今年的《政府工作報(bào)告》中提出:“深入貫徹全面依法治國(guó)基本方略,嚴(yán)格遵守憲法法律,把政府活動(dòng)全面納入法治軌道。”這為新時(shí)代深化依法行政實(shí)踐,加快推進(jìn)法治政府建設(shè)，進(jìn)一步提出了明確的要求。推進(jìn)法治政府建設(shè)必須多管齊下，多措并舉。其中，行政公益訴訟可謂法治政府建設(shè)的重要助推器。

行政公益訴訟的發(fā)展歷程

曾幾何時(shí)，行政公益訴訟在我國(guó)還非常陌生。然而，這幾年的發(fā)展可謂異常迅猛。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，并首次明確要求，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。該《決定》明確提出了探索和構(gòu)建公益訴訟制度的問(wèn)題。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。次日，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。作為推進(jìn)試點(diǎn)工作配套制度的一部分，2016年2月22日最高人民法院審判委員會(huì)第1679次會(huì)議通過(guò)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。至此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有了直接的法律依據(jù)和基本規(guī)則，行政公益訴訟制度的基本框架落地。試點(diǎn)期間試點(diǎn)地區(qū)行政公益訴訟改革目標(biāo)清晰、基本操作規(guī)范明確，取得了明顯的成效。如果說(shuō)關(guān)于公益訴訟的“一決定三解釋”，使得我國(guó)行政公益訴訟因有了直接的法律依據(jù)而落地，那么，行政訴訟法的第二次修改則使得我國(guó)行政公益訴訟真正生根。就在兩年試點(diǎn)工作即將到期的2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，對(duì)行政訴訟法作出了如下修改，即對(duì)原法第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該修正案自2017年7月1日起施行。雖然行政訴訟法此次修改的內(nèi)容不多，但其意義卻非凡。這表明我國(guó)行政公益訴訟已從試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到全國(guó)范圍。同時(shí)也表明在制度建設(shè)上我國(guó)的行政訴訟制度更加完善，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能進(jìn)一步拓展，從而依法行政的實(shí)踐、建設(shè)法治政府的步伐又向前大大邁進(jìn)了一步。行政訴訟法的第二次修正案初步完成了行政公益訴訟從試點(diǎn)到全面、從授權(quán)到法律，進(jìn)而成為常態(tài)的歷史性任務(wù)，更加堅(jiān)定了行政公益訴訟的合法性基礎(chǔ)，并進(jìn)一步彰顯了其權(quán)威性和明確性，但它并沒(méi)有構(gòu)建起行政公益訴訟的完整制度。在受案范圍、舉證責(zé)任、訴前程序、協(xié)調(diào)結(jié)案、行政附帶民事公益訴訟以及檢察機(jī)關(guān)敗訴后的程序等方面仍然有待探討與完善。

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。該《解釋》對(duì)辦理檢察公益訴訟案件的程序、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)等作出了進(jìn)一步的規(guī)定。2018年7月,在公益訴訟全面實(shí)施一周年之際,習(xí)近平同志主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議,批準(zhǔn)最高人民檢察院設(shè)立公益訴訟檢察廳。根據(jù)中央深改組方案，轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)增設(shè)了公益訴訟檢察廳。

幾年前，公益訴訟在中國(guó)還是一件新鮮事，可是近兩年來(lái)隨著公益訴訟制度的建立和發(fā)展，大量公益訴訟案件進(jìn)入司法機(jī)關(guān)。在今年的全國(guó)兩會(huì)上“兩高”的工作報(bào)告中，公益訴訟已成為一個(gè)不能不說(shuō)的話(huà)題。“兩高”工作報(bào)告都對(duì)公益訴訟這種新的訴訟形式作了單章、單節(jié)的報(bào)告。作為公益訴訟的主體，最高檢的工作報(bào)告中特別講到，2018年“全年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件”。

回顧我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟的每一個(gè)重要步驟、每一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)都是中共中央的部署和推進(jìn)，并且始終貫徹重大改革于法有據(jù)的現(xiàn)代法治理念。行政公益訴訟是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)全局性、戰(zhàn)略性的制度安排。這一制度對(duì)于更好地發(fā)揮司法監(jiān)督功能、促進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)公共利益、完善國(guó)家治理的重要價(jià)值已經(jīng)日益顯現(xiàn)。

切實(shí)完善行政公益訴訟制度

行政公益訴訟在總體上呈現(xiàn)出積極發(fā)展的趨勢(shì)，具體又表現(xiàn)出以下明顯的特征：第一，就案件源來(lái)看，行政公益訴訟案件都是檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的，而其中又以檢察機(jī)關(guān)在履行職務(wù)犯罪偵查、審查起訴和控告檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量居多。第二，就案件的監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的行政不作為占比較大。第三，就案件所保護(hù)的公益領(lǐng)域來(lái)看，這些案件主要集中在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，其中又以生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹?。第四，就提起行政公益訴訟的主體看，主要是基層人民檢察院，被監(jiān)督的主體也主要是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén)。第五，訴前程序辦結(jié)占比高。第六，行政附帶民事公益訴訟已經(jīng)付諸實(shí)踐。第七，行政公益訴訟的前期程序較復(fù)雜。

積極快速發(fā)展的行政公益訴訟在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面的成效也是十分顯著的。行政公益訴訟制度的產(chǎn)生本身就大大激發(fā)了行政機(jī)關(guān)自制功能的發(fā)揮，而一旦行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違法作為或者行政不作為的情形，檢察機(jī)關(guān)又可以通過(guò)訴前程序并以實(shí)質(zhì)訴訟程序?yàn)樽詈蟊Ｕ希偈剐姓C(jī)關(guān)依法作為和糾正其違法作為。行政公益訴訟在拓展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能、填補(bǔ)行政公益訴訟缺位的訴訟主體、促進(jìn)行政訴訟制度的完善等方面的積極功能，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)踐行“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的現(xiàn)代行政法治理念，無(wú)疑具有顯而易見(jiàn)的作用。

目前以行政訴訟法和相關(guān)司法解釋為基礎(chǔ)的行政公益訴訟基本制度，在訴訟管轄、訴訟程序、舉證規(guī)則等方面仍然有待于進(jìn)一步完善。具體來(lái)說(shuō)，行政公益訴訟的原告資格、受案范圍、舉證責(zé)任、訴前程序、協(xié)調(diào)結(jié)案、行政附帶民事公益訴訟等問(wèn)題仍然需要結(jié)合實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)一步完善。例如，行政訴訟法第二次修正案將行政公益訴訟受案范圍規(guī)定為人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。與試點(diǎn)方案關(guān)于行政公益訴訟受案的規(guī)定相比，修正案增加了食品藥品安全領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)食品藥品安全領(lǐng)域的問(wèn)題比較突出，社會(huì)反響也較大。這與負(fù)有食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為有較大關(guān)系。實(shí)踐證明，僅僅通過(guò)提起民事公益訴訟的途徑，尚不能有效解決食品藥品安全問(wèn)題。因此，行政訴訟法修正案將食品藥品領(lǐng)域納入行政公益訴訟的受案范圍，是加強(qiáng)該領(lǐng)域司法監(jiān)督的實(shí)踐要求。需要指出的是，行政訴訟法修正案中，對(duì)行政公益訴訟案件受案范圍的規(guī)定，在列舉事項(xiàng)的最后用了一個(gè)“等”字作為兜底條款。從實(shí)踐看，行政公益訴訟的重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件，其他所列事項(xiàng)尚未發(fā)揮明顯的作用，“等”字更未發(fā)揮其現(xiàn)實(shí)作用。但是，這一開(kāi)放式的立法模式，無(wú)論就科學(xué)立法還是行政公益訴訟本身的發(fā)展趨勢(shì)而言，都是極為可取的。隨著行政公益訴訟制度的發(fā)展與完善，行政公益訴訟受案范圍中的“等”字將會(huì)日益顯示出應(yīng)有的意義。例如，浙江省檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)群眾關(guān)切,關(guān)注社會(huì)治理熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,積極審慎探索法律明確規(guī)定領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域行政公益訴訟。針對(duì)寧波市廣告騷擾電話(huà)十分猖獗的現(xiàn)象，寧波市海曙區(qū)人民檢察院經(jīng)過(guò)層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)同意,妥善辦理了整治騷擾電話(huà)公益訴訟案,督促通信管理部門(mén)有效整治了騷擾電話(huà)亂象。2018年底，此案被最高人民檢察院評(píng)為檢察公益訴訟十大典型案例,受到中央媒體普遍關(guān)注,獲得人民群眾廣泛好評(píng)。這一有效探索為行政公益訴訟范圍的拓展提供了有益經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，行政公益訴訟范圍也不宜在較短的時(shí)期內(nèi)無(wú)序放寬。筆者比較贊同用特別法的規(guī)定來(lái)逐步釋放“等”字的意義。比如，當(dāng)前可以針對(duì)重大安全事故頻發(fā)、安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，用特別法的規(guī)定來(lái)探索推動(dòng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政公益訴訟實(shí)踐。這樣既可以防止行政公益訴訟受案范圍中“等”字的虛化，又可以防止行政公益訴訟受案范圍的無(wú)序擴(kuò)張。

中共十八大以來(lái)，中共中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中將強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為政府依法全面履行職能的重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。中共中央、國(guó)務(wù)院十分重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，中共十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林等七個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。為進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，在總結(jié)各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，該方案于2018年1月1日起施行。該方案中的相關(guān)制度與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟之間的協(xié)調(diào)，尚需要在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合法性是構(gòu)建行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)。如果說(shuō)試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合法性來(lái)源于憲法、人民檢察院組織法以及“一決定三解釋”等規(guī)范，那么行政訴訟法的第二次修正則更加夯實(shí)了行政公益訴訟的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)一步彰顯了其權(quán)威性和明確性。但行政訴訟法的第二次修正案充其量也只是更加明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合法性基礎(chǔ)，并沒(méi)有構(gòu)建起行政公益訴訟的完整制度。試點(diǎn)之前的行政公益訴訟表現(xiàn)為，各地方各自為政、謹(jǐn)慎探索。試點(diǎn)階段則表現(xiàn)為，試點(diǎn)地區(qū)改革目標(biāo)清晰，基本操作規(guī)范明確。行政訴訟法的第二次修正初步完成了行政公益訴訟從試點(diǎn)到全面、從授權(quán)到法律，進(jìn)而成為常態(tài)的歷史性任務(wù)。經(jīng)過(guò)短短幾年時(shí)間的努力，我國(guó)從立法到司法迅速形成了一整套能提供基本運(yùn)行的行政公益訴訟制度，行政公益訴訟在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的司法實(shí)踐中也正在發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，作為一項(xiàng)依然在探索和發(fā)展中的制度,行政公益訴訟工作還存在諸多困難和問(wèn)題。在我國(guó)，符合檢察公益訴訟特點(diǎn)和規(guī)律的法律規(guī)范體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái),一些社會(huì)反映強(qiáng)烈的侵害公益現(xiàn)象目前尚未被明確納入檢察公益訴訟范圍,破解公益訴訟線(xiàn)索難、調(diào)查取證難、公益損害鑒定難等程序問(wèn)題還十分突出。行政訴訟法第二次修正雖然增加了行政公益訴訟條款，但是現(xiàn)行行政訴訟法的立法目的、基本原則以及包括管轄、證據(jù)、審理程序、裁判類(lèi)型乃至執(zhí)行方式等在內(nèi)的訴訟規(guī)則，與行政公益訴訟的內(nèi)在要求在多大程度上能夠契合等具體問(wèn)題，將會(huì)在實(shí)踐中日益顯現(xiàn)。實(shí)踐中行政公益訴訟還受到一些外在因素的影響，如政府不表態(tài)、不配合等?？梢钥隙ǖ氖牵@種情況不可能在短期內(nèi)完全消除。但是，只要內(nèi)在制度嚴(yán)格建立起來(lái)，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快，這些外在制約因素會(huì)逐漸消退，一如當(dāng)年行政訴訟制度的建立及其之后的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍曾強(qiáng)調(diào)，公益訴訟是新時(shí)代檢察工作發(fā)展的著力點(diǎn),是我們各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有主動(dòng)性的訴訟職能,也是一項(xiàng)為新時(shí)代人民群眾更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)。這就從新時(shí)代檢察工作謀篇布局的高度,明確了公益訴訟在最高檢重塑性機(jī)構(gòu)改革后“四大檢察”工作格局中的特殊定位,闡明了公益訴訟的職能特點(diǎn),并基于對(duì)社會(huì)主要矛盾變化的深刻把握,揭示了公益訴訟的時(shí)代意義。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，最高檢的工作報(bào)告指出，要“勇闖中國(guó)特色公益訴訟檢察之路”。這一方面表明我國(guó)公益訴訟制度具有明顯的獨(dú)特性和開(kāi)創(chuàng)性，必然體現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治理念和法治精神，同時(shí)也揭示了我國(guó)公益訴訟制度是沒(méi)有現(xiàn)成的制度和理論模式可以照搬照抄的。就行政公益訴訟而言，需要理論工作者認(rèn)真梳理行政公益訴訟自試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)的具體實(shí)踐情況，分析和研究實(shí)踐中的具體問(wèn)題，有效提出解決問(wèn)題的舉措，積極探討行政公益訴訟訴前、訴中、訴后全方位的制度建設(shè)問(wèn)題。在進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究的同時(shí)，更需要實(shí)踐工作者堅(jiān)持以辦案為中心,準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段行政公益訴訟案件多發(fā)、穩(wěn)步上升的規(guī)律,不斷總結(jié)提升司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)辦案的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化和精準(zhǔn)化,使之不斷發(fā)展完善，進(jìn)而切實(shí)將行政公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)法治政府建設(shè)、提升社會(huì)治理效能的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。