2013年年底，中共十八屆三中全會(huì)作出啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”生育政策的決定，這標(biāo)志著自20世紀(jì)70年代開始在全國(guó)普遍實(shí)行的計(jì)劃生育政策，特別是1980年代初在城鎮(zhèn)及部分農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)格實(shí)施的獨(dú)生子女政策步入政策調(diào)整新階段。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)決定全面放開“二孩”政策，至此，實(shí)施了30多年的獨(dú)生子女政策正式終結(jié)。這一幾乎關(guān)涉每個(gè)家庭的政策，不僅深刻地影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口形勢(shì)，也造就了數(shù)以億計(jì)的獨(dú)生子女家庭，以及數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的失獨(dú)家庭。

失獨(dú)家庭的規(guī)模

中國(guó)人民大學(xué)人口研究所宋健教授提出，按照目前我國(guó)的人口死亡模式，8%—9%的獨(dú)生子女會(huì)在55歲以前因患病或非正常原因死亡，隨著獨(dú)生子女規(guī)模的增加，失獨(dú)家庭的數(shù)量也隨之上升。雖然就全國(guó)整體而言，失獨(dú)家庭的數(shù)量占全部家庭的比例微乎其微，但在較早實(shí)施計(jì)劃生育政策且計(jì)生工作開展較好的地區(qū)，獨(dú)生子女家庭比例更高，失獨(dú)家庭的數(shù)量不可小覷。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所的王廣州等學(xué)者在2008年對(duì)全國(guó)失獨(dú)家庭的規(guī)模進(jìn)行了估算，結(jié)果顯示，2007年全國(guó)49歲以上失去獨(dú)生子女母親的總數(shù)在30萬(wàn)以內(nèi)。這一數(shù)量在2038年以前將持續(xù)增長(zhǎng),之后開始下降，峰值約為110萬(wàn)人左右，失去獨(dú)生子女父母的人數(shù)估計(jì)應(yīng)該在220萬(wàn)以內(nèi)。

這些失獨(dú)家庭散布在全國(guó)各地的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、各個(gè)社會(huì)階層的人群之中，作為計(jì)劃生育基本國(guó)策的衍生問(wèn)題，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)而復(fù)雜的影響。隨著獨(dú)生子女父母逐漸步入老年階段，如何從政策和制度上保障這些失獨(dú)家庭的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，成為構(gòu)建和完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系無(wú)法回避的重要議題，也是考驗(yàn)黨和政府社會(huì)治理能力的一道必答題。

失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障及社會(huì)扶助政策的發(fā)展

2007年，人口計(jì)生委和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，開啟了對(duì)失獨(dú)家庭扶助政策的探索。2008年該方案在全國(guó)全面實(shí)施，并在此后逐步完善，目前已經(jīng)初步形成了以國(guó)家財(cái)政為保障的全國(guó)性特別扶助制度。

中共十八大以來(lái)，我國(guó)針對(duì)失獨(dú)家庭的扶助政策體系建設(shè)明顯加快。2013年年底，衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合民政部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，從經(jīng)濟(jì)扶助、養(yǎng)老保障、醫(yī)療照顧、社會(huì)關(guān)懷等方面作出了全面的制度安排。在養(yǎng)老保障方面，一是對(duì)符合條件的失獨(dú)家庭參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，按照規(guī)定給予參保繳費(fèi)補(bǔ)貼；二是對(duì)60周歲及以上的失獨(dú)家庭成員，特別是其中失能或部分失能的，優(yōu)先安排入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；三是有條件的地方對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年失獨(dú)家庭成員發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。

2014年，財(cái)政部、民政部、全國(guó)老齡辦印發(fā)《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》，明確提出建立包括失獨(dú)老人在內(nèi)的老年人補(bǔ)貼制度。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》要求，關(guān)懷計(jì)劃生育特殊家庭，妥善解決他們的生活照料、養(yǎng)老保障、大病治療和精神慰藉等問(wèn)題。2016年實(shí)施的新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》就針對(duì)失獨(dú)家庭的社會(huì)關(guān)愛(ài)和扶助作出了明確的法律承諾和保障。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見(jiàn)》，提出20項(xiàng)涵蓋失獨(dú)老人在內(nèi)的照顧服務(wù)項(xiàng)目。同年，民政部、公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)對(duì)包括失獨(dú)老人在內(nèi)的留守老年人的關(guān)愛(ài)服務(wù)工作。

北京、上海等地的相關(guān)實(shí)踐探索

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐顯著加快，這為更好地滿足失獨(dú)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求提供了可能。從北京和上海兩個(gè)特大城市的情況來(lái)看，近年來(lái)，兩地在失獨(dú)家庭的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)關(guān)懷、醫(yī)療救助、法律支持等方面都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也為其他地區(qū)解決這一問(wèn)題提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

北京：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中式養(yǎng)老與重點(diǎn)保障相結(jié)合

北京市第五社會(huì)福利院(以下簡(jiǎn)稱“五福”)是北京市民政局所屬老年福利院，自2015年起，按照北京市民政局、北京市社會(huì)福利事務(wù)管理中心的統(tǒng)一部署，該院不再新收住普通老人，轉(zhuǎn)而成為專門收住計(jì)劃生育特殊困難家庭老年人（即失獨(dú)老人）的示范性公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

“五福”接收的老人需符合以下條件：獨(dú)生子女被依法鑒定為三級(jí)以上傷殘或死亡、未再生育或收養(yǎng)子女的家庭；老人失能或70周歲以上的，且已列入?yún)^(qū)衛(wèi)生計(jì)生部門“計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助對(duì)象”統(tǒng)計(jì)范圍的。2016年8月16日，第一位失獨(dú)老人正式入住該院，開啟了“五福”在失獨(dú)老人集中養(yǎng)老方面的實(shí)踐探索。“五福”制定了六項(xiàng)專門針對(duì)失獨(dú)老人的特殊服務(wù)項(xiàng)目，包括音樂(lè)治療、關(guān)懷陪伴、哀傷輔導(dǎo)、善終、心理咨詢和短期托管服務(wù)，并基于失獨(dú)老人的特殊心理及服務(wù)需求，編制了《計(jì)劃生育特殊困難家庭老年人服務(wù)指南》。以公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行保障，解決失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題，緩解他們對(duì)老無(wú)所養(yǎng)的焦慮和心理壓力，充分體現(xiàn)了政府為失獨(dú)家庭提供養(yǎng)老服務(wù)兜底保障的政策原則。

與此同時(shí)，北京市在普遍性養(yǎng)老服務(wù)中，也明確要求優(yōu)先響應(yīng)、重點(diǎn)保障失獨(dú)老人的服務(wù)需求。在居家養(yǎng)老的相關(guān)津補(bǔ)貼政策及政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中給予失獨(dú)老人特別的考慮與保障；在2018年全面啟動(dòng)的居家養(yǎng)老巡視探訪服務(wù)工作中，也將失獨(dú)家庭作為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。

上海：在養(yǎng)老服務(wù)體系中重點(diǎn)保障

上海共有7000余戶無(wú)再生育可能的失獨(dú)家庭。在這些家庭的養(yǎng)老服務(wù)保障方面，上海市的主要政策是在社區(qū)、居家及機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)中均優(yōu)先保障失獨(dú)家庭的養(yǎng)老服務(wù)需求。如已經(jīng)全面推行的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)會(huì)對(duì)60周歲以上且需要生活照護(hù)的失獨(dú)老人進(jìn)行全面的登記評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定相應(yīng)的居家養(yǎng)老生活照護(hù)服務(wù)。對(duì)有入住社區(qū)日間照料中心意向的失獨(dú)老人，經(jīng)評(píng)估給予優(yōu)先安排。符合入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)等級(jí)的失獨(dú)老人，優(yōu)先輪候入住基本公共服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此外還明確規(guī)定，優(yōu)先保障失獨(dú)老人享受社區(qū)養(yǎng)老助餐服務(wù)、免費(fèi)家政服務(wù)、緊急救助及老年人意外傷害綜合保險(xiǎn)等服務(wù)。

規(guī)模龐大的獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老服務(wù)需求是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)最重要的動(dòng)力，而失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求，則無(wú)疑是其中最迫切需要政府與社會(huì)優(yōu)先保障和扶助的版塊。相對(duì)于失獨(dú)老人復(fù)雜多樣的養(yǎng)老服務(wù)需求，這項(xiàng)工作才剛剛起步。隨著國(guó)家社會(huì)治理能力的不斷完善，一定能夠在制度層面涌現(xiàn)出更多、更精細(xì)的貼合失獨(dú)老人需求的養(yǎng)老服務(wù)。

（作者單位：北京協(xié)力人口與社會(huì)發(fā)展研究所）