我國公務員績效考評的歷史十分悠久，始于秦漢，完善于唐宋，延續(xù)于明清，曾經為維護中央集權的封建國家統(tǒng)治立下了汗馬功勞。隨著近年來《中華人民共和國公務員法》和《公務員考核規(guī)定（試行）》的頒布施行以及公務員績效考核相關輔助條例的相繼出臺，我國公務員考核工作逐步走上了制度化的軌道。近日，中共中央組織部印發(fā)《關于改進推動高質量發(fā)展的政績考核的通知》，強調進一步提高政務服務水平，這對完善公務員的考核評價體系提出了新的要求。

從目標管理評價法說起

一般意義上績效管理的目標是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效，從而達到改善組織的目的?，F(xiàn)代公務員績效考評是指國家行政機關根據(jù)法定權限對公務員的工作表現(xiàn)和工作實績、能力、態(tài)度等進行考察和評價的活動，并根據(jù)這種評價為公務員的獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據(jù)。其效能的實現(xiàn)離不開一套行之有效的管理制度的構建，這就不得不提到目標管理評價法。

目標管理源于美國管理學家彼得•德魯克。他在1954年出版的《管理的實踐》一書中首先提出了目標管理和自我控制的主張，認為組織的目的和任務必須轉化為目標。如果組織無總目標以及用與總目標相一致的分目標來指導組織內成員的生產和管理活動，則組織規(guī)模越大，人員越多，發(fā)生內耗和浪費的可能性越大。概括說，目標管理就是讓組織的管理人員和員工親自參加工作目標的制訂，在工作中實行“自我控制”，并努力完成工作目標的一種管理制度。目標管理評價法體現(xiàn)了現(xiàn)代管理的哲學思想，把是否達到了由員工和管理者共同制定的績效目標作為績效考評依據(jù)。

美國聯(lián)邦政府從1993年到21世紀初先后進行的兩次重大公務員制度改革，開始對公務員實施目標管理評價法。尤其在1993—2000年的“重塑聯(lián)邦政府”運動期間，推出了被稱為“重塑人力資源管理”的公務員制度改革。聯(lián)邦政府重塑人力資源管理的做法，既是為了解決傳統(tǒng)公務員制度中存在的種種問題，也是為了實現(xiàn)制度變革與發(fā)展的愿景，即形成一種“既以功績制和公正為基礎、又能夠適應目前的管理需要和面向未來的公務員制度”。這項改革確立了四項指導原則：一是由過程或程序導向轉變?yōu)榻Y果導向，賦予聯(lián)邦政府各行政機構以及管理者對結果負責的職責，結果又與本機構的使命及目標相聯(lián)系；二是由集中管理轉變?yōu)槭跈喙芾?，按照放權或授權原則，聯(lián)邦政府公務員管理機構通過向各行政機構授權，“使行政機構和管理者擁有他們自己的人力資源管理的實施制度”；三是由剛性管理轉變?yōu)閺椥怨芾?，即在簡化?guī)則的基礎上使聯(lián)邦政府行政機構及管理者在適用人事規(guī)則時具有適度的彈性或靈活性；四是由服從性管理轉變?yōu)榧钚怨芾?，以體現(xiàn)組織使命及目標的成果作為評判人力資源管理價值的準則，驅使被管理者主動追求貢獻于組織使命及目標的工作成果。

實現(xiàn)目標管理評價法的基本環(huán)節(jié)

為順應改革發(fā)展形勢和服務型政府建設的要求，我國也探索導入了目標管理的方法對公務員進行管理和考核。最早對公務員實施目標管理評價法的是遼寧省。目標管理評價法也是管理者與下級公務員之間雙向互動的管理過程，用可以觀察和衡量的工作結果作為考評公務員工作績效的標準，從而使公務員個人的努力目標與組織目標保持一致，減少管理者將精力放到與組織目標無關的工作上的可能性，實踐中可包含三個基本環(huán)節(jié)。

一是確定組織的績效目標。確定績效考評期內的績效目標首先是由組織的高層管理者確定組織的績效目標，明確組織整體的發(fā)展方向，提出組織發(fā)展的中長期的戰(zhàn)略目標以及短期的工作目標。

二是確定部門和個人的績效目標。在組織的總體績效目標確定的情況下，需要對組織目標進行逐級分解。先把組織目標分解為各個部門的績效目標，然后把每個部門的目標分解為部門內每名公務員個人的績效目標，這些公務員個人的績效目標就是對公務員進行績效考評的指標。在制定績效考評目標時，應注意績效目標的具體性和客觀性?？冃繕说臄?shù)量不宜過多；績效目標應做到可量化和可測量，且長期目標與短期目標并存；設立績效目標的同時，還應確定達到目標的具體實施程序和時間計劃表。

三是績效目標的實施控制。在績效目標的實施過程中，管理者需要提供客觀績效信息的反饋，觀察和控制公務員完成個人績效目標的進展程度，并根據(jù)績效目標完成程度指導公務員的工作行為；在必要時修正公務員的個人績效目標；在一個績效考評周期結束后，要利用專門的時間對績效目標進行分析和評估，等等。

創(chuàng)新公務員績效考評工具：平衡記分卡

政府等公共部門盡管在性質及功能上不同于企業(yè)，但在組織內部的管理中與企業(yè)存在許多相通之處，如追求管理績效、優(yōu)化配置資源、激勵工作行為等。由于企業(yè)處于競爭性的市場環(huán)境之中，其管理績效和組織活力一般強于公共部門，因此企業(yè)人力資源管理中的一些先進的方法及工具，可以被公共部門借鑒和仿效。如許多世界知名組織都在使用的平衡計分卡在實踐中證明了其有效性。這種既關注過程考核又關注結果考核、既關注財務指標又關注非財務指標的創(chuàng)新工具，在世界各國對公務員績效管理制度實施改革的進程中開始得到廣泛應用。

從世界范圍來看，1996年，美國夏洛特市率先在公共部門和非營利組織中引入平衡記分卡，通過開發(fā)設計不同組織層級的平衡記分卡指標，實現(xiàn)績效管理與財務預算掛鉤，使公共服務水平得到實實在在的提高，獲得市民的廣泛贊譽。瑞典的赫爾辛堡市政府在1999年開始應用平衡記分卡進行績效管理，致力于改革政府管理觀念，將政府服務向市場化靠攏，使其不但成為瑞典最具吸引力的地區(qū)，更為所在地區(qū)的每個居民提供了終生滿意的服務。澳大利亞的一些地區(qū)于2000年年初在其軍事基地實踐平衡記分卡績效系統(tǒng)獲得了褒獎，實現(xiàn)其績效管理的適用價值。平衡記分卡在我國公共部門也有不少成功應用的案例，比如中共青島市直機關工委和黑龍江省海林市政府在公共服務工程中對該方法的運用，實現(xiàn)了各項政策措施的高效落實，具有績效管理、監(jiān)督和考評的工具價值。

平衡記分卡不僅是一種考核工具，也是組織戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的重要基礎，并構成組織管理體制革新的重要基石。平衡記分卡通過詮釋組織的使命、愿景和戰(zhàn)略，并將之轉變?yōu)榫唧w的目標和評價指標，實現(xiàn)戰(zhàn)略與績效的有機結合，使組織一方面能夠了解財務結果，另一方面又能監(jiān)督促使組織增強能力和未來潛力的無形資產等方面的進展。

以組織戰(zhàn)略為導向

平衡記分卡要求組織始終把戰(zhàn)略置于其變化和管理過程中的核心地位。通過清楚地定義戰(zhàn)略、始終如一地進行組織溝通，并將其與變化驅動因素聯(lián)系起來，使財務、客戶、內部流程和學習與成長四個維度互動互聯(lián)，渾然一體，從而約束每一項具體工作按組織戰(zhàn)略發(fā)展的方向產生績效，使組織整合起來的績效最大化，并符合組織發(fā)展的需要。

四個角度觀察組織

平衡計分卡通過財務、客戶、內部業(yè)務流程、學習與發(fā)展四個觀察組織的角度，以系統(tǒng)地對組織業(yè)績進行評價。財務角度的目標是解決“我們怎樣滿足組織的所有者”這一類問題，組織必須將控制成本作為組織經營的直接目的。而組織要實現(xiàn)最終財務目標，則首先要關注客戶面，盡其所能地運用各項戰(zhàn)略來了解客戶、服務客戶、滿足客戶，因此，客戶角度的管理目標是解決“客戶如何看待我們”這一類問題。要實現(xiàn)財務效益，吸引和保持顧客，組織最終還必須“修煉內功”，必須依靠內部的程序、決策和行為，內部業(yè)務流程的管理目標是解決“我們必須擅長什么”這一類問題。此外，平衡記分卡所強調的投資重點是未來的投資項目，這就要求組織對管理人員和員工不斷進行新技術、新知識的培訓學習，建立有效的信息系統(tǒng)，設立良好的激勵機制，學習與發(fā)展的管理目標是解決“我們能夠繼續(xù)提高并創(chuàng)造價值嗎”這一類問題。財務、客戶、內部業(yè)務流程、學習與發(fā)展這四個角度具有因果關系，在邏輯上緊密相承。比如，某組織希望提高財務方面資本回報率的水平，這一目標的實現(xiàn)有賴于客戶滿意度的提高，即需要客戶購買次數(shù)以及增加客戶的購買量，這就需要研究如何才能使客戶更加青睞組織的產品。而客戶偏好分析結果可能會顯示，客戶重視按時交貨，于是按時交貨將被記入平衡記分卡的客戶方面。此時，需要明確什么樣的內部業(yè)務流程才能提高按時交貨率，這需要依賴于縮短經營周期和提高內部流程的質量，那么這兩個方面將被記入平衡記分卡的內部業(yè)務流程方面，而組織要提高內部流程的質量以及縮短周期，就需要培訓員工，提高他們的能力，于是這個目標就依靠學習和成長指標來實現(xiàn)。這樣，一條因果關系鏈就貫穿了平衡計分卡的四個方面了。