【編者按】黑龍江省是新中國工業(yè)搖籃和我國重要的工業(yè)與農(nóng)業(yè)基地，擁有一批關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的資源型產(chǎn)業(yè)，也因此在省內(nèi)形成了數(shù)量眾多的資源型城市。在當前我國積極構(gòu)建新發(fā)展格局、推動新時代東北全面振興的背景下，推進黑龍江省資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展正當其時。因此，民盟黑龍江省委組織專家學(xué)者對省內(nèi)11個資源型城市進行了深入的調(diào)查研究，此文即在調(diào)研報告基礎(chǔ)上凝練而來，現(xiàn)刊發(fā)如下。

黑龍江省資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景

從城市自身層面看，資源減少加之資源型產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動力減弱，內(nèi)生要求加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。黑龍江省多數(shù)資源型城市面臨資源枯竭，其中伊春、大興安嶺于2008年被確定為首批資源枯竭型城市，七臺河、五大連池、鶴崗、雙鴨山等也先后被確定為資源枯竭型城市；同時，資源型產(chǎn)業(yè)驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展能力減弱，近10年來，黑龍江省資源型系列經(jīng)濟指標出現(xiàn)大幅下降，亟須加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

從黑龍江省層面看，培育黑龍江省新的經(jīng)濟增長極，亟須振興資源型城市經(jīng)濟。2013年，國務(wù)院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，黑龍江省有11個城市列入全國資源型城市（包括牡丹江、大慶、雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、黑河、伊春、大興安嶺九個地級市和五大連池、尚志兩個縣級市），這些城市占全省國內(nèi)生產(chǎn)總值比重較大，2021年達到44.39%。當前黑龍江省正在積極構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局、培育經(jīng)濟發(fā)展新的增長極，需要加快推進資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展。

從全國層面看，黑龍江省是我國重要的初級產(chǎn)品供給地，強化初級產(chǎn)品保供要求增強資源型城市資源供給能力。與其他省份相比，黑龍江省石油、煤炭、森林等資源儲量大、分布廣、開發(fā)周期長，為國家經(jīng)濟發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略支撐。當前，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存的關(guān)鍵時期，建立安全可靠的國內(nèi)資源能源生產(chǎn)、儲備、供給和保障體系至關(guān)重要，亟須引導(dǎo)提升資源型城市發(fā)展能力。

黑龍江省資源型城市

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的困難

人才和技術(shù)等基礎(chǔ)要素薄弱。從人口方面看，黑龍江省資源型城市人口數(shù)量下降速度較快，2010—2021年減少10.78%，且老齡化現(xiàn)象較為嚴重，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型支撐作用較弱。從人才方面看，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)機制、地理區(qū)位、生活環(huán)境等綜合因素影響，黑龍江省行業(yè)領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新人才較為缺乏；對技術(shù)、研發(fā)等基礎(chǔ)性工作保障力度不夠，2021年黑龍江省科學(xué)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費內(nèi)部支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重僅為1.31%，遠低于全國2.44%的平均水平，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型形成較大制約。

市場功能不強、機制落后。我國東北地區(qū)市場功能和市場機制較東部沿海地區(qū)有很大差距，市場化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識和動力不足。2021年，除大慶外的黑龍江省資源型城市在全國城市政商關(guān)系評價和城市競爭力排名中均位于200名之后，嚴重限制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機制尚未完全建立。加快產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展是確保城市產(chǎn)業(yè)集聚、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。從黑龍江省主要資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況看，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部沒有形成鏈式集聚，產(chǎn)業(yè)之間也未形成有效協(xié)同。確立的接續(xù)支柱產(chǎn)業(yè)重點不突出，大部分產(chǎn)品為“原字號”或初加工產(chǎn)品，并未形成品牌式集群發(fā)展，后續(xù)提升發(fā)展的壓力很大。此外，各資源型城市主要產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)聯(lián)和協(xié)作也有待提升。產(chǎn)業(yè)縱向不成鏈、橫向不成群的現(xiàn)狀，削弱了黑龍江省資源型城市經(jīng)濟總量的增長。

傳統(tǒng)城市治理慣性較強，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。資源型城市治理起源于礦區(qū)治理，邁向現(xiàn)代治理的步伐雖然正在加快，但在基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理、社會基層治理等方面存在較大差距，無法適應(yīng)居民多元化需求和城市提升要求。

黑龍江省資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的建議

盤活老資源、挖掘新資源，以資源市場優(yōu)勢積極融入新發(fā)展格局。一是強化技術(shù)改造支持，提升資源品供給。搞轉(zhuǎn)型不是不要資源，而是通過傳統(tǒng)技術(shù)升級改造，進一步做好資源優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放、資源開采綠色化、衰退資源型產(chǎn)業(yè)援助等。二是落地重大項目，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。圍繞礦產(chǎn)、農(nóng)牧林、文旅新資源，爭取國家重大光伏、風電、抽水蓄能等項目落戶，支持雞西、鶴崗等城市發(fā)展石墨、建材、新型材料等產(chǎn)業(yè)，扶持打造全國優(yōu)質(zhì)綠色食品基地和旅游目的地。三是實施“鏈條再造”工程。建議設(shè)立資源型城市“鏈條再造”專項產(chǎn)業(yè)基金，適度拓展產(chǎn)業(yè)鏈，重點支持大慶延伸乙烯、丙烯產(chǎn)業(yè)鏈，扶持“四煤城”加強焦炭副產(chǎn)品精深加工，鼓勵林城強化木材—板材—木制品—家居產(chǎn)業(yè)鏈。四是開展產(chǎn)業(yè)融合試點示范。以項目傾斜、土地指標供應(yīng)等為抓手，在資源型城市間開展產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點示范，推動資源型城市融入哈爾濱都市圈，促進跨地域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

狠抓“三類企業(yè)”，壯大鏈主企業(yè)、培育“小巨人”、深化國企改革。一是以鏈條招商和基金扶持為牽引，鍛造鏈主型龍頭企業(yè)。聚焦龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游領(lǐng)域，以信息服務(wù)、項目對接、企業(yè)招引等方式支持各地精準實施產(chǎn)業(yè)鏈招商，安排專項資金，支持以龍頭企業(yè)為核心的全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合體項目發(fā)展。二是實施“小巨人”企業(yè)培育工程。以“專精特新”中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和“瞪羚企業(yè)”為重點，實施大中小企業(yè)融通創(chuàng)新“攜手行動”和企業(yè)家素質(zhì)提升工程，構(gòu)建貫穿高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)的全生命周期政策鏈。三是實施資源型城市國資國企混改10年行動計劃。允許引入非國有資本參與資源型產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)，探索打造龍江國有企業(yè)戰(zhàn)略投資者平臺，鼓勵國有企業(yè)探索以增資擴股、出資新設(shè)等方式實行企業(yè)員工持股計劃。

提能級、推改革、強服務(wù)，夯實經(jīng)濟循環(huán)的產(chǎn)業(yè)平臺基礎(chǔ)。一是支持資源型城市開發(fā)區(qū)升格。圍繞引進大投資、服務(wù)大企業(yè)、支撐大項目、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)，支持資源型城市建設(shè)省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)并扶持升格國家級開發(fā)區(qū)，支持園區(qū)智慧化低碳化改造，鼓勵園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金試點，設(shè)置產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)字化改造專項資金。二是全面推進園區(qū)體制機制改革。支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)試驗“管委會＋公司”模式，開展企業(yè)聯(lián)盟、“委托開發(fā)管理”、“合作共建”、“法定機構(gòu)＋市場主體”等試點。鼓勵各地建立園區(qū)人力資源信息系統(tǒng)、個人職業(yè)信用體系、高級人才信息庫等，完善人才流動機制和人才服務(wù)體系。三是支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)平臺建設(shè)。支持部署創(chuàng)新支撐平臺，按照“一園一校”“一園多校”方式聯(lián)合建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)孵化器和中試基地，用活用好中介服務(wù)機構(gòu)。引進哈爾濱高等院校、先進技術(shù)研究院入駐資源型城市主要園區(qū)，提供科技咨詢、成果轉(zhuǎn)化和研發(fā)外包服務(wù)。

融入全國統(tǒng)一的要素市場建設(shè)，全面夯實產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級根本動力。一是推動黑龍江省自貿(mào)區(qū)人才政策適用于資源型城市。依托中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)、哈爾濱新區(qū)和國家級高新區(qū)建設(shè)人才管理改革試驗區(qū)，將相關(guān)人才優(yōu)惠政策推廣至資源型城市。二是爭取更多土地要素改革權(quán)限。通過改革，允許資源型城市建設(shè)國有建設(shè)用地二級市場，允許資源型城市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑和新增耕地指標跨省域交易，允許全域開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。三是設(shè)立轉(zhuǎn)型專項基金和拓寬投融資渠道。設(shè)立龍江資源型城市產(chǎn)業(yè)升級專項基金，推動黑龍江省企業(yè)上市的“紫丁香計劃”優(yōu)化政策重點向資源型城市傾斜，允許資源型城市適時擴大債務(wù)融資規(guī)模和專項債資金使用范圍。四是建設(shè)資源型城市技術(shù)交易大市場。依托全國性技術(shù)交易市場建設(shè)，圍繞油氣、煤炭、石墨、綠色食品、生物醫(yī)藥等重點領(lǐng)域，督導(dǎo)資源型城市制定技術(shù)交易、轉(zhuǎn)化優(yōu)惠政策名錄。五是積極參與全國統(tǒng)一能源市場建設(shè)。支持大慶建設(shè)油氣交易中心，支持“四煤城”煤炭進入全國煤炭交易中心交易，爭取建設(shè)龍江區(qū)域電力市場。

實施“四個試點”優(yōu)化營商環(huán)境，打通投資興業(yè)的堵點卡點。一是開展龍江服務(wù)型政府建設(shè)試點示范。引導(dǎo)資源型城市建立完善政府性融資擔保體系，鼓勵引導(dǎo)商業(yè)銀行支持中小企業(yè)以應(yīng)收賬款、知識產(chǎn)權(quán)等動產(chǎn)和權(quán)利進行擔保融資，推動公用事業(yè)服務(wù)集成改革，推進涉企高頻服務(wù)事項整合集成，支持搭建“一站式”企業(yè)服務(wù)平臺。二是開展龍江法治城市建設(shè)試點示范。引導(dǎo)資源型城市科學(xué)制定市場綜合監(jiān)管、政府行政管理、信用體系建設(shè)、數(shù)據(jù)開放共享規(guī)則等關(guān)鍵性制度，健全優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)體系，督導(dǎo)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。三是開展龍江信用城市建設(shè)試點示范。加強政府采購等領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)，積極開展市場主體誠信教育，規(guī)范信用記錄機制，推進信用信息在納稅、海關(guān)、公共資源交易、貸款、消費、通信等領(lǐng)域的應(yīng)用。四是開展龍江數(shù)字城市建設(shè)試點示范。督導(dǎo)資源型城市推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和系統(tǒng)間、層級間、部門間互通互聯(lián)，提升政務(wù)、企業(yè)、社會等數(shù)據(jù)管理的精準化、智能化程度。

以對俄開放和融入共建“一帶一路”為重點，全面提升產(chǎn)業(yè)對內(nèi)對外開放水平。一是爭取實現(xiàn)資源型城市重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)享受自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策。推動中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)及各類外向型園區(qū)平臺提檔升級，爭取資源型城市重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為自貿(mào)區(qū)聯(lián)動區(qū)，享受自貿(mào)試驗區(qū)政策溢出紅利。二是加大口岸、對俄交通走廊、聯(lián)運通道等建設(shè)力度。支持黑河、綏芬河、同江等口岸申建指定監(jiān)管場地、指定口岸，指導(dǎo)相關(guān)邊境口岸逐步開通旅檢功能；協(xié)調(diào)俄方推進綏芬河至俄羅斯格羅杰闊沃區(qū)間鐵路擴能改造，推動跨境交通及油氣運輸管道建設(shè)。三是支持依托對口支援合作機制共建資源型城市產(chǎn)業(yè)合作平臺。深入推進哈洽會、廣交會，支持資源型城市和對口支援城市以“飛地”經(jīng)濟合資辟建產(chǎn)業(yè)合作試驗園區(qū)，依托廣東省新能源汽車、金屬制品、新型建材、食品飲料等產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)兩地在資源型城市共建橡膠、綠色食品、北藥、石墨、木材等原料生產(chǎn)基地。

實施“三大行動”，推動資源型城市發(fā)展從增長擴張型向精明收縮型轉(zhuǎn)變。一是實施空間優(yōu)化行動，嚴格督促資源型城市落實“三條控制線”。明確各資源型城市生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，加大執(zhí)法力度，落實戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保護和儲備區(qū)范圍邊界，鼓勵資源型城市實施全域差別化空間管控。二是實施城市更新行動，重點支持資源型城市主城建設(shè)。資源型城市更新改造項目資金、土地指標等優(yōu)先向主城區(qū)傾斜，通過設(shè)施更新、服務(wù)優(yōu)化，引導(dǎo)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚。三是實施城市風貌塑造行動，著力改善資源型城市形象。督導(dǎo)建立城市設(shè)計管控體系，支持推進美麗街區(qū)建設(shè)，鼓勵開展交通秩序、市容市貌、物業(yè)提升專項整治，做好城市“留白、留綠、留文、留舊”文章。

【作者單位：黑龍江省發(fā)展規(guī)劃研究所。本文系國家社會科學(xué)基金項目“東北地區(qū)人口收縮對東北振興戰(zhàn)略的聯(lián)動影響機制及應(yīng)對研究”（20BRK002）階段性成果】