今年是改革開放40周年，地方立法也已走過40年的光輝歷程。40年來，在我國所取得的舉世矚目的成績單上，地方立法占有不可或缺的一席之地。2015年3月，十二屆全國人大三次會議貫徹落實中共中央的重大決策部署，對立法法作了重大修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。由此，我國地方立法主體大大增加。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，增加了對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的規(guī)定，從而為設(shè)區(qū)的市的立法工作提供了憲法依據(jù)。

與全國性立法一樣，改革開放初期，地方立法主要也是要解決無法可依的問題。具體而言，地方立法主要側(cè)重于經(jīng)濟立法。面對當(dāng)時的情況，地方立法的指導(dǎo)思想也是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，其立法思路也是“宜粗不宜細”。經(jīng)過幾十年的立法工作，到2010年中國特色社會主義法律體系基本形成。法律體系的形成從總體上實現(xiàn)了國家法律體系從無到有的制度構(gòu)建，解決了法律體系建制的問題。法律體系形成后，地方立法更要秉承“科學(xué)立法、依法立法”的指導(dǎo)思想，及時、準(zhǔn)確反映地方經(jīng)濟社會的實踐及其發(fā)展，也即地方立法要更加注重地方特色。中共十九大指出，中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。這也是地方立法再出發(fā)的新起點。面對新的征程，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障和重要體現(xiàn)的地方立法，在思維方式上，要從“零敲碎打”和隨意性轉(zhuǎn)向注重系統(tǒng)性的法治思維；在具體內(nèi)容上，要從經(jīng)濟立法占主導(dǎo)轉(zhuǎn)向適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要的加強社會治理以及其他領(lǐng)域立法；在具體規(guī)則上，要從主要照搬上位法轉(zhuǎn)向注重突出地方特色的、具有可操作性的創(chuàng)新性舉措的規(guī)范。為此，地方立法尤其要注重以下幾個方面的問題。

提高公眾參與程度。公眾參與立法，是一項實現(xiàn)公民政治權(quán)利和體現(xiàn)立法程序正義的法律制度安排，也是一項公眾對立法者的監(jiān)督機制。立法過程是不同利益群體的博弈過程，其最終立法形式是社會不同群體利益最大的公約數(shù)。因此，切實提高地方立法的公眾參與程度，是確保地方立法質(zhì)量以及獲得立法民眾支持，從而取得立法、執(zhí)法最佳效果的有效途徑。必須建立起具有顯著地域特征、程序科學(xué)、內(nèi)容完備、剛性易行的公眾參與機制，搭建覆蓋廣泛、形式多樣的公眾參與平臺，切實有效調(diào)動包括公民、社會組織以及專家等不同群體在內(nèi)的公眾參與地方立法的積極性。從立法規(guī)劃的制定到立法草案的征求意見，再到實施過程中的意見反饋，都應(yīng)有通暢的渠道、有效的手段，確保公眾有效參與。

優(yōu)先重點領(lǐng)域立法。實踐中，有的地方在沒有立法權(quán)時拼命爭取，而一旦獲得了立法權(quán)往往又陷入不知立什么法的尷尬境地。目前我國地方立法涉及的內(nèi)容比較多。立法法賦予有立法權(quán)的地方在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”有權(quán)立法。盡管理論與實踐中有等內(nèi)和等外之爭，但就明確規(guī)定的這幾項而言，范圍也十分廣泛。況且各地有不同的具體情況。有的地方生態(tài)文明建設(shè)問題比較突出，有的地方食藥安全問題更為緊迫，有的地方民眾更為關(guān)切教育問題，有的地方是歷史文化保護問題更加突出。即使是同一問題還有具體情形的不同。例如生態(tài)環(huán)境問題，有的是土壤污染，有的是水體污染，有的是固體廢物污染，有的則是大氣污染，等等。各地應(yīng)該從實際出發(fā)，優(yōu)先考慮地方最為緊迫的問題。就總體而言，當(dāng)前地方立法應(yīng)緊緊圍繞加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法和加強民生領(lǐng)域地方立法。地方立法接近基層群眾，老百姓的感受會更直接、更具體、更真切。民生領(lǐng)域涉及的內(nèi)容比較寬泛，工作也很具體細致，要通過加強民生領(lǐng)域的地方立法，不斷促進社會公平正義，不斷促進人的全面發(fā)展，努力從法治上增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

突出立法的問題導(dǎo)向。立法是一項系統(tǒng)工程，地方立法也不例外。要解決地方立法存在的針對性差、有效性不足的問題，就要堅持問題導(dǎo)向，增強立法的針對性。廣義的立法包括立、改、廢，甚至還包括釋，即解釋和說明。地方立法要緊緊圍繞立法法所規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”做好立、改、廢、釋工作。隨著改革開放不斷向廣度和深度發(fā)展，其提出的立法需求也有很多,需要具體問題具體分析。在選定了立法領(lǐng)域后，要根據(jù)現(xiàn)狀作出決定。如果還沒有立法，就要根據(jù)改革開放的精神和發(fā)展目標(biāo)，制定出臺新的立法。如果既有立法在某些規(guī)則上不符合實踐發(fā)展，則要對現(xiàn)有立法予以修改。如果既有立法完全落后于實踐，則要考慮廢除。如果社會大眾對既有立法不甚明了，則要考慮作出詳細解釋。有些立法實踐條件還不成熟、需要先行先試的,則要按照法定程序作出相應(yīng)授權(quán)或者決定。而不管是立、改、廢，還是釋，都要找到具體問題，有針對性。

注重立法的量化論證。長期以來，我國哲學(xué)社會科學(xué)研究中定性分析有余，而定量分析嚴(yán)重不足。這也對我國立法工作產(chǎn)生了不良影響。十屆全國人大以來，我國明確提出了“以提高立法質(zhì)量為中心”的立法工作思路。中共十八大提出科學(xué)立法，中共十九大提出依法立法。指導(dǎo)思想的日益科學(xué)，使得立法更加關(guān)注制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性及其在實際社會生活中的實施效果。為此，立法草案向社會公開征求意見、進行專家論證和第三方評估等一系列提高立法質(zhì)量的重要途徑和方式應(yīng)運而生。然而，正如全國人大憲法和法律委員會主任李飛在第二十四次全國地方立法工作座談會上指出的，盡管我們探索出了多種科學(xué)立法、民主立法的途徑和方式，但有時候還是避免不了所立之法宣示性強、可操作性不強的問題。加強立法決策量化論證是新時代提高立法質(zhì)量的需要。具體而言，加強立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求，是提高地方治理能力的客觀需要，是依法滿足人民美好生活需要的客觀需求。我們應(yīng)深入開展調(diào)查研究，不斷改進調(diào)研方法，全面了解地方經(jīng)濟社會文化以及生態(tài)文明建設(shè)的具體實踐，做到有的放矢。同時，緊隨科技進步的時代步伐，充分運用大數(shù)據(jù)助力立法決策。加強立法決策量化論證，就是要求立法工作更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，從立法項目的確定、立法進度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程，對立法所要規(guī)范的社會關(guān)系，對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，不能僅僅依靠定性分析，應(yīng)當(dāng)更加倚重足夠的數(shù)據(jù)樣本。

追求立法品質(zhì)的精細。地方立法工作要重在解決實際問題，堅持有效管用的原則，提倡簡易的體例結(jié)構(gòu)，多做細化、量化、具體化的規(guī)定。習(xí)近平同志在浙江工作時對立法工作提出了明確的指導(dǎo)原則和要求。浙江省人大經(jīng)過長期的實踐，總結(jié)出了“立項精準(zhǔn)化、規(guī)范內(nèi)容精細化、法規(guī)框架精干化”這一重要經(jīng)驗。這一經(jīng)驗對全國地方立法有著重要的指導(dǎo)意義。法治就是制定的法律是良法并得到有效實施。精準(zhǔn)化、精細化、精干化既是地方立法追求的方向，也是地方立法的內(nèi)在要求，是確保所立之法為良法善法的重要保障。長期以來，地方立法存在著盲目比附國家層面立法結(jié)構(gòu)的不良傾向，片面追求所謂的立法完整性，從而使得真正具有地方特色的、實用的條款無法顯現(xiàn)，大大削弱了其應(yīng)有的規(guī)范效力。在第二十四次全國地方立法工作座談會上，浙江省人大法制委員會主任委員丁祖年指出，立法內(nèi)容的精細是立法者深刻著眼于法規(guī)可操作性的反映，只有既全盤熟悉掌握實踐中的既有做法，又對未來發(fā)展作出預(yù)見性、前瞻性的分析判斷，才能立出接地氣、能操作的法規(guī)條文。地方立法要管用、好用，就要善于以輕型化、簡約化的立法框架最大限度實現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容的針對性、有效性，突出地方特色。認(rèn)識到這一問題，對于新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來講，有著特別重要的意義。唯有如此，才能切實提高地方立法的科學(xué)化、精細化水平，才能使所立之法精確對接地方發(fā)展所需、民心所向，才能提高地方立法的可執(zhí)行性和可操作性，才能達到以良法促進發(fā)展、保障善治的現(xiàn)代治理目標(biāo)。

融入社會主義核心價值觀。2018年5月，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。社會主義核心價值觀是全面推進法治中國建設(shè)的價值基石。以習(xí)近平同志為核心的中共中央對進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)作出了重大戰(zhàn)略部署，這一舉措集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨堅持依法治國與以德治國相結(jié)合、確立中國法治發(fā)展道路價值方位的理性自覺。明確的地域性、屬地性是地方立法的顯著特征，要豐富和拓展地方性立法的價值內(nèi)涵，將社會主義核心價值觀有機融入地方立法，以此來積極引導(dǎo)社會道德風(fēng)尚不斷朝著現(xiàn)代文明的方向發(fā)展和完善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，以良法促進發(fā)展、保障善治。為此，要準(zhǔn)確把握社會主義核心價值觀的基本價值取向，深入分析社會主義核心價值觀建設(shè)的立法需求，用社會主義核心價值觀指導(dǎo)和引領(lǐng)地方立法工作；要準(zhǔn)確把握社會主義核心價值觀的實踐價值，增強把社會主義核心價值觀融入地方立法的自覺性；要準(zhǔn)確把握中共中央關(guān)于把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的具體目標(biāo)和要求，切實使得社會主義核心價值觀體現(xiàn)在地方立法的立法價值導(dǎo)向、立法項目確定、法規(guī)規(guī)章的具體規(guī)定中。只有這樣才能推動中央決策部署在地方立法工作中得到有效落實，把社會主義核心價值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的立法。

立法后評估制度化。實踐中，有些地方立法雖然總體上符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，但在實施中卻達不到預(yù)期的目標(biāo)。這就需要進行立法后評估并使之制度化，通過立法后評估發(fā)現(xiàn)問題所在。立法后評估主要依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、立法技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)以及績效性標(biāo)準(zhǔn)進行，評估所立之法是否符合立法權(quán)限、立法程序，是否違背上位法的規(guī)定，公平、公正原則是否得到體現(xiàn)，各項管理措施是否必要、適當(dāng)，法律責(zé)任的設(shè)定是否與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

（作者單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院）