習(xí)近平總書記在中共二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“營造市場(chǎng)化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。這表明法治化營商環(huán)境是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的制勝法寶。近年來，我國相繼出臺(tái)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和幾十部?jī)?yōu)化營商環(huán)境地方立法，形成了立法引領(lǐng)營商環(huán)境優(yōu)化的體系，體現(xiàn)了立法為優(yōu)化營商環(huán)境提供制度保障的重大價(jià)值。營商環(huán)境地方立法是解決各地營商環(huán)境治理突出問題的迫切需要，是我國營商環(huán)境法律法規(guī)體系的重要分支。中共二十大報(bào)告提出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，這為完善營商環(huán)境地方立法指明了方向。因此，應(yīng)從立法地域、立法技術(shù)、立法機(jī)制等關(guān)鍵維度著手，聚焦地方特色、注重可操作性，著力完善立法評(píng)估監(jiān)督機(jī)制和協(xié)同立法機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量營商環(huán)境地方立法。

因地制宜提升地方立法特色

地方立法首先是“地方”的立法，其次是為了“地方”的立法。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，營商環(huán)境作為資源組成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。各地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境時(shí)，必須結(jié)合地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和特色，釋放市場(chǎng)活力和制度生產(chǎn)力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)聚焦地方特色，重新梳理審視現(xiàn)行地方立法。一是理順地方立法與上位法的關(guān)系，對(duì)照《條例》及時(shí)修訂、調(diào)整重復(fù)過多、沒有制定必要的條文內(nèi)容。二是全面總結(jié)地方優(yōu)化營商環(huán)境的好經(jīng)驗(yàn)好做法，將地方行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，在地方立法中固化。尤其是《條例》鼓勵(lì)在法治框架內(nèi)探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施，各地應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜創(chuàng)新舉措，并將這些成功的原創(chuàng)性舉措上升為地方立法內(nèi)容。三是全面梳理地方營商環(huán)境建設(shè)中的突出問題，通過地方立法著力解決營商環(huán)境治理中事關(guān)地區(qū)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問題，由此體現(xiàn)地方特色。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題各式各樣，地方立法應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策和舉措進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，提出更為精準(zhǔn)、細(xì)化的優(yōu)化措施，比如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境地方立法應(yīng)在人才引進(jìn)、創(chuàng)新服務(wù)等方面提出符合本地實(shí)際的做法，以便更好吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素流入。

提高技術(shù)以增強(qiáng)立法可操作性

增強(qiáng)營商環(huán)境地方立法的可操作性需要進(jìn)一步提高立法技術(shù)：一是把握好倡導(dǎo)性條款的“度”。法律作為一種行為規(guī)范，通過確立一定的行為模式來指引人們的具體行為，從而調(diào)整社會(huì)關(guān)系。因此，法律調(diào)整對(duì)社會(huì)關(guān)系不僅有規(guī)范作用，還有引導(dǎo)性功能。具體到營商環(huán)境地方立法，需要一定的倡導(dǎo)性條文對(duì)政府、市場(chǎng)主體的行為作出指引，但必須把握好“度”，將倡導(dǎo)性條文與規(guī)范性條文有機(jī)結(jié)合，確保地方性立法便于執(zhí)行實(shí)施。二是加強(qiáng)立法調(diào)研。地方立法要符合實(shí)際、便于實(shí)施，只能來自實(shí)踐，來自對(duì)客觀實(shí)際情況、地方特色的了解、研究和把握。承擔(dān)營商環(huán)境地方立法起草、修改、審議任務(wù)的部門要分階段、有目的、有組織地對(duì)法規(guī)和規(guī)章草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研中不僅要聽取政府及相關(guān)部門的意見，更要聽取市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的意見。三是提高吸收公眾意見的能力。從一般立法程序來看，公眾可以通過立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)以及直接就法規(guī)和規(guī)章草案向立法機(jī)關(guān)和人大代表提出意見建議等多種形式和渠道反映和表達(dá)自己的愿望，為科學(xué)立法提供分析基礎(chǔ)。具體到營商環(huán)境地方立法中，立法機(jī)關(guān)一方面要認(rèn)真整理、準(zhǔn)確梳理公眾意見，另一方面要協(xié)調(diào)各方利益，找到利益最大公約數(shù)，拓寬創(chuàng)新舉措的思路。比如“融資難、融資貴”是中小企業(yè)普遍反映的突出問題，而金融事項(xiàng)立法權(quán)屬于國家，地方立法既不能突破國家法律法規(guī)的規(guī)定，又應(yīng)當(dāng)有所作為，因而可以吸取中小企業(yè)的意見，從為中小企業(yè)提供更好融資服務(wù)的角度，具體提出政府解決政銀企信息不對(duì)稱的具體舉措，清理規(guī)范金融服務(wù)的各類收費(fèi)、降低融資成本，加強(qiáng)政府辦理抵押設(shè)立、注銷登記等相關(guān)服務(wù)。

加強(qiáng)立法后評(píng)估監(jiān)督

立法后評(píng)估可以及時(shí)檢視法律的實(shí)施狀況，為部分不利于優(yōu)化地方營商環(huán)境的法律法規(guī)進(jìn)行立、改、廢提供有力實(shí)證，這是落實(shí)科學(xué)立法、完善營商環(huán)境地方立法體例內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國部分地方制定的《立法后評(píng)估工作辦法》，結(jié)合營商環(huán)境地方立法的具體內(nèi)容，立法后評(píng)估的主要內(nèi)容應(yīng)包括是否與上位法相抵觸、是否實(shí)現(xiàn)立法目的、是否與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)、是否與實(shí)踐所需不匹配、是否具有針對(duì)性和可操作性等問題。如《條例》要求建立全國統(tǒng)一的市場(chǎng)主體維權(quán)服務(wù)平臺(tái)、全國統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等全國統(tǒng)一的規(guī)則體系，通過立法后評(píng)估這些制度在各地的運(yùn)行效果，適時(shí)修改補(bǔ)充相關(guān)條文內(nèi)容，促進(jìn)良性制度競(jìng)爭(zhēng)，共同推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化。同時(shí)，營商環(huán)境地方立法的實(shí)施需要相應(yīng)的配套政策，如上海、山東、重慶、湖南等地探索“一業(yè)一證”審批模式改革，需要有相應(yīng)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等配套政策來保障實(shí)施，通過對(duì)立法的實(shí)施監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，確保重大改革于法有據(jù)。

積極探索協(xié)同立法機(jī)制

從國家治理現(xiàn)代化的高度來看，營商環(huán)境優(yōu)化需要協(xié)同治理，營商環(huán)境地方立法需要建立協(xié)同機(jī)制。一是營商環(huán)境各主體間有效協(xié)同。營商環(huán)境是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體共同營造和構(gòu)建的制度環(huán)境。營商環(huán)境治理中需要處理上下級(jí)政府之間、不同政府部門之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與市場(chǎng)主體之間的多重關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的多元要素，關(guān)乎參與其中的各個(gè)主體。因此，在營商環(huán)境地方立法中應(yīng)明確規(guī)定各參與主體的權(quán)利和義務(wù)，如社會(huì)組織的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、市場(chǎng)主體的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)、規(guī)范和協(xié)調(diào)各參與主體，充分發(fā)揮各主體積極參與營商環(huán)境建設(shè)的能動(dòng)性，推動(dòng)營商環(huán)境建設(shè)的良性運(yùn)作。二是營商環(huán)境各地域間有效協(xié)同。我國優(yōu)化營商環(huán)境旨在以重大中心城市為核心、輻射帶動(dòng)周邊城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建全國市場(chǎng)化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。因此，地方優(yōu)化營商環(huán)境立法不是要形成某地的優(yōu)勢(shì)“孤島”，而是要形成合理布局的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，形成營商環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)協(xié)同效應(yīng)。在營商環(huán)境地方立法中，各地應(yīng)協(xié)同建立營商環(huán)境評(píng)估地方性標(biāo)準(zhǔn)，如北京市圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，開展協(xié)同優(yōu)化營商環(huán)境工作，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資質(zhì)互認(rèn)、區(qū)域通辦；上海加強(qiáng)與長(zhǎng)江三角洲區(qū)域相關(guān)省市的交流合作，以長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)營商環(huán)境建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則等。協(xié)同建立區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，相鄰省市就優(yōu)化營商環(huán)境立法問題定期開展交流合作，召開聯(lián)席會(huì)議，解決立法工作中出現(xiàn)的難題。協(xié)同建立區(qū)域合作機(jī)制，如《廣州市營商環(huán)境條例》第二十七條對(duì)廣州市、區(qū)人民政府及有關(guān)部門構(gòu)建“粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展服務(wù)體系”應(yīng)采取的措施作了明確要求，主要包括：推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部體制機(jī)制互通；破除生產(chǎn)要素的流通壁壘，推動(dòng)資本、人才和知識(shí)等生產(chǎn)要素的自由流通；建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，完善產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)資本、人才和知識(shí)等生產(chǎn)要素集聚，形成完備的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，支持粵港澳企業(yè)、高校、科研院所共建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)；構(gòu)建多層面、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)合理布局。

（作者單位：中共湖南省委黨校法學(xué)部）