聯(lián)合國(guó)公布的《世界人口前景》報(bào)告顯示，從1950年至2020年，全世界的總和生育率（TFR）由4.97下降至2.47，其中發(fā)達(dá)國(guó)家的相應(yīng)指標(biāo)由2.82下降至1.64。

為了解決托育問題以鼓勵(lì)生育，發(fā)達(dá)國(guó)家采取了不少措施，政策標(biāo)配主要包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、假期支持和社會(huì)撫育等。其中，北歐國(guó)家的相關(guān)政策具有一定代表性：

一是政府主導(dǎo)的福利政策體系不僅普惠國(guó)民，而且足夠慷慨。具有鼓勵(lì)生育作用的家庭福利政策是政府主導(dǎo)的國(guó)民福利體系中的重要組成部分。從普惠性來看，無論家庭經(jīng)濟(jì)狀況如何，18歲以下的少年兒童均可獲得政府補(bǔ)貼；從公共性來看，它們以公立托育機(jī)構(gòu)為主來解決托幼問題；從慷慨度來看，這些國(guó)家的家庭福利公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例始終高于歐洲其他國(guó)家。

二是深入人心的中立性別觀念在生育和養(yǎng)育環(huán)節(jié)得到了體現(xiàn)。北歐的性別平等觀念被認(rèn)為是其保持穩(wěn)定生育率的重要因素。挪威是世界上第一個(gè)頒布父親配額育兒假的國(guó)家，只要父親在孩子出生前的10個(gè)月中至少工作六個(gè)月，就享有休育兒假的權(quán)利，父母共享49—59周的帶薪育兒假，其中10周的父親配額育兒假不可轉(zhuǎn)讓給母親。瑞典的父親休育兒假還會(huì)得到額外的“性別平等獎(jiǎng)勵(lì)”。挪威統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，父親使用育兒假的比例持續(xù)上升，照料子女和家務(wù)勞動(dòng)的時(shí)間也呈上升趨勢(shì)，這與生育率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。

三是普遍主義與平等主義引導(dǎo)了“去家庭化”理念。北歐的家庭政策基于其普遍主義和平等主義的觀念，即所有公民都有權(quán)享受基本福利，也應(yīng)該平等地承擔(dān)家庭和社會(huì)責(zé)任，最終形成民眾負(fù)責(zé)工作納稅、國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老撫幼責(zé)任的福利模式。瑞典、挪威、丹麥等國(guó)的政府學(xué)前教育補(bǔ)貼不僅涵蓋3—6歲兒童，也包括1—2歲幼兒，形成了以公立機(jī)構(gòu)為主、私營(yíng)機(jī)構(gòu)為輔的托幼體系，最大程度地幫助母親重返就業(yè)崗位。

四是以推動(dòng)女性充分就業(yè)為目的來平衡職業(yè)與家庭。高福利國(guó)家的高福利水平是建立在高稅收和充分就業(yè)基礎(chǔ)上的，其家庭政策一直以促進(jìn)兩性在勞動(dòng)力市場(chǎng)的平等為目標(biāo)。為了促進(jìn)女性充分就業(yè)，瑞典的生育假不僅有孕期假和帶薪育兒假，12歲以下兒童的父母每年還有120天的臨時(shí)育兒假。政府利用各種方式給予保育支持。其結(jié)果是，北歐國(guó)家不僅擁有較高生育率，其母親就業(yè)率在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家中也處于較高水平。值得注意的是，芬蘭將托幼現(xiàn)金補(bǔ)貼直接給到家庭，而非補(bǔ)貼托幼機(jī)構(gòu)，芬蘭母親的就業(yè)率明顯低于瑞典和丹麥。

從國(guó)際托育服務(wù)供給體系建設(shè)來看，部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)比較完備，它們可以被分為三大類：以丹麥和瑞典為代表的政府主導(dǎo)型，以美國(guó)和英國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型，以法國(guó)和韓國(guó)為代表的政府與市場(chǎng)并存型。北歐國(guó)家托育服務(wù)供給以政府為主導(dǎo)，以政府直接供給為主要形式的公共托育服務(wù)主要通過機(jī)構(gòu)式托育和有組織的居家托育來實(shí)現(xiàn)，并將學(xué)前教育階段作為整體的單一系統(tǒng)，保證滿足三歲以下兒童全天候多層次的托育需求。

從目前我國(guó)的政策導(dǎo)向來看，政府從財(cái)政稅收、監(jiān)督管理、社會(huì)支持等方面入手，鼓勵(lì)多種力量投身嬰幼兒照護(hù)事業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，目標(biāo)是大力發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，建成一批方便可及、價(jià)格可接受、質(zhì)量有保障的托育機(jī)構(gòu)。在資本使用方面，鼓勵(lì)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金及市場(chǎng)化的創(chuàng)業(yè)投資基金、私募股權(quán)基金等，按照市場(chǎng)化、法治化原則，加大對(duì)托育領(lǐng)域的投資力度，努力編織嬰幼兒托育服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)托育服務(wù)功能性發(fā)展，平衡市場(chǎng)與家庭之間的供需關(guān)系，確保嬰幼兒托育的服務(wù)質(zhì)量。整體而言，是要形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)合力的全方位、多層次、立體化態(tài)勢(shì)。

在借鑒國(guó)外生育和托幼政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情以及調(diào)研過程中普遍反映的現(xiàn)實(shí)需求和問題，筆者建議如下：

第一，按年齡段拆解問題，使政策設(shè)計(jì)更加細(xì)化，有針對(duì)性地解決托幼難題。

具體來講，把1歲以下的照護(hù)責(zé)任劃歸給家庭，1—2歲則由家庭、政府、社會(huì)共同承擔(dān)，2—3歲更多由政府負(fù)責(zé)。當(dāng)前，在政策導(dǎo)向上，雖然各省發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)措施的側(cè)重點(diǎn)不同，支持形式也有所差異，但大多是“家庭為主、托育補(bǔ)充”。調(diào)研中不少人表示，把0—3歲嬰幼兒的育兒責(zé)任完全劃歸家庭，既不利于提振生育意愿，也不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，更不利于與國(guó)際接軌。建議根據(jù)不同年齡段嬰幼兒照護(hù)的主要矛盾有的放矢地制定政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可進(jìn)行試點(diǎn)，加快推進(jìn)這一模式的發(fā)展。

0—1歲嬰幼兒的照護(hù)以家庭為主，通過延長(zhǎng)女性產(chǎn)假、增加男性護(hù)理假、調(diào)整休假期間工資等政策進(jìn)行支持。這一階段的孩子需要母乳喂養(yǎng)，照護(hù)責(zé)任主要由家庭承擔(dān)無可厚非，但產(chǎn)假過短是最主要的制約因素。從國(guó)際上看，生育“優(yōu)等生”國(guó)家的孕假、產(chǎn)假設(shè)計(jì)比較多元，總體看假期比較長(zhǎng)。1—2歲嬰幼兒的照護(hù)、托管責(zé)任由家庭、政府、社會(huì)共同承擔(dān)，形成多樣化的托幼模式。政策設(shè)計(jì)上也可考慮設(shè)立每年一定時(shí)長(zhǎng)的臨時(shí)育兒假或者不定時(shí)育兒假；完善育兒津貼制度，如設(shè)置托幼基金，將現(xiàn)金補(bǔ)貼到父母或祖輩照看1—2歲嬰幼兒的家庭，創(chuàng)設(shè)個(gè)人所得稅減免制度等緩解托幼問題；2—3歲嬰幼兒托育由政府納入財(cái)政體系。公安部戶口數(shù)據(jù)顯示，2021年上半年，新生人口數(shù)量同比下降16%。同時(shí)，北京、嘉興、哈爾濱、長(zhǎng)春、成都等地都出現(xiàn)了2021年度幼兒園招生空余學(xué)位數(shù)量過大的問題，可以說，學(xué)前教育的總供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化。在這種背景下，結(jié)合中國(guó)托幼的現(xiàn)實(shí)情況，建議考慮將部分公立幼兒園盡快擴(kuò)容為托幼一體的幼兒機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)解決2—3歲幼兒托育資源不足、托育費(fèi)用過高的問題。

第二，盤活社會(huì)資源，鼓勵(lì)有條件的企事業(yè)單位、社區(qū)、各級(jí)婦幼保健院參與托育服務(wù)構(gòu)建，鼓勵(lì)志愿者積極參與相關(guān)工作。

托幼服務(wù)體系建設(shè)光靠政府難以完成，必須發(fā)展社會(huì)力量，利用自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，構(gòu)建托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。拓展多主體參與養(yǎng)育、培訓(xùn)、托管等工作，以解決托育服務(wù)力量不足的問題。堅(jiān)持公辦民辦并重，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量大力發(fā)展普惠性托幼機(jī)構(gòu)。民辦托幼機(jī)構(gòu)可享受相當(dāng)于不要求回報(bào)類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所享受的各類政策，包括土地、資金、稅收等，并可按人頭給予一定數(shù)額資金的補(bǔ)貼，在人員待遇、設(shè)施配備等方面給予一定政策和資金支持，同時(shí)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上做適當(dāng)限制，力求通過托幼網(wǎng)絡(luò)向居民提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多樣化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，滿足不同家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)的需求。

第三，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，以有利于兒童成長(zhǎng)和降低生育成本為準(zhǔn)繩進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范管理和有效監(jiān)督。

建議明確由各級(jí)政府教育部門主管，建立跨部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制，安全、衛(wèi)生、食監(jiān)、稅務(wù)、物價(jià)、規(guī)劃、民政等部門配合，制定民辦托幼機(jī)構(gòu)管理辦法，并加大監(jiān)管力度。同時(shí)，將民辦托幼機(jī)構(gòu)納入政府教育部門績(jī)效目標(biāo)管理，參照《幼兒園管理?xiàng)l例》，制定相應(yīng)的管理辦法，加強(qiáng)引導(dǎo)、規(guī)范管理和有效監(jiān)督。理順管理機(jī)制，確保“有人管事”。首先，加強(qiáng)托幼機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管。對(duì)托育機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、服務(wù)管理及環(huán)境衛(wèi)生、食品安全等多個(gè)方面制定統(tǒng)一的管理體系、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行嚴(yán)格管理，進(jìn)行不定期抽查與年度檢查相結(jié)合的考核機(jī)制，消除托幼機(jī)構(gòu)傳染病、生活飲用水等方面的安全隱患。其次，完善監(jiān)督舉報(bào)和信息公開機(jī)制。開通嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)信息公開平臺(tái)，鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于群眾針對(duì)托育機(jī)構(gòu)的投訴及舉報(bào)，有關(guān)部門應(yīng)在第一時(shí)間進(jìn)行處理，并及時(shí)通報(bào)處理結(jié)果。再次，建立督導(dǎo)評(píng)估制度。結(jié)合本年度考核情況以及群眾投訴、舉報(bào)情況，對(duì)本地的嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)開展年度評(píng)級(jí)，對(duì)優(yōu)秀托幼機(jī)構(gòu)進(jìn)行表彰和宣傳，對(duì)不合格托幼機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開批評(píng)，建立必要的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)托幼機(jī)構(gòu)良性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)托幼機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

第四，重塑社會(huì)文化，鼓勵(lì)男性參與家庭嬰幼兒照護(hù)，承擔(dān)更多養(yǎng)育責(zé)任。

北歐國(guó)家的生育率反彈與其深入人心的中立性別觀念、鼓勵(lì)女性充分就業(yè)的社會(huì)文化息息相關(guān)。如果生育孩子對(duì)女性意味著長(zhǎng)時(shí)間脫離社會(huì)或者承擔(dān)沉重的家庭照護(hù)責(zé)任，就會(huì)嚴(yán)重影響女性的生育意愿。建議通過設(shè)置男性育兒假、加強(qiáng)輿論引導(dǎo)等方式，提升男性家庭照護(hù)的參與度。

第五，避免資本過度介入，確保托幼服務(wù)體系的公共性。

“雙減”政策推出后，不少學(xué)科類補(bǔ)習(xí)班和在線教育機(jī)構(gòu)受到?jīng)_擊，要么轉(zhuǎn)行，要么轉(zhuǎn)為非盈利機(jī)構(gòu)，有資本開始瞄準(zhǔn)“托育”這塊藍(lán)海，雖然托育市場(chǎng)需要多主體積極參與，但有關(guān)部門應(yīng)未雨綢繆，遏制部分社會(huì)資本卷入托幼行業(yè)、形成無序競(jìng)爭(zhēng)的不良苗頭，避免托育服務(wù)資本化運(yùn)作，否則將不利于我國(guó)人口發(fā)展的大局。

（作者單位：上海社會(huì)科學(xué)院思想文化研究中心）