2014年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，將最低生活保障、特困人員救助、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助統(tǒng)一到一部行政法規(guī)之中，構(gòu)建了“8+1”(即八項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目和社會(huì)參與)的社會(huì)救助框架。近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生較大變化，社會(huì)救助面臨新的問(wèn)題，進(jìn)一步提升《社會(huì)救助暫行辦法》的法律效力、加快推進(jìn)社會(huì)救助立法成為共識(shí)。對(duì)于社會(huì)救助立法形式，實(shí)踐部門(mén)和理論界普遍贊同基于《社會(huì)救助暫行辦法》框架，比照《社會(huì)保險(xiǎn)法》，采用綜合立法形式出臺(tái)《社會(huì)救助法》，即將所有社會(huì)救助項(xiàng)目統(tǒng)一到《社會(huì)救助法》中。然而在筆者看來(lái)，這種立法方式是不適宜的。

社會(huì)救助項(xiàng)目具有異質(zhì)性，綜合立法降低了可操作性。我國(guó)社會(huì)保障劃分為社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三大部分。其中，社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目之間存在較多共性，且項(xiàng)目比較穩(wěn)定，綜合立法能有效地對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。與社會(huì)保險(xiǎn)不同，社會(huì)救助各項(xiàng)目之間存在較大差別。從保障對(duì)象看，最低生活保障和特困人員救助保障的對(duì)象為絕對(duì)貧困人口，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等項(xiàng)目則擴(kuò)展到中低收入階層，受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等急難性保障項(xiàng)目與長(zhǎng)期性的“貧”關(guān)聯(lián)度不大，而與臨時(shí)性的“困”相關(guān)；從家計(jì)調(diào)查的嚴(yán)格程度看，最低生活保障最嚴(yán)，專項(xiàng)救助次之，急難性救助較為寬松；從救助方式看，基本生活保障以現(xiàn)金和實(shí)物救助為主，醫(yī)療救助則以提供服務(wù)為主，住房救助以住房補(bǔ)貼或提供廉租房的形式為主，就業(yè)救助以提供職業(yè)培訓(xùn)和安置就業(yè)為主要形式，急難性救助不僅需要提供基本生活保障，還需要給予住所安置，而特困人員救助除提供基本生活保障外，還提供醫(yī)康養(yǎng)等服務(wù)。而針對(duì)特定群體的社會(huì)救助項(xiàng)目則還需要進(jìn)行年齡、殘疾程度等條件的審核。針對(duì)差別巨大且越來(lái)越多的社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行立法，法律條文高度抽象和概括，缺乏可操作性；而且由于各社會(huì)救助項(xiàng)目差異過(guò)大，只能單獨(dú)成章，導(dǎo)致法律文本松散雜亂。例如，采用綜合立法形式頒布的行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》共12章，其中只有四章對(duì)社會(huì)救助從總體上做了規(guī)定，其他八章分別為八項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，各自獨(dú)立成章；八項(xiàng)社會(huì)救助的條款規(guī)定也高度簡(jiǎn)化，最少的四條，最多的也只有七條，基本不具備可操作性。

社會(huì)救助邊界具有開(kāi)放性，綜合立法難以適應(yīng)其快速變化。社會(huì)救助的邊界隨著貧困結(jié)構(gòu)、生活水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素變化，無(wú)論是項(xiàng)目設(shè)置、保障水平、保障人群還是保障方式和手段，均處于常變之中。事實(shí)上，2015年，國(guó)務(wù)院建立重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼和困難殘疾人生活補(bǔ)貼制度，很快就突破了《社會(huì)救助暫行辦法》“8+1”的框架；2018年，國(guó)務(wù)院建立殘疾兒童康復(fù)救助制度，形成了“11+1”的框架。最近幾年，從中央到地方加大了精準(zhǔn)脫貧的力度，實(shí)施了一系列針對(duì)貧困人口的社會(huì)救助項(xiàng)目，不僅救助項(xiàng)目有所增加，救助手段、方式也在不斷創(chuàng)新?？梢灶A(yù)計(jì)，未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)社會(huì)救助制度創(chuàng)新仍將處于活躍期。在此背景下采取綜合立法，不僅束縛了地方政府拓展社會(huì)救助項(xiàng)目的積極性，而且會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的項(xiàng)目游離于立法保護(hù)之外。而采取單項(xiàng)推進(jìn)方式，則可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化適時(shí)立法，及時(shí)回應(yīng)貧困人口的社會(huì)救助需求，而且條款更加具體，操作性更強(qiáng)，法律文本也更穩(wěn)定。如以單項(xiàng)立法形式出臺(tái)的行政法規(guī)《城市居民最低生活保障條例》，自1999年頒布至今已20余年，但多數(shù)條款仍未過(guò)時(shí)，至今仍是指導(dǎo)最低生活保障工作的重要政策依據(jù)。綜觀世界，多數(shù)國(guó)家都是采用單項(xiàng)立法方式解決貧困人口的社會(huì)救助需求。如美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施了多項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，通過(guò)立法的項(xiàng)目有《醫(yī)療救助法案》《2008年食品和營(yíng)養(yǎng)法案》《公平住房法案》等十多項(xiàng)。少數(shù)國(guó)家和地區(qū)采取綜合立法方式出臺(tái)了社會(huì)救助法，如肯尼亞、南非、歐洲少數(shù)國(guó)家和加拿大的部分省，但在立法中給予保障的項(xiàng)目并不多，通常以生活救助為主，具有較強(qiáng)的共性。

社會(huì)救助業(yè)務(wù)具有“條塊結(jié)合、以條為主”的特征，綜合立法不利于統(tǒng)籌解決貧困問(wèn)題。社會(huì)救助保障對(duì)象是貧困人群，針對(duì)他們的基本生存需求，政府建立了兜底性的社會(huì)救助項(xiàng)目。兜底性表明社會(huì)救助業(yè)務(wù)與其他社會(huì)保障存在非常密切的聯(lián)系，是在其他社會(huì)保障無(wú)法覆蓋的情況下承擔(dān)最后的責(zé)任，因而各社會(huì)救助業(yè)務(wù)的發(fā)展必須和與之相關(guān)的社會(huì)保障制度緊密關(guān)聯(lián)起來(lái)。例如，貧困人群的醫(yī)療問(wèn)題主要源于醫(yī)療保險(xiǎn)制度和醫(yī)藥衛(wèi)生體制，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)嚴(yán)格控費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)用居高不下導(dǎo)致的個(gè)人自負(fù)絕對(duì)數(shù)額快速增長(zhǎng)。醫(yī)療救助要兜住從醫(yī)療保險(xiǎn)制度中“漏出”的人群，則必須將其嵌入整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革之中。如果將醫(yī)療救助單獨(dú)切割出來(lái)納入社會(huì)救助立法，必然會(huì)切斷醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)藥衛(wèi)生體制的聯(lián)系，將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，最終難以實(shí)現(xiàn)兜底目標(biāo)。同樣，住房是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，各國(guó)均把住房保障列為政府公共政策的重要內(nèi)容，通常采取單獨(dú)立法的形式加以解決。我國(guó)的中低收入以下人群住房保障體系，不僅保障人群超出低保和特困兩類(lèi)家庭，保障方式也具有多樣性，如城鎮(zhèn)住房保障包括廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房（或稱“兩限房”）等類(lèi)型，農(nóng)村有危房改造、異地扶貧搬遷、建檔立卡家庭住房改造等類(lèi)型?，F(xiàn)行的住房救助只是整個(gè)住房保障體系的一個(gè)組成部分，將其從住房保障立法中切割出來(lái)，必將割裂住房救助與住房保障的業(yè)務(wù)關(guān)系，而且易形成“福利懸崖”效應(yīng)。事實(shí)上，在現(xiàn)有申請(qǐng)最低生活保障的人群中，一部分人只是想獲得住房救助的資格，而對(duì)于最低生活保障并不在乎。所以，應(yīng)當(dāng)從“條”的角度出發(fā)，將各社會(huì)救助制度嵌入與其相關(guān)的社會(huì)保障項(xiàng)目之中，才能更好地滿足貧困人口的救助需求。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將不同的社會(huì)救助業(yè)務(wù)劃歸與之相關(guān)的國(guó)務(wù)院各部門(mén)直接管理，即遵循了“條塊結(jié)合，以條為主”的理念，有利于各部門(mén)將其主管的社會(huì)救助業(yè)務(wù)嵌入整個(gè)社會(huì)保障體系之中，加強(qiáng)了相關(guān)業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌整合。如果采取綜合立法形式，則從橫向切割了貧困人群與一般群體的聯(lián)系，限制了受助范圍的擴(kuò)大，并形成“福利捆綁”和“福利懸崖”效應(yīng)；從縱向切分了各部門(mén)管理的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致救助業(yè)務(wù)的碎片化和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題的顯性化。

社會(huì)救助支出具有財(cái)政主責(zé)特征，綜合立法將在短期內(nèi)帶來(lái)較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近十年來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目相繼建立，但是財(cái)政支出也在快速增長(zhǎng)。2008—2017年，最低生活保障支出從393.4億元增長(zhǎng)至1692.3億元，醫(yī)療救助支出從68億元增長(zhǎng)至340.1億元，農(nóng)村特困人員救助支出從73.7億元增長(zhǎng)至269.4億元，其他社會(huì)救助支出均有相應(yīng)增長(zhǎng)。2018年全國(guó)社會(huì)救助支出2534.2億元，占整個(gè)民政事業(yè)費(fèi)支出的比例接近50%?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著社會(huì)救助項(xiàng)目的不斷完善、救助標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)步提高和受助人數(shù)的快速增長(zhǎng)，未來(lái)幾年社會(huì)救助支出還將大幅上升。然而近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政赤字?jǐn)U大，再加上扶貧任務(wù)艱巨，社會(huì)救助的財(cái)政投入空間被壓縮。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口多，財(cái)政收入少。在此背景下，將如此之多的社會(huì)救助項(xiàng)目通過(guò)立法形式加以保障，在短期內(nèi)將給中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來(lái)較大壓力。即使綜合性的社會(huì)救助法得以通過(guò)，地方政府也會(huì)采取降低救助標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格受助條件、清理受助對(duì)象等做法，將社會(huì)救助立法所保障的各項(xiàng)權(quán)利化于無(wú)形。而單項(xiàng)推進(jìn)的方式則有利于逐步消解社會(huì)救助支出帶來(lái)的財(cái)政壓力，更利于保障貧困人群的社會(huì)救助權(quán)利。

綜上所述，社會(huì)救助立法不宜采取綜合立法方式，而宜單項(xiàng)推進(jìn)。社會(huì)救助單項(xiàng)立法的方式有兩種：一是對(duì)單一的社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行立法。當(dāng)前亟須進(jìn)行立法的項(xiàng)目是基本生活保障。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，我國(guó)相繼建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、受災(zāi)人員救助制度、最低生活保障制度、臨時(shí)救助制度，這些制度有力地保障貧困個(gè)人和家庭的基本生存，緩解他們面臨的長(zhǎng)期或臨時(shí)貧困風(fēng)險(xiǎn)。但是，因制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，受外部因素及運(yùn)動(dòng)式治理方式的沖擊，部分貧困邊緣人群的救助資格被取消，最低生活保障對(duì)象急劇減少。雖然我國(guó)絕對(duì)貧困人口在快速下降，但是仍然有幾千萬(wàn)人生活于赤貧狀態(tài)；相對(duì)貧困人口也在快速增長(zhǎng)，他們的基本生存也面臨困難。保障上述人群的基本生存仍然是當(dāng)我國(guó)要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。為此，建議整合最低生活保障、特困人員救助、臨時(shí)救助中的生活救助、受災(zāi)人員救助中的生活救助，建立基本生活保障制度，出臺(tái)基本生活保障法。二是將社會(huì)救助項(xiàng)目置入相應(yīng)的社會(huì)保障體系中，推進(jìn)相應(yīng)社會(huì)保障立法。以醫(yī)療救助立法為例，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，各級(jí)政府開(kāi)始探索建立醫(yī)療救助制度，取得了一定效果。進(jìn)入21世紀(jì)，中央政府開(kāi)始在全國(guó)建立醫(yī)療救助制度。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，政府實(shí)施健康扶貧工程，進(jìn)一步完善了農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療救助制度。但是如前所述，要解決貧困人群的醫(yī)療保障問(wèn)題，必須依靠上游醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善，須將醫(yī)療救助立法納入整體醫(yī)療保障立法之中，出臺(tái)醫(yī)療保障法。住房救助、教育救助、就業(yè)救助等也應(yīng)分別納入住房保障、教育資助、就業(yè)促進(jìn)等立法之中，通過(guò)推動(dòng)相關(guān)法律的出臺(tái)，規(guī)范住房救助、教育救助和就業(yè)救助。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院）