改革開放40年來,我國民辦教育得到快速恢復(fù)和發(fā)展,逐漸成為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。

改革開放40年來民辦教育發(fā)展歷程

新中國成立后,與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),中國對包括私人辦學(xué)在內(nèi)的教育系統(tǒng)進(jìn)行了社會主義改造,確立公辦為主的辦學(xué)體制。改革開放以后,在經(jīng)濟(jì)體制逐步改革的背景下,公辦為主的辦學(xué)體制越來越不適應(yīng)社會發(fā)展,民辦教育逐漸恢復(fù)。40年來,民辦教育從無到有、從小到大,其發(fā)展可以劃分為三個階段。

民辦教育初步恢復(fù)。1978年以后,在改革開放政策的指引下,在公辦為主的辦學(xué)體制外,逐漸萌發(fā)舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)的嘗試,首先出現(xiàn)的是各類文化補(bǔ)習(xí)性質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。1981年《高等教育自學(xué)考試試行辦法》出臺,派生出了為自學(xué)考試者提供輔導(dǎo)的教育需求,為社會助學(xué)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了政策空間。除多元化教育需求的驅(qū)動外,從20世紀(jì)80年代初期開始,為解決公辦教育經(jīng)費(fèi)短缺的困難,教育部門鼓勵社會力量捐資辦學(xué)、集資辦學(xué),催生了國有企事業(yè)單位與社會團(tuán)體辦學(xué)、民主黨派辦學(xué)、農(nóng)民辦學(xué)等教育形式,對公辦教育形成有益補(bǔ)充。

伴隨著豐富的辦學(xué)實(shí)踐,社會力量辦學(xué)逐步納入教育宏觀管理的視野。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán),對地方辦學(xué)、社會力量辦學(xué)“松綁”的改革思路。1986年義務(wù)教育法及相關(guān)文件提出“個人依法辦學(xué)可以進(jìn)行試辦”的規(guī)定,體現(xiàn)了鼓勵社會力量辦學(xué)的政策導(dǎo)向。特別是1987年7月國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》,是改革開放后第一個規(guī)范民辦教育發(fā)展的政策文件,鮮明提出“社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分,是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”,不過這里的“社會力量”僅僅限定在國家和集體經(jīng)濟(jì)的范圍。

民辦教育快速發(fā)展。以鄧小平“南方談話”為標(biāo)志,中國改革開放進(jìn)入了一個新階段。1992年中共十四大提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué),改變國家包辦教育的做法”。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出要“改變政府包攬辦學(xué)的格局,逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”。1995年頒布的教育法提出:“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織以及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”

民辦教育支持政策的深度和廣度也在不斷拓展。1993年開始,為扶持民辦高等教育發(fā)展,國家選擇了部分不具備頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的民辦高等教育機(jī)構(gòu),組織開展高等教育學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)工作。針對社會各界共同辦學(xué)領(lǐng)域主要集中于職業(yè)技術(shù)教育和成人教育的局限,1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業(yè)教育。經(jīng)國家教育行政主管部門批準(zhǔn),可以舉辦民辦普通高等學(xué)校”,進(jìn)一步拓展了民辦教育的發(fā)展空間。特別是從1999年開始的高等教育擴(kuò)招產(chǎn)生了巨大的高等教育需求,催生了獨(dú)立學(xué)院這一新的民辦高等教育形式,并在較短時間內(nèi)取得快速發(fā)展。

這一時期,針對民辦教育快速發(fā)展的形勢,教育主管部門還在政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)審批、民辦教育機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)及財(cái)務(wù)管理、民辦教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)、學(xué)校內(nèi)部管理體制等方面加強(qiáng)了管理。1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》作為第一個針對民辦教育的行政法規(guī),將民辦教育機(jī)構(gòu)納入規(guī)范管理軌道,推動了民辦教育健康有序發(fā)展。

民辦教育依法規(guī)范發(fā)展。隨著民辦教育快速發(fā)展,一些重大制度和政策問題比如民辦教育的地位作用、扶持政策和管理制度、民辦學(xué)校內(nèi)部治理等,亟需用法律法規(guī)來規(guī)范和約束。2002年12月通過的民辦教育促進(jìn)法是新中國成立后第一部關(guān)于民辦教育的專門法律,強(qiáng)調(diào)民辦教育事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分,民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,并對民辦學(xué)校的設(shè)立、學(xué)校的組織與活動、教師與受教育者、學(xué)校資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎勵、變更與終止、法律責(zé)任等各方面作了規(guī)定。之后,教育主管部門陸續(xù)對民辦教育收費(fèi)管理、民辦高等教育、獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理進(jìn)行了規(guī)范,民辦教育發(fā)展逐步進(jìn)入法治軌道。需要指出的是,在無法突破教育法“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”規(guī)定的前提下,為尊重多數(shù)民辦學(xué)校是投資辦學(xué)的事實(shí),民辦教育促進(jìn)法在許多重大問題上進(jìn)行了折中,但也給民辦教育管理造成了困難。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提出大力支持民辦教育、依法管理民辦教育,強(qiáng)調(diào)積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。2015年修訂后的教育法刪除了“不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”,為分類管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。2016年11月全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改民辦教育促進(jìn)法的決定,重點(diǎn)對民辦學(xué)校分類管理制度進(jìn)行了規(guī)定,將民辦學(xué)校劃分為非營利性和營利性的教育機(jī)構(gòu),解決了長期以來制約民辦教育發(fā)展的政策難題,標(biāo)志著民辦教育發(fā)展進(jìn)入新階段。

民辦教育事業(yè)發(fā)展主要成就

40年來,在政府政策引導(dǎo)和社會大力支持下,民辦教育事業(yè)取得了顯著成就。

民辦教育規(guī)模不斷擴(kuò)大,成為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)。40年來,民辦教育從無到有、從小到大,類型不斷豐富,規(guī)模不斷擴(kuò)大,成為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)。據(jù)教育部發(fā)布的《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2017年全國共有各級各類民辦學(xué)校17.76萬所,占全國比重34.57%,各類民辦教育在校生達(dá)5120.47萬人。其中,民辦幼兒園16.04萬所,在園兒童2572.34萬人;民辦普通小學(xué)6107所,在校生814.17萬人;民辦初中5277所,在校生577.68萬人;民辦普通高中3002所,在校生306.26萬人;民辦中等職業(yè)學(xué)校2069所,在校生197.33萬人;民辦高校747所,普通本??圃谛I?28.46萬人,碩士研究生在學(xué)1223人;另有民辦的其他高等教育機(jī)構(gòu)800所,各類注冊學(xué)生74.47萬人。

民辦教育發(fā)展緩解了公辦教育供給不足的困難,增加了全社會教育資源投入。受國情和發(fā)展階段的影響,投入不足是長期制約我國教育事業(yè)發(fā)展的瓶頸。盡管1993年我國就提出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)到4%的目標(biāo),但這一比例多年來一直徘徊在2.5%左右,尤其是原先主要由社隊(duì)籌資興辦的農(nóng)村教育,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)削弱后,繼續(xù)維持變得十分困難。民辦教育發(fā)展吸納了各方面的資金、實(shí)物等有形資產(chǎn)和一些無形資產(chǎn)投入,開辟了社會資源轉(zhuǎn)化為教育資源的渠道,有效緩解了公辦教育供給不足的狀況,是支撐世紀(jì)之交普及義務(wù)教育和高等教育大眾化的兩次超前發(fā)展的重要力量。2010年以來,民辦教育在解決農(nóng)民工子女教育以及擴(kuò)大學(xué)前教育資源方面也發(fā)揮了積極作用。

民辦教育擴(kuò)大了教育選擇機(jī)會,滿足了人民群眾日益增長的差異化多層次教育需求。改革開放以來,隨著收入水平提高,人民群眾對多層次、個性化的教育需求持續(xù)快速增長。相對于單一的公辦教育來說,民辦教育擁有體制機(jī)制靈活的辦學(xué)優(yōu)勢,以豐富的專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)方式,在滿足差異化多層次教育需求方面發(fā)揮了特殊作用。比如,有的民辦學(xué)校提供學(xué)科特色教育服務(wù),有的提供特定的升學(xué)服務(wù),有的提供個性化的差生轉(zhuǎn)化服務(wù),有的提供寄宿制教育服務(wù),有的提供出國留學(xué)服務(wù)等。

民辦教育豐富了教育形態(tài),成為促進(jìn)教育改革的重要力量。民辦教育靈活的辦學(xué)機(jī)制、個性化服務(wù)以及對社會需求的適應(yīng)性,對公辦教育的沖擊明顯,不僅倒逼公辦學(xué)校改進(jìn)學(xué)校教學(xué)、管理,穩(wěn)定生源和師資,也為公辦學(xué)校改革提供了有益借鑒。一些民辦學(xué)校還通過參與公辦學(xué)校管理,幫助公辦學(xué)校提高辦學(xué)水平,極大激發(fā)了教育活力。民辦教育的發(fā)展還促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變,與過去單純對公辦學(xué)校進(jìn)行直接管理的方式相比,政府將更多應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)等手段,對包括民辦學(xué)校在內(nèi)的各類教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀管理。

民辦教育作為一種教育類型,豐富了中國特色社會主義教育體系。改革開放以來,民辦教育在類型上逐步涵蓋學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育與技能培訓(xùn)等各個階段,從非學(xué)歷教育向?qū)W歷教育延伸;在地域分布上,從最初發(fā)端的少數(shù)城市擴(kuò)展到全國城鄉(xiāng)各地;在地位作用上,從公辦教育的補(bǔ)充到與公辦教育一起形成共同發(fā)展的格局,辦學(xué)質(zhì)量和特色逐步得到社會認(rèn)可。發(fā)展民辦教育,絕不是擴(kuò)大教育資源總量的權(quán)宜之計(jì),而是中國教育發(fā)展的重大戰(zhàn)略,體現(xiàn)了中國在教育領(lǐng)域深化改革的堅(jiān)強(qiáng)決心,進(jìn)一步豐富了中國特色社會主義教育體系。

民辦教育未來發(fā)展展望

2018年召開的全國教育大會發(fā)出了加快教育現(xiàn)代化的動員令。未來一個時期,民辦教育可以而且應(yīng)該大有作為。

民辦教育仍面臨重大發(fā)展機(jī)遇。中國教育總體發(fā)展已經(jīng)達(dá)到世界中上水平,但是發(fā)展不平衡不充分問題還比較突出。教育普及水平仍然較低,學(xué)前教育、高中階段教育、高等教育仍有較大提升空間;教育體系還不完整,適應(yīng)學(xué)習(xí)型社會要求的終身學(xué)習(xí)體系尚未建立,無法滿足社會需求;教育的包容性和選擇性不強(qiáng),針對教師、專業(yè)、課程的自主性要求回應(yīng)不足,對教育對象群體分化的適應(yīng)性不強(qiáng);教育體系活力不足,政府、社會、學(xué)校各個層面的積極性激發(fā)不足。要解決上述問題,不僅需要發(fā)展強(qiáng)大的公辦教育,也要發(fā)展強(qiáng)大的民辦教育。隨著近年來政策、制度環(huán)境不斷改善,民辦教育迎來重大的發(fā)展機(jī)遇,要順應(yīng)這一要求,發(fā)揮自身優(yōu)勢,加快發(fā)展。

民辦教育制度政策亟需成熟定型。改革開放初期,為鼓勵、支持民辦教育發(fā)展,國家采取相對寬松的管理策略,中央宏觀指導(dǎo)和地方積極創(chuàng)新相結(jié)合,極大激發(fā)了民辦教育發(fā)展活力,也為探索中國特色民辦教育發(fā)展道路提供了空間。同時也要看到,民辦教育發(fā)展到今天,越來越觸及基本制度和政策,過去鼓勵創(chuàng)新和容忍失敗的寬松環(huán)境可能成為制度碎片化和管理混亂的消極力量。比如,當(dāng)前建立民辦學(xué)校分類管理的制度體系已是當(dāng)務(wù)之急,營利性學(xué)校依照公司法等開展經(jīng)營活動自不必說,非營利性學(xué)校雖然沒有明確的法律法規(guī)指導(dǎo),但國際上已經(jīng)有相對成熟的制度安排,國內(nèi)也有針對非營利組織的若干政策規(guī)定。我國民辦教育已進(jìn)入法治化發(fā)展軌道,要加快頂層設(shè)計(jì),盡快形成統(tǒng)一的制度。當(dāng)然,這里說的“統(tǒng)一”指的是基本制度,在具體發(fā)展模式上仍然需要因地制宜、分類指導(dǎo)。

加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展。改革開放以來我國民辦教育發(fā)展取得巨大成就,但還不夠充分、規(guī)范,許多還處于粗放發(fā)展的初級階段。我國教育正在由“窮國辦大教育”向“大國辦強(qiáng)教育”轉(zhuǎn)變,資源不足已不是教育供需的主要矛盾,民辦教育的歷史方位也相應(yīng)發(fā)生了變化。原先依靠低成本擴(kuò)張、與公辦學(xué)校同質(zhì)化的民辦學(xué)校如果不轉(zhuǎn)型,其發(fā)展空間將很有限。相反,那些提供更為個性化的教育服務(wù)、管理更加現(xiàn)代化、以特色與質(zhì)量滿足社會需求的民辦學(xué)校將會有大的發(fā)展機(jī)遇。新形勢下,民辦學(xué)校要找準(zhǔn)自身定位,創(chuàng)新發(fā)展理念,關(guān)鍵是凝練辦學(xué)特色,提高辦學(xué)質(zhì)量。對大多數(shù)民辦學(xué)校來說,與行業(yè)企業(yè)緊密結(jié)合,面向區(qū)域、社會提供特色服務(wù),是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變職能,實(shí)現(xiàn)教育全行業(yè)管理。改革開放以來民辦教育的發(fā)展,對教育管理來說也是深刻的革命。當(dāng)下,政府對包括民辦學(xué)校在內(nèi)的各類教育機(jī)構(gòu)實(shí)行全行業(yè)管理具有了現(xiàn)實(shí)的可能性,即所有教育機(jī)構(gòu),不論所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營性質(zhì),均由教育行政部門實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、準(zhǔn)入和監(jiān)管,主要運(yùn)用法律、撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等對各類機(jī)構(gòu)公平管理。在這一點(diǎn)上,需要全面認(rèn)識教育的“事業(yè)”特征。“事業(yè)”不僅可以公辦,也可以民辦,關(guān)鍵看宗旨以及承擔(dān)社會責(zé)任和公益性的程度。筆者曾經(jīng)提出,應(yīng)打破身份制度,將非營利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇,建立內(nèi)涵更豐富的事業(yè)單位制度。這并不實(shí)質(zhì)性改變機(jī)構(gòu)的管理體制,卻體現(xiàn)了政府對教育事業(yè)全行業(yè)管理的態(tài)度,有利于推動公辦學(xué)校改革,形成公辦、民辦學(xué)校共同興辦教育事業(yè)的局面。

民辦教育發(fā)展必須符合國家和社會公共利益。政府的政策驅(qū)動、社會的需求拉動以及民辦教育舉辦者的主動進(jìn)取是民辦教育發(fā)展的基本動力,體現(xiàn)了改革的廣度和深度,客觀上也形成了復(fù)雜的利益格局。事實(shí)上,每次民辦教育重大制度、政策的出臺往往都伴隨著激烈的爭論,這既反映了改革的活力,也有利于科學(xué)民主決策,凝聚改革的最大公約數(shù)。但是,無論怎么改革,都不能忘記發(fā)展民辦教育的根本目的是保障公民受教育的權(quán)利,教育機(jī)構(gòu)可以贏利,但教育活動必須符合國家和社會公共利益。政府需要統(tǒng)籌考慮各方面的利益訴求,但要從公共利益出發(fā)制定政策,尤其要更多關(guān)注學(xué)生、家長以及農(nóng)村民辦學(xué)校、打工子弟學(xué)校等群體的權(quán)益保護(hù)。