在抗擊新冠肺炎疫情中，《突發(fā)事件應對法》發(fā)揮了很大的作用。該法的立法意圖是要制定一部應急法律體系中的基本法，它將突發(fā)事件界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，應該說涵蓋了絕大多數(shù)可能發(fā)生的突發(fā)事件。這次新冠肺炎疫情已經被認定為重大公共衛(wèi)生事件，因此，在采取各項應急措施時，也要依照《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定，特別是要遵守其中保護公民權利的內容。

保護人民生命財產安全

《突發(fā)事件應對法》對于公民權利的保障主要有如下幾方面：

一是保護公民的生命權、健康權。該法第一條的立法目的中，明確要“保護人民生命財產安全”，可以視為對公民生命權、健康權保護的總綱式規(guī)定。一般的立法語言中，總是將“生命財產安全”并列。這種習慣表達中，生命安全就包括了生命權和健康權，財產安全則主要指保護公民的各種財產權利。

應對突發(fā)事件，保護不特定的多數(shù)公民的生命權、健康權是第一要義。這是應急處置的最高原則，在該法的一些條款中也體現(xiàn)了這樣的思想。例如，第27條規(guī)定應當保護專業(yè)應急救援人員的人身安全，為其購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備和器材，減少人身風險。第49條規(guī)定了政府可以采取的應急處置措施：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施；禁止或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動等。

二是保護公民的財產權。除了立法目的中“保護人民的生命財產安全”之外，一些條文中也有比較明確的保護公民財產權的規(guī)定。例如，在法律責任部分，該法第67條規(guī)定，單位或者個人違法導致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。這是用法律責任的形式，對于公民財產權保護的概括性規(guī)定。值得注意的是，該法第12條專門規(guī)定了對公民財產的征用，并規(guī)定了對被征用財產的返還義務和補償義務：“財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”

三是保護公民的知情權。《突發(fā)事件應對法》對于公民知情權的保護是比較突出的，至少有五個條文專門規(guī)定了政府發(fā)布信息的義務和如實報告的義務。例如，第39條規(guī)定了政府發(fā)布信息的義務：“地方各級人民政府應當按照國家有關規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息……應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。”這是對相關政府部門信息公開的規(guī)定，也是對公民知情權的保護。該法第63條規(guī)定了對瞞報、謊報突發(fā)事件信息或者公布虛假信息的處罰措施。這兩個條文前后呼應，目的是確保信息公開，保護公民的知情權。該法第44條和第53條規(guī)定了縣級以上政府發(fā)布信息的義務：“定時向社會發(fā)布與公眾有關的突發(fā)事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理。”第54條規(guī)定“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息”。該法律多次強調信息報告部門負有如實報告的義務，違反該義務則要承擔相應的法律責任。

四是保護公民的其他權利。例如對公民訴訟權利的保護，該法第13條規(guī)定“因采取突發(fā)事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規(guī)定，但法律另有規(guī)定的除外”。在這次疫情期間，最高人民法院也發(fā)文表示，全面開展網(wǎng)上立案、調解、證據(jù)交換、庭審、宣判、送達等在線訴訟活動，有效保護疫情防控期間公民的各項訴訟權利。

人權保障須進一步完善

當然，在人權保障方面，《突發(fā)事件應對法》還存在諸多不足，以至于在這次疫情期間，面對一些嚴重限制公民權利或越權行政、侵犯人權的行為，該法顯得力所不及、保障不足，法律供給難以滿足應急之需。這些都需要在未來立法中進一步完善。

一是應當明確規(guī)定國家緊急權力。在突發(fā)事件發(fā)生時，為了有效處理突發(fā)事件，維護社會秩序，應當賦予國家機關（主要是行政機關）一些緊急權力，例如緊急立法權、緊急命令權、緊急處置權等。這不可避免地會限制或克減公民的部分基本權利，公民應當負有容忍和配合的義務。當緊急狀態(tài)結束時，國家緊急權力即告終止，應當及時恢復正常的社會秩序，并對公民受到限制或損害的權利給予救濟。這樣，國家采取的緊急處置措施就有法可依。

我國《憲法》在2004年修正時規(guī)定了緊急狀態(tài)，但并未規(guī)定國家緊急權；《突發(fā)事件應對法》是2007年開始實施的，也沒有對國家緊急權作出規(guī)定。這就使得一些緊急措施沒有明確的法律依據(jù)。例如，武漢“封城”和多地采用的封閉措施，其實就是緊急狀態(tài)下行使行政緊急權的一種表現(xiàn)。但是，由于《突發(fā)事件應對法》沒有規(guī)定國家緊急權，武漢等地既沒有被宣布進入緊急狀態(tài)，也沒有被宣布為疫區(qū)，這就使得“封城”等措施和現(xiàn)有的應急法律（如《傳染病防治法》規(guī)定的疫區(qū)封鎖）沒有實現(xiàn)有效銜接，一些合情合理的緊急應對措施似乎沒有法律依據(jù)。

二是應當確定人權保障的最低標準，即明確公民權利克減的范圍。在疫情防控的特殊時期，有些地方采取的措施導致公權力和私權利的邊界模糊，對私權利的限制和壓縮超過了必要的限度。公權力的擴張必然造成私權利的克減，但是，權力擴張的邊界在哪里？權利克減的底線在哪里？維護權利克減的底線，就是維護正義的底線。無論是國際公約還是各國憲法，都將緊急狀態(tài)下的權利克減作為一項重要內容，以維護最低限度的正義。即使是在緊急狀態(tài)下，有些權利也應不受限制、不可克減。

關于不可克減的權利的范圍，各國規(guī)定不盡相同。有一些最基本的權利得到了廣泛的認可，如生命權、住宅權，免受酷刑和不人道的待遇，不受強制奴役，不被溯及既往，保障人格尊嚴、思想和宗教自由等。我國在未來的緊急狀態(tài)立法中，也應確立國家緊急權力和公民不可克減的基本權利，這是建設法治國家的一項重要內容。

三是應當確立權利救濟制度。法諺有云：“無救濟則無權利。”對權利的保障，一方面要依靠法律的明確規(guī)定，另一方面要對受到侵害的權利提供有效的救濟。突發(fā)事件中人權保障的法律救濟，并非針對公民所遭受的一切權利損失，而是針對緊急狀態(tài)下公民的私權利受到公權力的違法或不當行為的侵害所采取的補救途徑。例如，某公民的房屋因自然災害而損毀，則不能要求政府予以賠償；如果某公民的房屋是因緊急狀態(tài)下政府或其工作人員的違法行為而被損毀，則能夠依法提起國家賠償?！锻话l(fā)事件應對法》也規(guī)定了對公民知情權、被征用的財產權等權利的救濟，但是并未形成有效的權利救濟體系，相關規(guī)定總體上是比較零散的。因此，建議未來的緊急狀態(tài)立法中，補充完善突發(fā)事件中公民權利救濟的原則、范圍、程序、方式及條件等，做到權利有保障、救濟有實效。

保障人權呼喚良法善治

法律是治國之重器，良法是善治之前提?！稇椃ā芬?guī)定的“國家尊重和保障人權”，就為良法提供了一個衡量標準。

這次疫情也反映出《突發(fā)事件應對法》在應對突發(fā)事件時，還不能夠統(tǒng)領全局，不能為政府在緊急狀態(tài)下的應對措施提供應有的法律依據(jù)，不能解決部門法之間的沖突，也沒有提供權利保障的系統(tǒng)方案。對于突發(fā)事件的適用范圍，也有些語焉不詳。

《突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。前三者的范圍比較容易界定，而對社會安全事件包括哪些，該法卻未明確規(guī)定。是否包括《戒嚴法》所說的“動亂、暴亂或者嚴重騷亂”，是否包括戰(zhàn)爭？該法第3條規(guī)定“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級”。這一等級劃分也未將社會安全事件包括在內，可見立法之初，對于社會安全事件的分級和應急處置是另有考慮的。《憲法》規(guī)定的全國人大常委會的職權中，“決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”和“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”也分屬兩項不同的職權。那么可否理解為，《突發(fā)事件應對法》所說的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件屬于緊急狀態(tài)，戰(zhàn)爭狀態(tài)是另外的情形？

《突發(fā)事件應對法》對社會安全事件未能作出明確的界定，其可能導致的后果就是，在發(fā)生適用戒嚴的社會安全事件（暴亂、動亂和嚴重騷亂）時，是適用該法還是《戒嚴法》？如果兩法都適用，如何協(xié)調兩者的銜接和沖突？《戒嚴法》對公民權利的保障條款更少，如果適用《戒嚴法》，是不是將公民權利推向了更危險的邊緣？

由此可見，應當制定一部緊急狀態(tài)法，使之成為應急法律體系的一般法，以解決《突發(fā)事件應對法》之不足，為緊急狀態(tài)下國家緊急權力的行使和公民權利的保障，提供有效的法律依據(jù)。其立法宗旨應當兼顧自由與秩序的平衡，恢復秩序是為了約束國家權力擴張并保護公民的基本權利。誠若如此，則良法可期，善治可期。

（作者單位：太原科技大學法學院）