以1978年11月小崗村包產(chǎn)到戶為揭橥的中國農(nóng)地制度改革至今已走過40年。初始包產(chǎn)到戶并非眾論歸一,人們經(jīng)常說:“辛辛苦苦三十年,一夜回到解放前。”如果將包產(chǎn)到戶視為土地還家,而不論家庭承包經(jīng)營所牽連的統(tǒng)分結(jié)合,它與30年前的土地改革還真有些相似,歷史經(jīng)歷了一個由合到分的輪回。其實,農(nóng)用地超越家庭規(guī)模的合作經(jīng)營在聯(lián)產(chǎn)承包制實施不久就開始了。1984年,中央一號文件就提出了“鼓勵土地逐步向種田能手集中”的主張。而囿于外部環(huán)境的約束,21世紀(jì)以前農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的規(guī)模還相當(dāng)有限。2007年物權(quán)法頒布,中國土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的數(shù)量規(guī)模迅速擴(kuò)大。如果從形式上將中國農(nóng)地改革40年做一個總結(jié),似乎是由分到合的又一個歷史輪回。但其中必然有分合的內(nèi)在邏輯,只有厘清這種邏輯,才能厘清未來中國農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的方向。

分的邏輯

土地改革以后,中國農(nóng)業(yè)互助合作發(fā)生了從互助組到合作社、從初級社到高級社的快速轉(zhuǎn)型。而無論如何變化,最初的農(nóng)業(yè)合作社都只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織,其既不是政府組織,也不能制定公共政策。1958年開始的人民公社化運動,是將常態(tài)條件下政府在經(jīng)濟(jì)組織外部制定公共政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的行為,轉(zhuǎn)化為基層政府直接從事生產(chǎn)和經(jīng)營活動,政府組織和經(jīng)濟(jì)組織合二為一。政社合一體制長期實施的結(jié)果,是中國農(nóng)民長期的貧困化。

今天人們在中國國家博物館能看到小崗村農(nóng)民因分田到戶按下18個手印的文件,首先想到的可能就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民敢為天下先,把集體的土地給分了。這種看法其實是低估了小崗村行動對當(dāng)代中國改革的開創(chuàng)性意義。分田到戶不僅是分了土地,更主要的是破除了支撐人民公社制度的政社合一體制,邁出了中國“第二次革命”的第一步。包產(chǎn)到戶以后,“交夠國家的,留夠集體的,剩下都是自己的”,生產(chǎn)隊經(jīng)營所產(chǎn)生的內(nèi)部矛盾基本消除,生產(chǎn)隊經(jīng)營的外部矛盾雖然未能完全消除,分散的個體經(jīng)營也增強(qiáng)了農(nóng)戶與行政上級的談判能力。由于激活了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的積極性,小崗村在包產(chǎn)到戶第二年糧食產(chǎn)量增加4倍,農(nóng)民收入增長16倍,“一夜解決了溫飽問題”。

政府政策對各地零星出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶行為,有一個逐步接納的過程。1979年9月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出,“除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨戶外,也不要包產(chǎn)到戶”,包產(chǎn)到戶作為農(nóng)村集體貫徹按勞分配原則、實行勞動定額管理的一種例外形式,在政策上初步獲得了合法性。到1979年年底,全國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊只有1%左右。1980年9月,中共中央在印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的通知中,特別推薦了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制,包產(chǎn)到戶正是這一生產(chǎn)責(zé)任制的主要形式之一。由此,包產(chǎn)到戶在政府政策中獲得了完全的合法性。當(dāng)年年底,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊就達(dá)到20%左右。到1983年年底,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)基本普及。至此,家庭經(jīng)營成為中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營單位,政社合一體制已經(jīng)失去了存在的依據(jù)和前提。1983年10月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,正式宣布人民公社制度終結(jié)。

實踐證明,土地經(jīng)營權(quán)由“三級所有、隊為基礎(chǔ)”下放到家庭經(jīng)營,是當(dāng)時制度環(huán)境下的一次效率改進(jìn)。從1978年到1984年,中國農(nóng)業(yè)年平均增長率為7.7%,不僅高于1952—1978年2.9%的水平,也高于1984—1987年4.1%的水平。

包產(chǎn)到戶在20世紀(jì)80年代初是作為政府政策被提出來的,還沒有上升到法律的高度,農(nóng)民首先關(guān)心的是這個政策會不會變化。為了打消農(nóng)民的疑慮,1984年中央一號文件提出,土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年,鑒于早期實行家庭承包經(jīng)營的地方第一輪土地承包即將到期,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中又提出,在原定耕地承包期到期之后,再延長30年不變。即便如此,在2000年以前,農(nóng)村集體與個體農(nóng)戶之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系總體上比較模糊,農(nóng)戶承包農(nóng)地行為的法律地位仍不確定,農(nóng)戶家庭經(jīng)營收益權(quán)與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)管理者身份所享有的公益提取權(quán)之間的矛盾,成為那一時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主要矛盾,“三農(nóng)”問題也成為一個階段中國社會沉重的話題。直到2003年土地承包法頒布,農(nóng)地發(fā)包方和承包方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系才有了相對清晰的法律界定,后來頒行的物權(quán)法則進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除,原來農(nóng)戶承受的來自于集體的各種負(fù)擔(dān)被“一事一議”所替代,農(nóng)地家庭承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)才有了切實保障。

合的邏輯

農(nóng)地家庭承包經(jīng)營至今仍然受到一些質(zhì)疑,除了意識形態(tài)方面的因素外,主要集中在:第一,包產(chǎn)到戶實際上是按家庭人口平分土地,它以每個家庭均等勞動生產(chǎn)率為假定,而事實上人有勤有懶,家庭勞動力有多有寡,必然造成有的家庭土地利用效率發(fā)揮不出來、有的家庭勞動力資源閑置的結(jié)果,所謂有的家庭“無田可種”,有的家庭“無人種田”。同時,不同的家庭經(jīng)營條件和水平也帶來貧富差距。第二,沒有考慮農(nóng)地經(jīng)營機(jī)會成本,這一成本可視為農(nóng)戶家庭勞動力因從事農(nóng)地經(jīng)營而放棄其他經(jīng)營活動的成本,如果出現(xiàn)較農(nóng)地經(jīng)營活動更高的收益機(jī)會,勞動力就會向非農(nóng)地經(jīng)營活動轉(zhuǎn)移,這將是一種效率改進(jìn)。這樣,農(nóng)地家庭承包經(jīng)營或限制個體農(nóng)戶其他選擇,或?qū)е罗r(nóng)戶對土地投入的減少,出現(xiàn)廣種薄收甚至撂荒現(xiàn)象。第三,沒有考慮農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)。所謂集中力量才能辦大事,碎片化農(nóng)地經(jīng)營限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用、資本與技術(shù)的投入,不利于農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)立品牌、拓展市場,同時也缺乏抵御市場風(fēng)險的能力,等等。

以上質(zhì)疑并非全無道理,但也要分析問題發(fā)生的具體歷史情境。

第一,20世紀(jì)80年代前中期,政府農(nóng)業(yè)政策雖然提倡農(nóng)業(yè)合作和土地規(guī)模經(jīng)營,卻也禁止農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)。比如,1984年中央一號文件確實鼓勵土地向種田能手集中,但這里的集中主要通過村集體發(fā)包或者兩田制(將集體土地劃分為口糧田和責(zé)任田)的方式實現(xiàn)。1982年憲法明確禁止任何組織和個人“侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,1986年頒布的土地管理法沿用了憲法中的這一表述。即是說,在當(dāng)時經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)一起被稱為承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán),在法律框架內(nèi)是不能流轉(zhuǎn)(出租)的。1988年的憲法修正案和修改后的土地管理法才同時刪去了禁止出租土地的內(nèi)容。1997年,《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確提出了土地流轉(zhuǎn)的概念,認(rèn)為“農(nóng)民自愿將部分‘責(zé)任田’的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或交給集體實行適度規(guī)模經(jīng)營,這屬于土地使用權(quán)正常流轉(zhuǎn)的范圍,應(yīng)當(dāng)允許”。

第二,家庭經(jīng)營會產(chǎn)生農(nóng)戶家庭經(jīng)營水平的差距,但與普遍存在“搭便車”的集體經(jīng)營相比仍然是一種效率改進(jìn),符合“多勞多得、少勞少得、不勞不得”的效率法則;在城鄉(xiāng)勞動力尚不能充分流動的條件下,家庭經(jīng)營更加符合農(nóng)戶生存法則而不是致富法則。一般認(rèn)為,中國市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育和成長始于1992年,破除城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘的改革則是更晚近的事情。農(nóng)民個體在前市場經(jīng)濟(jì)體制下很難在城鎮(zhèn)獲得工作機(jī)會,其農(nóng)地經(jīng)營的機(jī)會成本近乎為零,只有專注于農(nóng)地經(jīng)營才能獲得更高的利益回報。從這個意義上說,小崗村改革的意義是有附加條件的,即它是中國農(nóng)民被迫附著農(nóng)地條件下的一種效率最大化的制度選擇。而在城鄉(xiāng)勞動力自由流動的條件下,農(nóng)戶家庭會自我衡量農(nóng)地經(jīng)營的機(jī)會成本,并自主決定對土地投入的大小,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)恰好為這種選擇提供了制度性機(jī)會。不同農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)地機(jī)會成本不同,是造成農(nóng)村貧富差距的主要原因,這是不同農(nóng)戶能力的個體差異造成的,而與農(nóng)地制度無關(guān),需要通過再次分配得到糾正。

第三,建立在平等互利、退出自由基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作,在當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上從來都不曾缺位。在一些研究者看來,集體化時代中國農(nóng)業(yè)的低效率不是因為農(nóng)業(yè)合作化本身造成的,而是因為退出權(quán)被剝奪。農(nóng)業(yè)勞動天然具有合作的性質(zhì),城鄉(xiāng)勞動力流動為農(nóng)用地的規(guī)?;?jīng)營創(chuàng)造了條件,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的程度、方式是農(nóng)戶作為市場主體在現(xiàn)有法律和制度約束下的自主選擇,而不應(yīng)當(dāng)是行政干預(yù)的結(jié)果。“入社自愿、退社自由”也是2007年開始實施的農(nóng)民專業(yè)合作社法規(guī)定的一條重要原則。

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營所產(chǎn)生的效率改進(jìn)毋庸置疑,但這是建立在生產(chǎn)要素自由流動基礎(chǔ)上的。即便如此,對于農(nóng)地經(jīng)營機(jī)會成本較低的家庭而言,穩(wěn)定的承包權(quán)仍是一種就業(yè)和生活保障。

分與合共同的邏輯

中國農(nóng)地改革40年,其目標(biāo)有二,一是公平,二是效率。僅為公平計,農(nóng)地制度就可能走向平均地權(quán)的方向,這也是中國傳統(tǒng)社會解決土地問題的基本思路。僅為效率計,農(nóng)地制度則需要走向具有現(xiàn)代特色的規(guī)模經(jīng)營的方向,公平與效率的張力在此可以化約為分與合的張力。2014年10月,中央發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,提出農(nóng)地“三權(quán)分置”的思想,體現(xiàn)了在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)的框架之下以穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)保障公平、以放活經(jīng)營權(quán)促成效率的政策意圖。

同時,政策實踐應(yīng)當(dāng)避免虛假公平陷阱和虛假效率陷阱。所謂虛假公平陷阱,是指以實現(xiàn)社會公平的名義,將農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)永久化。當(dāng)農(nóng)戶家庭成員徹底市民化,且不以農(nóng)地經(jīng)營為主要謀生手段時,則這種承包關(guān)系就應(yīng)當(dāng)通過締約雙方的協(xié)商而解除。對他們而言,農(nóng)村土地僅剩下精神寄托,想象哪一天生活不濟(jì)或葉落歸根時,農(nóng)村是一個理想的去處。這種想法影響農(nóng)地的產(chǎn)出效率,農(nóng)地或撂荒、或薄收、或流轉(zhuǎn),對市民化農(nóng)民現(xiàn)實生活沒有任何意義,他們有意無意地成為“不在地主”、農(nóng)地經(jīng)營的分利階層。此外,在農(nóng)戶與集體的農(nóng)地承包契約關(guān)系中,承包方權(quán)利內(nèi)容豐富而具體,承包方義務(wù)內(nèi)容較為空洞,對農(nóng)地承包人維持土地正常經(jīng)營缺乏基本約束。所謂虛假效率陷阱,是以提升效率為名,過度對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行資本化運作。目前資本參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主要方式包括出租、轉(zhuǎn)包、入股、抵押、信托等,它們一般也是農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營的途徑。然而,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)鏈條越長,其交易費用也就越高,并最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)地的經(jīng)營成本。為了獲得更高的利潤,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一般都伴隨著“非糧化”的傾向,進(jìn)而威脅國家的糧食安全。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化更有脫實向虛、以錢炒地、借地生錢、失卻農(nóng)地經(jīng)營初心的風(fēng)險,出現(xiàn)不同于實際農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的所謂名義農(nóng)地經(jīng)營權(quán),這種經(jīng)營方式一旦資不抵債,農(nóng)地承包人就會陷入失權(quán)失地的境地。

防止中國農(nóng)地改革陷入公平陷阱和效率陷阱,根本出路在于繼續(xù)實施由孫中山先生倡導(dǎo)的、由中國共產(chǎn)黨人具體實踐的“耕者有其田”制度。在土地私有制時代,耕者擁有的是農(nóng)地的所有權(quán),在集體化時代擁有的是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán),在后集體化時代擁有的是承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)分置”制度框架下,從承包權(quán)方面來說,農(nóng)戶承包權(quán)的獲得以農(nóng)村集體組織成員權(quán)為前提,仍然賦予那些已經(jīng)脫離農(nóng)村集體組織、脫離農(nóng)地經(jīng)營的城鎮(zhèn)居民以土地承包權(quán),對現(xiàn)有農(nóng)村集體組織成員來說是不公平的,對農(nóng)地經(jīng)營來說是無效率的,勢必造成本集體組織成員經(jīng)營屬于本集體組織所有而為非集體組織成員所承包土地的怪相,因而對集體土地所有權(quán)也是一種損害。從已經(jīng)公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》看,承包方明確的義務(wù)仍然只有用途管制和禁止永久性損害兩項。該草案一方面規(guī)定“承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地”;另一方面又規(guī)定“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶,納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的,支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益”。這些表述較現(xiàn)行法律有所改進(jìn),但在內(nèi)容上仍然相互矛盾,且“支持引導(dǎo)”帶有很大的模糊性。修訂后的土地管理法耕地承包期仍然可以設(shè)置為30年,同時法律應(yīng)當(dāng)列出因承包雙方主客觀條件變化導(dǎo)致合同無法履行而終止合同的情形。

從經(jīng)營權(quán)方面來說,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是大勢所趨,法律、政策應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)掌握在真正的耕者手中。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的碎片化,有意從事規(guī)模經(jīng)營的個人或企業(yè)要與個體農(nóng)戶分別談判,須付出很大的成本,經(jīng)常難以達(dá)成協(xié)議。一些地方為促成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),建立類似土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等中介組織就顯得尤為必要,但同時應(yīng)當(dāng)避免經(jīng)營權(quán)二次流轉(zhuǎn)。經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)但不能分享,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同應(yīng)當(dāng)由土地所有方或承包方與土地經(jīng)營方達(dá)成,新的流轉(zhuǎn)契約達(dá)成后,原有流轉(zhuǎn)契約解除,防止以籌建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收儲公司為名,變相剝奪農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。

總結(jié)中國農(nóng)地制度改革40年經(jīng)驗,在分的邏輯上,就是確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn);在合的邏輯上,就是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)依據(jù)自愿原則向那些擁有資本與技術(shù)優(yōu)勢、真心實意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的個人和組織集中,這也是未來中國農(nóng)地制度進(jìn)一步改革的方向。

(作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院)