我國自然災害類型多樣，近年來，水旱災害、地震災害、地質(zhì)災害、氣象災害、海洋災害、森林和草原火災等自然災害頻發(fā)，造成極大的經(jīng)濟損失。在全球氣候變化和城鎮(zhèn)化的背景下，我國非常態(tài)重特大災害和多災種災害形勢嚴峻，在災害管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。這就需要加快推進自然災害綜合防治體系建設，構(gòu)建覆蓋災害管理全周期的災害風險管理模式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的單一管理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理、從部門管理轉(zhuǎn)向合作治理、從局部管理轉(zhuǎn)向多方聯(lián)動的變革轉(zhuǎn)型，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)救災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，強化綜合減災，提高抵御自然災害的綜合防范能力和綜合減災能力。

自然災害防治存在的主要問題

自然災害應急管理機制不完善。自然災害應急管理法律法規(guī)尚未形成完整的體系，防災減災法律法規(guī)配套條例、文件缺失，現(xiàn)有涉災法規(guī)多按災種分立，缺乏有效銜接。自然災害應急管理責任制不健全，責任落實不到位。部門之間職責不清，存在職責交叉、相互推諉等現(xiàn)象及管理松散、組織程度不高、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不大等問題。城市風險高和農(nóng)村設防能力低的狀況沒有得到根本改變，社會力量參與防災減災救災機制不完善。

災害防御能力和應急處置能力較弱。自然災害風險防治基礎設施建設技術(shù)落后，部分地區(qū)應急專業(yè)人才薄弱，搶險隊伍流動性大，基層物資倉庫建設以及搶險物資儲備缺口較大，難以滿足重大、極端災害搶險救災任務。應急預案銜接不夠，與實際操作脫節(jié)，缺乏實戰(zhàn)或演練的檢驗。預防和救援能力不足，基層防災抗災基礎薄弱。

災害監(jiān)測預警系統(tǒng)缺乏。監(jiān)測預警手段落后，預警能力較弱，特別是近年來造成重大人員傷亡的地質(zhì)災害大部分發(fā)生在已知隱患點，卻比原來預估的危害更大。農(nóng)村和偏遠地區(qū)的預警信息服務滯后，緊急避難場所建設不足，救災現(xiàn)場應急通信、醫(yī)療設備缺乏，交通運輸系統(tǒng)不健全等。缺乏完善的災害預警機制和常態(tài)化的風險防控制度，對災害評估不足，缺乏科學的評估方法與途徑，災害預警信息發(fā)布不順暢。

災害應急管理物資保障力度不夠。社區(qū)普遍缺乏自然災害應急設備，在集中儲備模式下，救災物資儲備基地與社區(qū)存在一定的距離，當自然災害發(fā)生后，因道路受阻或災區(qū)交通不便等原因，急需的救災物資往往不能有效輸送到社區(qū)，導致儲備的救災物資在關(guān)鍵時刻不能發(fā)揮作用。一些城市救災物資儲備品種、數(shù)量有限，儲備方式單一，或儲備地點條件簡陋、布局不合理，造成物資的過度損耗等。救災物資儲備更新、輪換、補償制度等還不夠健全，直接影響自然災害救援的時效性。

全社會共同參與防災減災的公共安全格局尚未形成。社會力量救援尚未得到充分發(fā)揮，社區(qū)層級缺乏立體化的專業(yè)救援隊伍，缺少能熟練操作救援設備的專業(yè)技術(shù)人才，社區(qū)在自然災害應急管理工作中很難實現(xiàn)危機的綜合處置。專職救援隊伍規(guī)模不夠，兼職隊伍裝備配備不足，隊員缺乏專業(yè)訓練，具備專業(yè)救援能力的志愿者有限。社區(qū)民眾對自然災害不夠敏感，普遍缺乏應對自然災害的常識和技能。

自然災害防治的重點任務

新時代自然災害防治應注重補短板、強弱項、填缺位，完善自然災害防治體制機制，加強災害應急管理體系建設，完善災害預警系統(tǒng)，提升災害風險管理效率。堅持生態(tài)優(yōu)先，建立人與自然和諧相處的關(guān)系，正確處理防災減災救災和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。加大綜合協(xié)調(diào)力度，實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。著力防范化解重大風險，以最大程度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

建立健全自然災害防治風險評估制度、群測群防和協(xié)作聯(lián)動機制、受災保險機制、災后重建機制等。推動自然災害防治能力建設，增強群眾防災減災意識，提高全社會避險、自救等能力。堅持改革創(chuàng)新，推進自然災害防治體系和防治能力現(xiàn)代化。圍繞“全災種、大應急”救援處置需要，提升應急救援隊伍裝備配備水平，加快重點技術(shù)裝備研發(fā)，不斷提高新技術(shù)新裝備運用水平。針對關(guān)鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，推動一系列防災減災工程建設，例如森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能修復，防汛抗旱水利工程的提升，海岸帶的保護修復，地質(zhì)災害區(qū)民眾的避險搬遷等。

加強自然災害防治的對策

加強自然災害防治，需深化防災減災救災體制機制改革，加快推進綜合災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。強調(diào)政府、企業(yè)、社區(qū)、公眾協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)安全設防、救災救濟、應急響應、風險轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)綜合和備災、應急、恢復、重建的功能綜合，優(yōu)化綜合風險管理模式。

實行防災減災救災周期閉環(huán)管理。開展災害風險防范和高效救災相結(jié)合的防災減災救災周期閉環(huán)管理協(xié)調(diào)體系化建設，建立風險閉環(huán)管控機制，實現(xiàn)災害從靜態(tài)隱患管理向動態(tài)風險管控的轉(zhuǎn)變。推行自然災害風險協(xié)同管理模式，覆蓋災害風險管理全周期，以域內(nèi)國家政府為主導，吸引多元主體參與。由傳統(tǒng)的風險應急管理轉(zhuǎn)向韌性治理，更加注重綜合減災，發(fā)揮好各級應急管理機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)作用，整合優(yōu)化應急力量和資源，加強災害統(tǒng)籌，綜合防范處置各類風險，實施災害“除險安居”工程，確保災害隱患得到有效治理，減少風險傳導和次生災害。

推進全維聯(lián)動的災害應急管理。明確職能部門職責，合并職能相近的部門，厘清應急管理部門與氣象、水利、城建等部門的權(quán)責和支撐關(guān)系，提升各職能部門災害應急管理效率。覆蓋防災、減災、抗災全維度災害風險管理，推進全維減災應急組織機構(gòu)扁平化和人員專業(yè)化，建立更加高效的全維減災行動協(xié)調(diào)機制。提高不同職能部門之間的協(xié)作溝通能力，壓實各方責任，加強風險研判和應對準備。要進一步發(fā)揮防汛抗旱、抗震救災、森林和草原防滅火指揮部等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能，加強成員單位間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作。激發(fā)社會組織、基層自治組織、城鄉(xiāng)居民群眾等各類社會主體參與防災減災的積極性。

加快災害防治信息化建設。建立災害監(jiān)測預警機制和災害防治大數(shù)據(jù)平臺，完善災害智能化監(jiān)測預警系統(tǒng)，實現(xiàn)災害實時在線智能化監(jiān)控，開發(fā)以災害等級預報系統(tǒng)、災害實時預警系統(tǒng)、災害專業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)為核心的災害風險管控系統(tǒng)。建設信息綜合與共享平臺，為應急救援提供技術(shù)支持和信息保障。完善應急管理部門統(tǒng)籌、相關(guān)部門參加的會商研判機制，實現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報告、早處置、早解決。提高災害監(jiān)測精細化精準化水平。各地應急管理部門要加強監(jiān)測預警統(tǒng)籌，強化與氣象、水利、自然資源、林草等部門的溝通協(xié)調(diào)，完善監(jiān)測預警信息共享機制，及時組織會商研判，提高防范和應對災害綜合風險能力。

建立災害應急管理物資保障體系。開辟多元化的物資籌措渠道，除政府財政撥款外，積極開發(fā)企業(yè)、社會組織等應急資金來源，形成長期有效的物資儲備機制，與政府財政形成互補。鼓勵民眾參加自然災害保險，分散災害風險，減少損失。加強跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應急物資協(xié)調(diào)保障，建立高效的共享調(diào)運機制。統(tǒng)一全國的應急資源和物資管理，加快建立現(xiàn)代物流體系，健全應急物資實物儲備、社會儲備和生產(chǎn)能力儲備管理制度，加強省、市、縣救災物資儲備網(wǎng)絡和裝備建設。暢通應急交通投送，打通力量物資裝備輸送各環(huán)節(jié)。

開展防災減災救災能力建設。以應急管理全過程為主線，開展涵蓋預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等全部環(huán)節(jié)的通用能力與機制建設。各級地方政府應結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，制定科學完備的災害應急預案，提高地方政府災害應急管理能力。推進應急基礎設施建設，例如設立專門的避難所、飲水處，挖掘防空洞、排水渠，加固堤壩等，為應急處置提供有力保障。加大災害應急防治資金投入，將當?shù)貫暮惫芾斫?jīng)費列入年度財政預算范圍內(nèi)，保障災害防治資金?？顚Ｓ?。完善應急決策處置體系，夯實恢復重建能力。

加強災害防治的社會協(xié)同。調(diào)動社會力量廣泛參與災害應急管理，加強災害風險認知。普及防災減災知識技能，推動科普宣教。開展突發(fā)性自然災害應急避險演練，在演練中組織民眾開展自救互救，增強民眾的自然災害應急管理意識，提升民眾應對自然災害的技能，提高社會設防水平。通過動員民眾和各類機構(gòu)積極參加各類災害保險，擴大自然災害保險的覆蓋面。

（作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所）