今年全國“兩會”的一項重要內(nèi)容是審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這一輪機(jī)構(gòu)改革具有鮮明的時代性，是貫徹落實中共十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》精神，繼中共十八大以來全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革、政黨改革、軍隊改革、司法改革之后的又一重大改革，它作為以習(xí)近平同志為核心的中共中央面向未來、統(tǒng)籌全局所采取的重大舉措，對于加快轉(zhuǎn)換政府職能、大力提高行政效能和加速推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有極其重大的意義。

機(jī)構(gòu)改革的時代性與革命性

強(qiáng)調(diào)這次機(jī)構(gòu)改革的時代性，是它適應(yīng)了新時代的發(fā)展要求，尊重了行政管理的內(nèi)在規(guī)律與邏輯，集中體現(xiàn)出了改革的全面性、革命性。一方面，在這輪改革中，國務(wù)院26個部門中只有國防、教育、民族事務(wù)、國家安全、交通運(yùn)輸五個部門沒有涉及，其他21個部門或新建或重組或調(diào)整，實質(zhì)上是重構(gòu)了國家行政體系，也重構(gòu)了政府部門的職責(zé)，彌補(bǔ)了以往社會管理與國際事務(wù)管理相對薄弱的局面，改革的全面性得到了充分體現(xiàn)。另一方面，這次機(jī)構(gòu)改革實質(zhì)上是政府的自我革命。不僅在精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量上邁出了大步，更重要的在于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，以消除長期以來行政系統(tǒng)一直存在的政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮現(xiàn)象和化解制約改革發(fā)展的體制性、機(jī)制性障礙為目標(biāo)。

例如，我從上世紀(jì)90年代開始研究軍人保障問題，通過近20年的調(diào)研與參與立法及相關(guān)制度建設(shè)，我所了解到的軍人保障方面的問題，絕大部分均與軍人保障事務(wù)分割管理體制相關(guān)，最大的擔(dān)憂就是這種管理體制所帶來的不良效應(yīng)會持續(xù)發(fā)酵，最終對國防現(xiàn)代化建設(shè)造成負(fù)面影響。這次機(jī)構(gòu)改革大刀闊斧地組建退役軍人事務(wù)部，將原來分散在民政部的退役軍人優(yōu)撫安置職責(zé)、人力資源和社會保障部的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置職責(zé)以及中央軍委政治工作部和后勤保障部有關(guān)職責(zé)整合在一起，消除了以往軍地分割、官兵分割、城鄉(xiāng)分割管理的格局，不僅符合同一類人(軍人、軍屬)的保障、安置及相關(guān)事務(wù)由同一部門統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理的原則，而且必定為維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益、加強(qiáng)退役軍人服務(wù)保障體系建設(shè)、讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)提供強(qiáng)有力的集中統(tǒng)一、職責(zé)清晰的管理保障體制，這是建立一支與新時代國家發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的強(qiáng)大武裝力量的必要條件。

再如，我國自古以來就是多災(zāi)之國，各種自然災(zāi)害所造成的重大災(zāi)難史不絕書，各種人為事故與環(huán)境災(zāi)害更是層出不窮。但過去的管理體制完全是按照災(zāi)種分割，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)政策分割、資源分割、災(zāi)情信息分割的現(xiàn)象從未改變，甚至指揮系統(tǒng)也是隨部門分割而分割，重大災(zāi)害發(fā)生后甚至需要總理直接站在一線指揮。社會主義制度具有集中力量應(yīng)對重大災(zāi)害的優(yōu)勢，同時也應(yīng)形成能夠與災(zāi)情變化及新時代發(fā)展需要相適應(yīng)的綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)措施，否則實踐中就會造成效果對沖，衍生出一系列不良效應(yīng)。多年來我曾多次呼吁重構(gòu)災(zāi)害管理體制，但始終未見有效推進(jìn)。這次新組建應(yīng)急管理部，將國家安監(jiān)總局的職責(zé)、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)、水利部的水旱災(zāi)害防治職責(zé)、農(nóng)業(yè)部的草原防火職責(zé)、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合在一起，完全符合針對災(zāi)害問題進(jìn)行應(yīng)急管理的規(guī)律，為防范化解重特大安全風(fēng)險、健全公共安全體系、整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定提供了統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理保障體制，從而形成針對各種災(zāi)害問題進(jìn)行綜合應(yīng)對、全面應(yīng)對的有力舉措。

醫(yī)療保障是受到舉國上下高度關(guān)注的制度安排，盡管國家在推進(jìn)醫(yī)療保障制度建設(shè)方面不遺余力且取得了很大成效，但人民群眾的后顧之憂并未從根本上得到解除，近幾年來大規(guī)模的投入亦未能夠使人民群眾在疾病醫(yī)療與健康保障方面的獲得感與安全感得到同步提升，一個最根本的原因就是醫(yī)療保障管理體制的分散。這種部門分割管理不同群體、不同事務(wù)的格局，既直接損害了制度的公平性與保障能力，又導(dǎo)致了制度運(yùn)行的低效率與嚴(yán)重的醫(yī)療浪費(fèi)，是廣受詬病的重大體制性障礙。我及我的研究團(tuán)隊多次建議應(yīng)當(dāng)盡快整合，我在參與國務(wù)院和主管部門相關(guān)政策制定研討時亦多次強(qiáng)烈主張優(yōu)先解決醫(yī)療保障的管理體制問題，但均未見到實質(zhì)進(jìn)展。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定新組建直屬于國務(wù)院的國家醫(yī)療保障局，將人力資源和社會保障部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與生育保險管理職責(zé)、國家衛(wèi)計委的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理職責(zé)、國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理職責(zé)、民政部的醫(yī)療救助管理職責(zé)整合在一起，符合同一類社會保障事務(wù)由一部門統(tǒng)一管理的原則，對從根本上化解當(dāng)前由于部門分割管理導(dǎo)致的種種弊端可以起到根治功效。

其他涉及部門的職責(zé)調(diào)整，亦不是簡單的機(jī)構(gòu)整合，而是行政權(quán)力的重新配置和管理職能的重新劃分，真正打破了傳統(tǒng)的體制格局及其部門利益格局，使行政系統(tǒng)的部門職能與權(quán)責(zé)關(guān)系更加清晰。同一類人群、同一類性質(zhì)的事務(wù)歸口同一部門統(tǒng)一管理,必然化解過去多龍不治水、多頭管理難以問責(zé)的弊端,集中管理必然可以集中問責(zé)。如醫(yī)療保障事務(wù)如果管治不好,國家醫(yī)療保障局便須擔(dān)起全部責(zé)任；退役軍人的優(yōu)撫安置存在問題,便可以集中問責(zé)退役軍人事務(wù)部；各種災(zāi)害事故及其造成的損害后果如果不能得到減輕,應(yīng)急管理部門就須承擔(dān)直接責(zé)任，等等。因此，這一輪改革具有革命性，也具有權(quán)責(zé)清晰的科學(xué)性，是國家行政系統(tǒng)的重構(gòu)與優(yōu)化。

社會建設(shè)將自此進(jìn)入新境界

這次機(jī)構(gòu)改革還有一個異常鮮明的特點(diǎn)，就是政府的社會管理職能得到了實質(zhì)強(qiáng)化，因為以往的機(jī)構(gòu)改革往往偏重于經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理職責(zé)的調(diào)整，這次則是從整體上大幅度加強(qiáng)并優(yōu)化了政府的社會管理部門。它向全社會發(fā)出了一個十分重要的信號，就是順應(yīng)新時代的發(fā)展需要，社會事務(wù)受到了黨和政府的空前重視，我國滯后的社會建設(shè)與社會發(fā)展步伐將由此加快。

這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革減少了正部級機(jī)構(gòu)八個、副部級機(jī)構(gòu)七個，卻在保留教育、公安、民政、人力資源社會保障等社會事務(wù)管理部門的同時，增加了退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部作為國務(wù)院組成部門，重組并擴(kuò)展了國家衛(wèi)生健康委員會，還新組建了國家醫(yī)療保障局、國家移民管理局等社會事務(wù)管理部門。在精減國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)多達(dá)15個的條件下，卻有如此多的部門按照權(quán)責(zé)清晰的原則分工管理國家的社會事務(wù)，表明社會管理機(jī)構(gòu)在國務(wù)院得到了空前強(qiáng)化，政府管理社會事務(wù)的職責(zé)得到顯著加強(qiáng)，一個以維護(hù)公共利益和保障民生為核心使命的公共政府脫胎而出。這是新時代的客觀需要，也是國家發(fā)展進(jìn)入新階段的重要標(biāo)志。

同時,新增部門和相關(guān)部門的職責(zé)調(diào)整也極大地優(yōu)化了我國的社會管理體制。例如,將全國老齡工作委員會與民政部代管的中國老齡協(xié)會劃轉(zhuǎn)到新組建的國家衛(wèi)生健康委員會,不僅有利于統(tǒng)一推進(jìn)健康中國建設(shè),而且有利于健康老齡化的社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。將民政部的救災(zāi)職責(zé)、國家減災(zāi)委職責(zé)劃轉(zhuǎn)到新成立的應(yīng)急管理部,并賦予其組織災(zāi)害救助體系建設(shè)的職責(zé),是政府救災(zāi)回歸本位的行政舉措。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明,政府救災(zāi)是災(zāi)時與災(zāi)后的緊急救助,它屬于應(yīng)急性的社會救助工作,而且需要調(diào)動社會力量參與,從而不僅理順了應(yīng)急管理的關(guān)系,更使應(yīng)急性事務(wù)與常態(tài)性救助事務(wù)分離,有利于各行其道。明確將社會保險費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收,解決了長期以來稅務(wù)部門與社保部門的征收權(quán)之爭，化解了地方政府的一大難題。

與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相呼應(yīng)，全國人大也進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，除了將原來的法律委員會更名為憲法和法律委員會以及適應(yīng)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建立而在內(nèi)務(wù)司法委員會基礎(chǔ)上設(shè)置監(jiān)察和司法委員會，最大的亮點(diǎn)是新設(shè)置了社會建設(shè)委員會。在中國特色社會主義法律體系中，社會法作為七大部門之一，是其中的短板，而社會法又都是關(guān)乎民生的法律，這一短板如果得不到彌補(bǔ)，我國的法律體系不僅是不完備的，而且也無法使人民的社會權(quán)益得到充分保障。因此，全國人大社會建設(shè)委員會的設(shè)置，無疑會強(qiáng)化國家立法機(jī)關(guān)在社會領(lǐng)域的立法與監(jiān)督職責(zé)，從而可以視為推動我國社會建設(shè)的重要力量。

進(jìn)一步強(qiáng)化政府對社會事務(wù)的管理

我國的社會建設(shè)與社會發(fā)展將因這次機(jī)構(gòu)改革獲得加速度，社會建設(shè)與社會發(fā)展滯后的局面將會加快改觀。但若止步于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，我們?nèi)詫㈦y以解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡問題，亦不足以化解新時代人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展的矛盾。正如習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)的，保障和改善民生沒有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，要永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想體系中，我認(rèn)為其核心要義是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、走共同富裕的發(fā)展道路、不斷增進(jìn)民生福祉的發(fā)展目的，它深刻地揭示了新時代國家發(fā)展的新目標(biāo)、新挑戰(zhàn)與新使命。因此，應(yīng)當(dāng)借這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府對社會事務(wù)的管理職責(zé)，特別是要適應(yīng)國情與民生需求變化帶來的新訴求，盡快補(bǔ)上社會建設(shè)與社會發(fā)展的短板。

在這次機(jī)構(gòu)改革中，作為我國社會管理主要部門的民政部的職責(zé)劃轉(zhuǎn)較多,這主要是因為這個部門過去管理的社會事務(wù)實在太多。根據(jù)30多年來參與民政部有關(guān)發(fā)展規(guī)劃與政策制定以及調(diào)研實踐的經(jīng)驗，我發(fā)現(xiàn)該部門承擔(dān)的職責(zé)太多、太雜，很難規(guī)劃管理，更難以適應(yīng)社會發(fā)展需要發(fā)展好。在劃出一些職責(zé)后,民政部的發(fā)展空間其實很大,如面向老年人、兒童、殘疾人的福利保障與社會服務(wù)事業(yè)在我國發(fā)展不充分,與城鄉(xiāng)居民對老有所養(yǎng)、幼有所育、殘有所助的要求差距甚大，客觀上不能滿足人民對美好生活的需要。以往民政部在這方面只設(shè)社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，對老年人、兒童、殘疾人事務(wù)均只有一個處室，這與民政部只負(fù)責(zé)五保戶之類的特困老年人、孤殘兒童事務(wù)和扮演中國殘聯(lián)輔助者的角色有關(guān)。今后的發(fā)展取向必定要擴(kuò)展到全體老年人、全體兒童并需要擔(dān)負(fù)起全體殘疾人事務(wù)的行政管理職責(zé),這樣一來，民政部服務(wù)的直接對象就不再是以百萬計，而是三個數(shù)以億計的群體,從而必須調(diào)整行政管理機(jī)構(gòu)并擴(kuò)展其工作職能才能勝任。慈善事業(yè)也是一個日益發(fā)展的社會事業(yè)，而民政部作為《中華人民共和國慈善法》明確賦權(quán)明責(zé)的主管部門，還未有專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)這一事務(wù)的管理職責(zé)，各地都普遍反映，根本沒有足夠的人手開展這項工作，這構(gòu)成了制約我國慈善事業(yè)大發(fā)展的重大因素。還有社會組織管理、群眾自治事務(wù)管理、社區(qū)治理與社會工作乃至殯葬服務(wù)等多種社會事務(wù)，均會隨著社會發(fā)展進(jìn)步與民生需求升級而處于持續(xù)擴(kuò)張的過程中，這些工作內(nèi)容必定成為政府社會事務(wù)管理中的重要工作。而民政部作為主管部門，在這些領(lǐng)域的管理能力均很薄弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人員配備嚴(yán)重不足，均亟待快速強(qiáng)化。因此，可以肯定的是，民政部將始終是我國政府負(fù)責(zé)社會事務(wù)管理的重要部門，但若民政部門仍然局限于傳統(tǒng)工作內(nèi)容，則不僅部門職能會迅速萎縮，更重要的是老年人、兒童、殘疾人等龐大群體的利益將因政府社會管理部門的缺失而受損，進(jìn)而引發(fā)社會危機(jī)。

人力資源和社會保障部劃出了醫(yī)療保險、生育保險與退役軍官安置等職責(zé),其代管的國家公務(wù)員局亦劃至中共中央組織部，表面上看這是管理職責(zé)的大收縮，但其擴(kuò)展的空間其實同樣巨大。例如，在社會保險方面，全民養(yǎng)老保險及多層次養(yǎng)老金體系的構(gòu)建任務(wù)將持續(xù)加重,它牽涉的是九億適齡勞動人口的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)和數(shù)以億計的老年人養(yǎng)老金權(quán)益；其工傷保險、失業(yè)保險的覆蓋范圍與保障功能均需要持續(xù)得到強(qiáng)化,它同樣需要覆蓋數(shù)以億計的勞動者，并需要增加與強(qiáng)化預(yù)防工傷與失業(yè)的職責(zé)；其管理的社會保險基金數(shù)以萬億元計，去年底的養(yǎng)老保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金與企業(yè)年金的結(jié)余即達(dá)六萬多億元，以后的規(guī)模還將持續(xù)壯大，所負(fù)管理責(zé)任必然會持續(xù)加大；還有上述社會保險事務(wù)的具體經(jīng)辦，需要數(shù)以十萬甚至百萬計的人員提供服務(wù)，等等。如果人力資源和社會保障部不能伴隨這些社會保障工作的持續(xù)發(fā)展而發(fā)展，就不僅會使該部門的職責(zé)在這次機(jī)構(gòu)改革中走向萎縮，更重要的是不利于我國養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險與社會保險基金的管理與發(fā)展，其影響的將是億萬參保人的切身利益。

總之，我們?yōu)檫@一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革歡呼，因為它通過重組政府行政系統(tǒng)和重構(gòu)職能分工，從根本上打破了阻滯我國改革與發(fā)展的體制機(jī)制障礙，使政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)造更加科學(xué)，同時也極大地提升了政府社會管理的職能，強(qiáng)化了政府社會管理的責(zé)任，其帶來的將不僅是政府行政效能的提升，更將直接造福民生，為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、健康發(fā)展和不斷增進(jìn)人民的福祉提供有力的保障體制。

（作者單位：中國人民大學(xué)）