新時代10年，是我國各項(xiàng)事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的10年。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，我國積極開展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工程，實(shí)施自然保護(hù)地體制改革，正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，開啟自然保護(hù)地體系建設(shè)新篇章。國家公園已成為我國生態(tài)文明建設(shè)的亮麗名片，在生態(tài)保護(hù)上取得新進(jìn)展。中共二十大報告指出，“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”，“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程”，“推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”。我國在未來中華民族偉大復(fù)興的道路上，要扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快優(yōu)化自然保護(hù)地治理體系。

立法工作要持續(xù)推進(jìn)

國家公園試點(diǎn)建設(shè)，一直適用于自然保護(hù)地和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。然而，目前我國自然保護(hù)地專門法法律位階不高，多為行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等，以類型化部門立法為主要特征，缺乏基本法的統(tǒng)一規(guī)制；同時，《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《濕地保護(hù)法》等自然資源管理和環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對自然保護(hù)地管理具有更高級別的規(guī)制作用，但與自然保護(hù)地專門法之間缺乏協(xié)調(diào)性，對保護(hù)地的建設(shè)和管理造成了一定障礙。鑒于國家公園設(shè)立后不再保留其他自然保護(hù)地的規(guī)定，亟需制定實(shí)施新的法律為國家公園建設(shè)提供法治保障。

中共二十大報告指出，要“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”。國家公園體制需要專門的、具有較高層級的法律支持。建議中央層面盡快出臺《國家公園法》，明確國家公園的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)定，為我國后續(xù)設(shè)立的國家公園提供法律保障，促進(jìn)國家公園體制高效率建設(shè)。國家公園面臨央地事權(quán)劃分不夠清晰的問題，需要通過立法明確劃分中央與地方事權(quán)，明晰公園管理的權(quán)力配置，從而建立相應(yīng)的財政支出責(zé)任。同時，進(jìn)一步完善公園各項(xiàng)工作有關(guān)管理辦法，使管理工作的運(yùn)行具有更明確、操作性更強(qiáng)的法律法規(guī)依據(jù)。對于已經(jīng)設(shè)立和今后將要設(shè)立的國家公園，繼續(xù)落實(shí)“一園一法”的公園立法體系，在《國家公園法》的基礎(chǔ)上，制定體現(xiàn)公園特殊性的條例規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)因地制宜的管理。明確各級管理機(jī)構(gòu)和地方政府部門的立法權(quán)限，注重確保相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。

產(chǎn)權(quán)制度需要進(jìn)一步完善

國家公園建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間用途管制、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害責(zé)任追究等多項(xiàng)制度創(chuàng)新。中共二十大報告明確提出，“讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”。國家公園要實(shí)現(xiàn)“全民共享，世代傳承”和“全民公益性”的目標(biāo)，除了要逐步實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央直接行使，還要處理好公園內(nèi)集體所有自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬問題。為此，需要做好國家公園自然資源本底調(diào)查，加快開展自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作，進(jìn)一步明晰資源權(quán)屬。在自然資源管理中，由于缺乏行政授權(quán)和法律支撐，公園管理局所有者主體職責(zé)還未得到充分落實(shí)，資源集中統(tǒng)一管理尚未實(shí)現(xiàn)。要切實(shí)推進(jìn)國家公園自然資源管理權(quán)力向公園管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移和地方代管向中央直管過渡。

在國家公園自然資源資產(chǎn)權(quán)屬管理中，土地權(quán)屬管理是至關(guān)重要的內(nèi)容。然而，國家公園內(nèi)土地權(quán)屬還需要進(jìn)一步明晰。比如，三江源國家公園內(nèi)存在大量的集體土地、武夷山國家公園至少有70%以上的土地為非國有土地等，這部分土地產(chǎn)權(quán)如何處理，是國家公園試點(diǎn)以及正式設(shè)立單位面臨的首要問題，這其中的關(guān)鍵是要探索如何實(shí)現(xiàn)實(shí)際控制意義上的土地國有。公園體制試點(diǎn)中，保護(hù)地役權(quán)制度在部分試點(diǎn)公園得到了有效實(shí)踐，在不改變所有權(quán)的條件下實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，具有較好的應(yīng)用和推廣潛力。

特許經(jīng)營制度需要進(jìn)一步完善

國家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)行差別化用途管制。核心保護(hù)區(qū)除滿足國家特殊戰(zhàn)略需要的有關(guān)活動外，原則上禁止人為活動。國家公園一般控制區(qū)禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動。但國家公園管理機(jī)構(gòu)可以按照有關(guān)法律法規(guī)政策，在一般控制區(qū)開展或者允許開展對生態(tài)功能不造成破壞、符合管控要求的有限人為活動，比如，以中共二十大報告中強(qiáng)調(diào)的“深化集體林權(quán)制度改革”為導(dǎo)向，促進(jìn)人工集體商品林在過渡期內(nèi)開展必要的經(jīng)營；在嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度要求的前提下開展適度放牧；開展不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；等等。因此，國家公園管理機(jī)構(gòu)要因地制宜，嚴(yán)格實(shí)行分區(qū)管理制度，加快建立規(guī)范高效的國家公園特許經(jīng)營制度。特許經(jīng)營制度關(guān)系到國家公園生態(tài)文明高地打造、全產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展，特別是與周邊地區(qū)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的平衡發(fā)展。

公園管理要進(jìn)一步完善特許經(jīng)營制度有關(guān)法律法規(guī)體系，健全和落實(shí)個體公園的特許經(jīng)營管理辦法，制定特許經(jīng)營項(xiàng)目計(jì)劃，明確特許經(jīng)營服務(wù)的范圍和類型。在一定條件下，優(yōu)先支持公園當(dāng)?shù)丶w組織和原有人口參與特許經(jīng)營服務(wù)，并實(shí)施特許經(jīng)營費(fèi)優(yōu)惠。探索企業(yè)、集體組織和個體合作參與特許經(jīng)營的模式，使特許經(jīng)營制度的利益公平惠及相關(guān)主體。公園管理機(jī)構(gòu)要承擔(dān)好監(jiān)管者角色，杜絕裁判員與運(yùn)動員集于一身的現(xiàn)象，為特許經(jīng)營制度的順利運(yùn)行提供保障。健全特許經(jīng)營項(xiàng)目管理流程，規(guī)范競標(biāo)、審查、管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)。發(fā)揮特許經(jīng)營制度在提供服務(wù)、增加公園經(jīng)營收入、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和帶動地區(qū)發(fā)展等方面的作用。

加大人才引進(jìn)力度

建設(shè)高質(zhì)量的國家公園，需要各類專業(yè)技術(shù)人才和管理人才。專業(yè)人才是高質(zhì)量國家公園建設(shè)的核心力量，是加快發(fā)展生物多樣性保護(hù)事業(yè)的關(guān)鍵所在。由于我國自然保護(hù)事業(yè)特別是國家公園起步晚，社會認(rèn)知度較低，各類人才的引進(jìn)一直是個棘手問題。目前看，國家公園高層次專業(yè)人才較為缺乏。比如，國家公園設(shè)立后，生態(tài)監(jiān)測和科研水平需上一個新臺階，那么自身科研力量的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，它不僅需要專業(yè)技術(shù)人才，更需要高學(xué)歷、高層次人才引進(jìn)。但現(xiàn)實(shí)情況下，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)的國家公園，沒有建立一套人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)的機(jī)制，不能夠適應(yīng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展。

中共二十大報告強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”。公園管理機(jī)構(gòu)要探索靈活、多樣的引才機(jī)制，實(shí)施柔性引才和剛性引才并行。在國家公園管理和技術(shù)崗位缺乏吸引力的情況下，特別要注重柔性手段的應(yīng)用。與高等院校相關(guān)專業(yè)和科研院所建立合作項(xiàng)目，在公園設(shè)立研究院和技術(shù)中心，加強(qiáng)專業(yè)人員經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)交流。建立面向高等院校管理專業(yè)和技術(shù)專業(yè)學(xué)生的公園實(shí)習(xí)實(shí)踐基地，構(gòu)筑直接面向人才基地的引才渠道。擴(kuò)展專業(yè)人員招聘渠道，加強(qiáng)公園崗位宣傳力度，為人才就業(yè)提供及時充分的信息服務(wù)和便利的途徑。國家公園建立有效引才機(jī)制的關(guān)鍵還在于要改善公園員工的福利和待遇，為專業(yè)人才的職業(yè)發(fā)展提供可觀的前景，從根本上提高公園專業(yè)人才崗位的吸引力，從而實(shí)現(xiàn)人才的穩(wěn)定和持續(xù)供給。加強(qiáng)對公園已有管理人員和技術(shù)人員的技能培訓(xùn)，鼓勵在職人員學(xué)習(xí)進(jìn)修，實(shí)行職業(yè)資格評定制度，建立人才激勵機(jī)制。此外，還要加強(qiáng)與國外公園管理機(jī)構(gòu)的人員交流，從國外引進(jìn)掌握先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才。

拓寬融資渠道

目前，國家公園以及其他類型自然保護(hù)地經(jīng)費(fèi)來源絕大部分由國家或地方財政支出，融資渠道較為單一。雖然我國國家公園起步較晚，但要高起點(diǎn)規(guī)劃、建設(shè)與管理，按照中共二十大報告對“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”的相關(guān)要求，完善山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)補(bǔ)償機(jī)制。由此，充足的經(jīng)費(fèi)就是首先需要保障的問題。國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極爭取中央、地方政府財政經(jīng)費(fèi)，也要主動爭取社會資本以及非政府機(jī)構(gòu)、公益組織投入的多元化資金，同時，還要在確保國家公園全民共享的前提下，改善公園經(jīng)營狀況，增加經(jīng)營收入。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的正外部性和公園的全民公益性理念決定了政府應(yīng)承擔(dān)最主要的支出責(zé)任，因此政府財政資金是國家公園管理運(yùn)營的根本保障。首先要落實(shí)中央對公園自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)，為公園提供充足穩(wěn)定的資金來源。同時，中央與地方的經(jīng)費(fèi)支出遵循財權(quán)與事權(quán)一致的原則，需要明確劃分中央與地方的支出責(zé)任。為吸引社會資本投入，既要加大力度宣傳公園價值，又要與非政府組織建立長期合作機(jī)制，增強(qiáng)社會資本的投入意愿，開拓社會資本投入渠道。在公園經(jīng)營收入方面，既要探索在保護(hù)優(yōu)先的原則下提高公園經(jīng)營效益，又要建立健全特許經(jīng)營收入和其他經(jīng)營收入的用途管理制度，確保經(jīng)營收入用于公園生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)等用途。同時，還可以嘗試建立不同國家公園間的資金互助制度，從內(nèi)部增強(qiáng)國家公園系統(tǒng)的穩(wěn)定性。通過建立多元化的融資機(jī)制，提高公園應(yīng)對資金波動的能力，保障公園的可持續(xù)發(fā)展。

進(jìn)一步提升原有人口的福祉

我國國家公園自然屬性方面與國外國家公園有著相同之處，但在社會屬性方面又有很大不同。我國國家公園是在其他類型的自然保護(hù)地基礎(chǔ)上建設(shè)的，國家公園區(qū)內(nèi)有著為數(shù)不少的原有人口，是一個兼具全國屬性和地方屬性的社會生態(tài)系統(tǒng)。這種現(xiàn)狀使得我國國家公園建設(shè)不僅要解決生態(tài)保護(hù)問題，還要解決這些原有人口的生產(chǎn)生活問題。公園的設(shè)立和隨之實(shí)行的嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施對依賴于自然資源的傳統(tǒng)生計(jì)方式造成了深刻沖擊。中共二十大報告提出，應(yīng)“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。國家公園在沒有完全解決土地權(quán)屬以及其他資源產(chǎn)權(quán)的時候，要特別注意處理好與當(dāng)?shù)卦腥丝诘年P(guān)系，充分尊重集體所有權(quán)和原有人口的傳統(tǒng)使用權(quán)，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，進(jìn)一步提升他們的福祉。提升國家公園原有人口的福祉，不僅是公園管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也是國家公園所在行政區(qū)域政府的職責(zé)。政府要在原有人口搬遷、就業(yè)和社會保障等方面提供應(yīng)有幫扶，并為原有人口社區(qū)的建設(shè)和社會公益事業(yè)的發(fā)展提供資助。

由于我國國家公園體制改革時間還較短，原有人口尋求替代生計(jì)和探索生計(jì)轉(zhuǎn)型的嘗試仍然處于不成熟階段。生態(tài)公益崗位的設(shè)立和旅游經(jīng)營收入的增長為原有人口提供了增收途徑，然而惠益程度有限，利益分配不公的現(xiàn)象較為突出。與此同時，公園的建立使原有人口的社會關(guān)系和當(dāng)?shù)匚幕鷳B(tài)也經(jīng)歷著劇變，對原有人口的社會資本和心理狀態(tài)具有潛在影響。為此，公園建設(shè)中要特別注重為原有人口提供更多發(fā)展機(jī)會，鼓勵支持他們參與公園共管，共享公園運(yùn)營產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)效益。在發(fā)展機(jī)會分享和利益分配中，探索如何實(shí)現(xiàn)社會公平。

[作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所。本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“國家公園體制改革背景下我國自然保護(hù)區(qū)管理體制研究”(19BGL191）階段性成果]