南開大學(xué)法學(xué)院教授 陳兵

自新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各族人民從事的社會主義建設(shè)事業(yè)的核心始終圍繞生產(chǎn)與消費的關(guān)系展開，始終圍繞人民的需求展開。同時，我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷取得新成就，物質(zhì)生產(chǎn)和精神生活不斷得以豐富，從以生產(chǎn)為中心到以消費尤其是注重消費獲得感和幸福感為中心——強(qiáng)調(diào)對美好生活的體驗和享受，歷經(jīng)了從量到質(zhì)的躍遷。從這個意義上講，黨和國家在新中國建設(shè)不同時期的主要任務(wù)的確立和實施過程，就是協(xié)同和處理生產(chǎn)與消費的關(guān)系，探索、建設(shè)、完善、革新消費政策與法治的過程。

消費政策與法治的自覺探索

新中國成立初期，社會生產(chǎn)力薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，從“一五”計劃始，便將重工業(yè)的基本建設(shè)作為發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的重點，實行積極的社會主義工業(yè)化政策，以提高我國生產(chǎn)力水平。為了集中力量建設(shè)和發(fā)展國家工業(yè)基礎(chǔ)和強(qiáng)化國家在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的主導(dǎo)地位，直至改革開放前我國一直實施高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，缺乏現(xiàn)代市場機(jī)制，更談不上運行于市場機(jī)制之上的市場消費活動及其相關(guān)法律制度。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府采取統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策。生產(chǎn)什么樣的商品，由誰生產(chǎn)，由誰銷售，都由政府統(tǒng)一決定。在此經(jīng)濟(jì)場景下，不存在市場經(jīng)濟(jì)意義上的消費者及自由選擇權(quán)和公平交易權(quán)等基本權(quán)利。當(dāng)時政府主要解決商品短缺問題，尚未出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的消費者問題，制定消費者法未被納入國家立法議程之中。

隨著中共十一屆三中全會召開，我國拉開了改革開放偉大事業(yè)的序幕。全會提出，將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，應(yīng)該堅決實行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價值規(guī)律的作用，并明確指出“我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點，是權(quán)力過分集中，必須加以改革”，必須逐步改變高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在1981年6月召開的中共十一屆六中全會上通過了《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，其中指出“必須在公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)，同時發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的輔助作用。要大力發(fā)展社會主義的商品生產(chǎn)和商品交換”的方針，在次年春節(jié)陳云同志的講話中將其概括為“以計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，為當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)體制改革確定了重要的指導(dǎo)思想，尤其是在按照尊重和利用價值規(guī)律調(diào)節(jié)商品生產(chǎn)的問題上，開始認(rèn)識到價值規(guī)律對發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)的積極作用。1984年10月，中共十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，第一次明確指出“社會主義經(jīng)濟(jì)不是計劃經(jīng)濟(jì)，而是以公有制為基礎(chǔ)的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，為市場經(jīng)濟(jì)的展開奠定了基礎(chǔ)，沖破了“左”的思想束縛，在經(jīng)濟(jì)改革的重大問題上澄清了許多模糊認(rèn)識。至1985年，國民經(jīng)濟(jì)走向穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面，企業(yè)活力增強(qiáng)，社會主義有計劃的商品經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，市場體系逐步完善，消費者的法律定位在此階段正式形成并得以初步發(fā)展。然而，因此時的政策仍是以促進(jìn)生產(chǎn)為主要目的，國家采取低成本發(fā)展模式以提升經(jīng)濟(jì)效益，忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，損害消費者人身與財產(chǎn)安全的現(xiàn)象時有發(fā)生。當(dāng)時，各類家用電器、化學(xué)化纖制品、美容化妝品、各類飲料、食品和藥品的大量產(chǎn)銷，在滿足消費者生活需要的同時，卻發(fā)生了損害消費者利益的嚴(yán)重社會問題，一些不法廠家大肆粗制濫造，生產(chǎn)偽劣商品；不少地方發(fā)現(xiàn)制造販賣假藥、劣藥和有毒食品，以工業(yè)酒精兌水作為飲用酒銷售等犯罪活動。

為了維護(hù)自身合法權(quán)益，各級消費者組織開始涌現(xiàn)。1983年5月，全國第一個消費者組織在河北省新樂縣成立；1984年8月，廣州市消費者委員會成立；1984年12月，中國消費者協(xié)會在北京正式成立。至1986年2月，地方消費者協(xié)會已達(dá)78個。消費者運動推動了消費者法的制定，這一時期各級地方政府紛紛著手制定本省市的消費者權(quán)益保護(hù)地方法規(guī)，到1989年全國已有27個省級地方性消費者權(quán)益保護(hù)法規(guī)出臺。地方層面消費者保護(hù)法規(guī)的制定和實施加速了國家層面的立法進(jìn)程，1993年10月我國首部消費者權(quán)益保護(hù)法審議通過，并于1994年1月1日起實施。自此，消費者法作為我國市場經(jīng)濟(jì)的基本法正式得以確立。

消費政策與法治的積極探索

以鄧小平同志“南方談話”和中共十四大的召開為標(biāo)志，我國進(jìn)一步明確了“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。可以說，20世紀(jì)最后十年是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的關(guān)鍵期。在這一重要時期，國內(nèi)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，人民的生活水平發(fā)生了質(zhì)的飛躍，消費能力也隨之不斷提升。然而，由于處于經(jīng)濟(jì)體制改革的早期，市場機(jī)制不發(fā)達(dá)，市場結(jié)構(gòu)不完善，市場行為尚未得到有效規(guī)范，導(dǎo)致消費領(lǐng)域出現(xiàn)的問題越來越多。一些地方政府為片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至對侵害消費者權(quán)益的行為予以庇護(hù)，受侵害的消費者投訴難、打官司難、索賠難、取證鑒定難等現(xiàn)象較為普遍。一系列消費品安全事件，極大推動了消費者法在全國范圍內(nèi)的實施，消費者維權(quán)意識得到很大提升。1995年在消費者維權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)了“王海打假”現(xiàn)象。中國消費者協(xié)會呼吁加強(qiáng)全社會對當(dāng)時適用的消費者權(quán)益保護(hù)法第四十九條所規(guī)定的“制止欺詐行為，落實加倍賠償”的理解與運用，推動了消費者法在全國范圍的傳播和影響。

這一時期在消費者保護(hù)領(lǐng)域，除消費者權(quán)益保護(hù)法，國家相繼頒布了反不正當(dāng)競爭法（1993）、廣告法（1994）、食品衛(wèi)生法（1995）、價格法（1997）等一系列市場經(jīng)濟(jì)基本法律。在維護(hù)和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)活動運行的同時，達(dá)到維護(hù)消費者合法權(quán)益的目的。這一時期消費者權(quán)益保護(hù)事業(yè)更多聚焦在政策解讀和法律制定層面。相較前一階段，該時期消費者法律體系在全國立法的基礎(chǔ)上，各省市級人大及其常委會頒布或修訂了適應(yīng)本地區(qū)的規(guī)章、條例或辦法，消費者法律體系逐漸得以完善。

隨后，1998年中共中央首次提出“擴(kuò)大內(nèi)需”的消費政策，認(rèn)識到消費之于拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要作用，開始大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的重心由提高社會生產(chǎn)力向提高居民基本消費水平和消費能力方向擴(kuò)展，國家經(jīng)濟(jì)政策也開始由以生產(chǎn)為中心向以消費為中心轉(zhuǎn)向。步入21世紀(jì)，改革開放進(jìn)入了深度調(diào)整階段，消費活動之于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益突顯。中共中央充分考慮國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)實，從消費政策層面提出因應(yīng)時代變化調(diào)整消費政策在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，重視和鼓勵消費活動在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長中的作用的戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)了將消費政策納入經(jīng)濟(jì)政策，作為經(jīng)濟(jì)政策重要一環(huán)的時代布局。中共十六大報告指出，“堅持?jǐn)U大國內(nèi)需求的方針，根據(jù)形勢需要實施相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。調(diào)整投資和消費關(guān)系，逐步提高消費在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重”。中共十七大報告進(jìn)一步指出，“增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。居民消費率穩(wěn)步提高，形成消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動的增長格局”。同時期，國家開始重視消費政策在國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中的地位和價值，譬如，“十五”計劃將“擴(kuò)大內(nèi)需”列為長期戰(zhàn)略方針，在提高基本消費水平的基礎(chǔ)上，使消費領(lǐng)域向住房、休假等領(lǐng)域擴(kuò)展；在“十一五”規(guī)劃中明確將“消費作為擴(kuò)大內(nèi)需的中心”，著力優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)，提高消費質(zhì)量與水平；“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步將“擴(kuò)大消費需求”提升至“擴(kuò)大內(nèi)需”的戰(zhàn)略位置，明確了具體的消費升級領(lǐng)域；“十三五”規(guī)劃再提“消費升級”，重申消費對拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用?？傮w而言，這一時期消費者作為市場經(jīng)濟(jì)的主要參與者，一方面受益于改革開放所帶來的商品的繁榮富足，增加了交易機(jī)會和選擇計劃；另一方面，也囿于市場法治的不健全，權(quán)益受到越來越多的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)消費者法實施中，仍然處于摸著石頭過河的狀態(tài)，制度新設(shè)與實驗并行。

消費政策與法治的自主探索

自中共十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會、政治文明、生態(tài)環(huán)境、法治建設(shè)等方面發(fā)生了深刻變化。在取得全面深化改革開放巨大成就的同時，國家也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和風(fēng)險。為順應(yīng)時代需求，建設(shè)一個自由健康的消費者社會，解決好消費與生產(chǎn)的關(guān)系，促進(jìn)以消費法治為引領(lǐng)的服務(wù)型法治國家的建成，2013年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了新修訂的消費者權(quán)益保護(hù)法。新消法首次將網(wǎng)絡(luò)購物等新的消費方式納入其調(diào)控范疇，譬如，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)購物中消費者知情權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)購物中消費者的后悔權(quán)、網(wǎng)絡(luò)購物中消費者個人信息的保護(hù)以及網(wǎng)絡(luò)交易平臺提供者的連帶責(zé)任等，填補(bǔ)現(xiàn)行法律規(guī)定的空白。可以說，此次修法主要是為了回應(yīng)新時代網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)下，基于新的消費理念、消費結(jié)構(gòu)、消費模式及行為的出現(xiàn)而對消費者權(quán)益帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其核心目的仍然是以保護(hù)消費者權(quán)益，甚至是以“過度”保護(hù)為出發(fā)點和歸依。然而，從長遠(yuǎn)看，特別從是否真正有利于解決網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)下消費者利益的實現(xiàn)，并最終建構(gòu)一個自由健康的消費者社會的維度看，此次修法仍值得商榷。

從新時代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)和現(xiàn)實場域看，制定和實施消費者法是大勢所趨，建立共建、共享、共治的市場經(jīng)濟(jì)秩序是經(jīng)營者、消費者以及監(jiān)管者共同的使命。換言之，消費作為市場經(jīng)濟(jì)運行的重要一環(huán)，參與其中的每一主體都是彼此聯(lián)系的，合作共贏理應(yīng)成為主流，尤其是自“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃推出以來，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)在短時間內(nèi)得以高速增長。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)已然成為新時代我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形態(tài)和重要推動力量。在此場域下，傳統(tǒng)的消費者與經(jīng)營者之間的對抗型或者說消費者弱勢的格局正在發(fā)生變化，大數(shù)據(jù)支持下的各種算法的創(chuàng)新讓傳統(tǒng)主體類型及其特征開始模糊化和混同化，經(jīng)營者與消費者的市場地位和角色發(fā)生了融合，出現(xiàn)了產(chǎn)消者的統(tǒng)一體。彼此的對抗、沖突及懷疑基于扁平化和透明化的平臺運行轉(zhuǎn)向合作、共贏及信賴。同時，亦正在發(fā)生著消費者濫用權(quán)利，甚至誤用或惡意使用消費者權(quán)利的現(xiàn)象。故此，對消費者在新時代互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)下參與市場交易的基本法律態(tài)度，也需要因應(yīng)調(diào)整，不僅是保護(hù)的問題，還需考慮對消費者誠信、規(guī)范、理性、善意等消費意識和消費能力的培養(yǎng)，考慮從全能政府和父愛主義時空下對消費者過度傾斜和保護(hù)原則轉(zhuǎn)向適度傾斜和協(xié)同保護(hù)原則。

回顧新中國消費政策與法治建設(shè)及實踐的歷程，相關(guān)法律概念從無到有，從粗到細(xì)，從虛到實，越來越貼近現(xiàn)實生活，積極主動回應(yīng)現(xiàn)實的能力越來越強(qiáng)，尤其是對消費者權(quán)益的保護(hù)力度和強(qiáng)度持續(xù)增進(jìn)。消費政策與法治及其實踐在中國的演進(jìn)始終以社會主義經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的改革和國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的開放為中心和抓手，并及時反映了同時期國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要特征與現(xiàn)實需求。在這一演進(jìn)過程中，從早期的以政策解放為牽引的被動式到以消費者體驗為需求的主動式消費者法制定與實施進(jìn)路，我國消費政策與法治經(jīng)歷了且正經(jīng)歷著從地方走向全國、從形式走向?qū)嵸|(zhì)、從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從傾斜融入?yún)f(xié)同的過程。