)烈質(zhì)疑，最終促使該法作出了有利于保護(hù)公民權(quán)利和自由的大幅糾偏。

更具標(biāo)志性意義的事件發(fā)生在1999年4月29日，其時(shí)，人稱(chēng)“燃油稅法案”的公路法修訂草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)表決，由于許多常委擔(dān)憂燃油稅將增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，本擬通過(guò)的法律案因一票之差而被否決，開(kāi)創(chuàng)了立法史上的先例。

立法機(jī)關(guān)內(nèi)部改革的同時(shí)，立法民主化構(gòu)成了提高立法質(zhì)量的外部動(dòng)力。除了立法調(diào)研、座談會(huì)等常規(guī)手段外，立法聽(tīng)證等新機(jī)制經(jīng)立法法肯定后，開(kāi)始出現(xiàn)在立法實(shí)踐中。

2005年9月27日，就個(gè)人所得稅法的修改，立法機(jī)構(gòu)召開(kāi)了全國(guó)人大歷史上第一個(gè)立法聽(tīng)證會(huì)，其直接成果是將原來(lái)擬定的1500元個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)高至1600元。當(dāng)時(shí)輿論盛贊其為“個(gè)稅改革一小步，民主進(jìn)程一大步”。

更加引人注目的是公布法律草案征求全民意見(jiàn)。這一發(fā)端于1954年制定憲法時(shí)的立法民主機(jī)制，在改革開(kāi)放后重新復(fù)蘇，2000年又載入立法法。在五至十屆全國(guó)人大期間，行政訴訟法、村民委員會(huì)組織法、合同法、婚姻法、物權(quán)法、食品安全法等14部與公民權(quán)益密切相關(guān)的法律先后經(jīng)歷了這一民主洗禮，并留下諸多傳奇。

2001年1月，婚姻法修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，先后收到4600多封立法建議書(shū)。由于法律草案涉及“包二奶”等社會(huì)敏感問(wèn)題，引爆了極其劇烈的觀念沖突，保守學(xué)者與激進(jìn)專(zhuān)家、傳統(tǒng)平民與前衛(wèi)階層、道德衛(wèi)士與新新人類(lèi)、“性解放”信奉者與“包二奶”受害者等各色人群，展開(kāi)了針?shù)h相對(duì)的意見(jiàn)大戰(zhàn)，成為當(dāng)年中國(guó)社會(huì)的一大公共景觀。而婚姻法的修訂，也因此演變成一場(chǎng)全民投入的法律革命。

2005年7月，三審過(guò)后的物權(quán)法草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，立法機(jī)構(gòu)共收到11543件公民立法建議。拆遷、征收、農(nóng)村宅基地等關(guān)乎百姓切身利益的問(wèn)題，成為民意表達(dá)的集中焦點(diǎn)，這對(duì)日后物權(quán)法對(duì)相關(guān)制度做出更有利于私權(quán)保護(hù)的調(diào)整，影響至深。

2006年3月公開(kāi)征求意見(jiàn)的勞動(dòng)合同法草案，則創(chuàng)下19萬(wàn)多條立法意見(jiàn)的驚人歷史紀(jì)錄，其中約有65%來(lái)自普通勞動(dòng)者。在當(dāng)時(shí)反對(duì)勞動(dòng)合同法的資方聲音極其喧嘩、勞資雙方話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重失衡的情形下，弱勢(shì)的勞動(dòng)者群體正是借助這一管道表達(dá)了自己的訴求，為勞動(dòng)合同法堅(jiān)守保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的立場(chǎng)提供了強(qiáng)大的民意支持。

2008年4月，剛剛履新的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)宣布，今后將推行法律草案全公開(kāi)的“立法新政”。這意味著全民參與立法從此成為常態(tài)，立法民主化邁開(kāi)了歷史性的一步。

更重要的是，經(jīng)由種種民主管道，民意開(kāi)始對(duì)立法決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。今年2月出臺(tái)的車(chē)船稅法就是其中典型。

2010年10月，由有關(guān)部門(mén)起草的車(chē)船稅法草案經(jīng)人大初審后，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，因其不合理的“加稅”色彩，引發(fā)坊間強(qiáng)烈反彈，立法機(jī)構(gòu)收到的9萬(wàn)多條立法意見(jiàn)中，過(guò)半要求降稅。在民意的強(qiáng)大壓力下，車(chē)船稅法最終對(duì)稅負(fù)作了不增加絕大多數(shù)車(chē)主負(fù)擔(dān)的重大調(diào)整。

對(duì)于立法質(zhì)量的重視，直接影響了立法的速度和節(jié)奏。比較一下五至九屆全國(guó)人大通過(guò)的立法總量（按照當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)方法，立法總量包含憲法修正案、新制定的法律和修改的法律、法律解釋及有關(guān)法律問(wèn)題的決定，同一部法律每修改一次均分別計(jì)算）就足以說(shuō)明問(wèn)題，其中，五屆期間出臺(tái)了60件，六屆期間出臺(tái)了63件，七屆期間出臺(tái)了86件，八屆期間出臺(tái)了117件，九屆期間出臺(tái)了113件，十屆期間出臺(tái)了74件。這表明，自1990年代中后期起，立法數(shù)量不再一路狂奔，而是日趨穩(wěn)定，及至有所下降。

立法速度變“慢”的背后，折射的是從數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法的深刻轉(zhuǎn)型。從歷史的觀點(diǎn)看，1990年代后期開(kāi)始加速的立法制度變革，以及立法法在2000年代初期的及時(shí)問(wèn)世，使與之并行的現(xiàn)代法律體系構(gòu)建運(yùn)動(dòng)得以在更加理性、開(kāi)放的層次上展開(kāi)，進(jìn)而大大改變了中國(guó)法律的精神風(fēng)貌，也使對(duì)于中國(guó)法制建設(shè)史的理解，多了一個(gè)獨(dú)特的“良法”視角。