統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是新形勢(shì)下破解“三農(nóng)”難題，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本方略，已成為當(dāng)前和今后一個(gè)階段的重要任務(wù)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)早在2007年即獲批準(zhǔn)，其“試驗(yàn)”的結(jié)果怎樣，備受人們關(guān)注。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成都有“絕招”

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主要采取三方面舉措，一是統(tǒng)籌推進(jìn)“六個(gè)一體化”，即城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化；二是實(shí)行“三個(gè)集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中；三是實(shí)施農(nóng)村“四大基礎(chǔ)工程”，即農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革、農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)。上述舉措中既具有獨(dú)創(chuàng)性，又具有普遍意義的辦法，主要有幾個(gè)方面：

一是著眼于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源流向農(nóng)村，讓農(nóng)民、農(nóng)村分享現(xiàn)代化建設(shè)成果。如果說(shuō)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革之前也是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的話，那么，過(guò)去的統(tǒng)籌只是把農(nóng)村的資源統(tǒng)籌給城市，資源單向流動(dòng)，以至于農(nóng)村發(fā)展資源瀕臨枯竭。在這樣的背景下，著力扭轉(zhuǎn)資源向城市單向流動(dòng)的狀況，力求實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)，應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大方向。成都市的許多政策措施正體現(xiàn)了這樣的要求。比如村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，將村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理納入財(cái)政預(yù)算，每個(gè)村年均不少于20萬(wàn)，而且每筆錢怎么花由農(nóng)民民主議決、接受農(nóng)民的監(jiān)督。這樣的財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于農(nóng)村區(qū)域的建設(shè)發(fā)展，具有劃時(shí)代的意義。

二是以政府設(shè)立“耕地保護(hù)基金”的方式，承擔(dān)耕地保護(hù)制度成本，讓農(nóng)民因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地而得到收益。成都的“耕地保護(hù)基金”制度，既使政府強(qiáng)制性履行耕地保護(hù)責(zé)任，又有力地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。耕地保護(hù)基金由市、縣兩級(jí)政府各按50%比例籌集，主要由土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅構(gòu)成，不足部分由財(cái)政兜底?；鹬饕糜诼男懈乇Ｗo(hù)責(zé)任的農(nóng)民個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和村組集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼，以及耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，按每年每畝基本農(nóng)田400元、一般耕地300元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。通過(guò)對(duì)農(nóng)民承包地、宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)辦證，在明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民每年可以從耕地上“額外”拿到一筆收入，保護(hù)耕地的積極性明顯提高。同時(shí)，耕地的生存保障功能被耕地保護(hù)基金替代、置換出來(lái)之后，也為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。

三是在政策措施觸及農(nóng)民利益問(wèn)題時(shí)，堅(jiān)持以農(nóng)民自愿為原則，農(nóng)民不愿意的事情堅(jiān)決不辦。成都市在要求各地政府推進(jìn)村莊整治、引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中的時(shí)候，如果農(nóng)戶不愿意搬遷，就可以留下來(lái)，而不得強(qiáng)制。盡管農(nóng)民集中居住有利于改善他們的居住環(huán)境和質(zhì)量，但如果由于觀念和生活方式等問(wèn)題，農(nóng)民不接受政府的“誘惑”，自愿選擇“散居”的生活方式，那也是農(nóng)民的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)。在這一點(diǎn)上，成都市一些地方做得比較好。

四是尊重、保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的民主權(quán)利，依靠“村民議事會(huì)”解決矛盾、推進(jìn)工作。實(shí)行家庭土地承包制度以后，許多農(nóng)村地區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)組織比較薄弱，村民組織處理矛盾糾紛的能力也受到削弱，特別是土地糾紛既多又很難解決。成都市在為農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)辦證的過(guò)程中，充分發(fā)揮“村民議事會(huì)”的作用，許多復(fù)雜的矛盾都由“村民議事會(huì)”給予化解，不僅順利完成了明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的工作，還解決了積聚多年的矛盾問(wèn)題，更使“村民議事會(huì)”制度得以形成和完善，推進(jìn)了農(nóng)村民主制度建設(shè)。

保護(hù)農(nóng)民利益，規(guī)范政府行為

從成都的情況看，現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展還存在一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題需要引起重視并加以解決，仍有一些制度瓶頸需要突破。

首先是如何保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的問(wèn)題。一些地方政府對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是有積極性的，但其“積極性”主要是以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的名義拿到更多農(nóng)民土地。在許多地方都以村莊整治作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的切入點(diǎn)和抓手，即，讓農(nóng)民集中居住，騰出宅基地復(fù)墾，在增加耕地的基礎(chǔ)上，政府在一定區(qū)域內(nèi)置換建設(shè)用地指標(biāo)，按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)的占補(bǔ)平衡；同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。盡管許多地方因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致“空心村”撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，引導(dǎo)農(nóng)民到城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)居住以集約節(jié)約使用土地是正確的、必要的，但有的地方往往以此為由，強(qiáng)制農(nóng)民集中居住，說(shuō)農(nóng)民是“自愿”的，但難免有“被自愿”的情況，并且給予農(nóng)民的補(bǔ)償不足、不到位。如何保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯、使農(nóng)民土地權(quán)益得到保護(hù)和最大限度地實(shí)現(xiàn)，這是事關(guān)能否順利推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，需要各級(jí)政府引起高度重視。

其次是如何促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源雙向流動(dòng)的問(wèn)題。按照現(xiàn)行《土地管理法》、《土地承包法》的規(guī)定，城市居民既不能到農(nóng)村買房居住，也不能承包土地。但是，由于存在著需求，城里人到農(nóng)村買房的事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，所謂“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。由于法律和政策不允許，盡管事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，卻很難管理，結(jié)果反而縱容了不規(guī)范行為的不斷發(fā)生，導(dǎo)致問(wèn)題積重難返。國(guó)家政策上鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，但按照法律他們又不可以承包農(nóng)地。對(duì)此，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在順應(yīng)需求的同時(shí)也引導(dǎo)需求，規(guī)范好城鄉(xiāng)資源的雙向流動(dòng)。

再次是如何規(guī)范地方政府行為的問(wèn)題。近年來(lái)，一些地方政府逐步形成了自己的特殊利益，有的還利用權(quán)力謀求自身利益最大化，出現(xiàn)了政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致了政府和民眾的沖突，出現(xiàn)了嚴(yán)重的群體性事件。如何規(guī)范地方政府行為，既保護(hù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)發(fā)展的積極性，又使政府利益盡可能和人民群眾的利益相一致，這在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中尤為重要，也尤為迫切。

調(diào)整和完善法律，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

從成都的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)階段和今后一個(gè)階段全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)注意解決好這樣一些問(wèn)題：

調(diào)整分稅制，增加地方政府收入分成，并按照稅收和稅源一致性原則改革現(xiàn)行稅制，以緩解地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，為地方政府推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化提供合理的、可持續(xù)的動(dòng)力。建議在“十二五”期間，在全國(guó)市區(qū)人口10萬(wàn)到80萬(wàn)的小城市和中等城市實(shí)現(xiàn)新的分稅制，增值稅存量部分每年將中央分成減少5%，5年中從75%減少到50%，另外50%歸城市政府；增量部分全部由這些城市政府收取。同時(shí)，將現(xiàn)行稅制關(guān)于企業(yè)在注冊(cè)地納稅的規(guī)定，改變?yōu)樵诙愒吹亟欢?。以這樣兩項(xiàng)改革來(lái)增加地方政府財(cái)政收入，激勵(lì)地方政府加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，從而吸納更多勞動(dòng)力，把農(nóng)民工穩(wěn)定在城市。

在人口超過(guò)300萬(wàn)的超大城市的近郊區(qū)，可將離這些城市半小時(shí)左右車程的縣城、中心鎮(zhèn)，規(guī)劃為這些城市的衛(wèi)星城，實(shí)行新的分稅制，并采取措施加快建設(shè)。將集中在這些城市的大型國(guó)企的總部或分部，分散一些到這些衛(wèi)星城去。同時(shí)引導(dǎo)附近的農(nóng)民、城市居民包括在城市工作的農(nóng)民工到這些地方居住。這樣既有利于這些城市周邊地區(qū)加快新農(nóng)村建設(shè)，也有利于緩解這些城市房?jī)r(jià)居高不下的壓力，讓虛高、過(guò)高的房?jī)r(jià)降下來(lái)。

建議在特大城市、超大城市仍然實(shí)行現(xiàn)行的分稅制，以引導(dǎo)特大城市特別是超大城市過(guò)度集中的資源疏散一部分到中小城市去，從而加快中小城市的發(fā)展。事實(shí)上，現(xiàn)階段像北京、上海這樣的超大城市規(guī)模已經(jīng)過(guò)大，城市居民的生活質(zhì)量很難提高，應(yīng)限制其繼續(xù)擴(kuò)大。

修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，讓規(guī)劃加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的剛性。盡管我國(guó)在2007年已經(jīng)把《城市規(guī)劃法》改名為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但在許多地方仍然是城市規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃兩張皮。應(yīng)當(dāng)修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃必須包含于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃之中，并借鑒國(guó)外規(guī)劃法的經(jīng)驗(yàn)，給城市規(guī)劃編制設(shè)置“公眾評(píng)議”、“公眾聽(tīng)證”的程序。規(guī)劃須經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議，而不是人大常委會(huì)審議；并要規(guī)定人大審議規(guī)劃須設(shè)置辯論、投票表決等程序，提高批準(zhǔn)規(guī)劃的得票比例，比如規(guī)定規(guī)劃須得到人大代表2/3以上贊成票方可通過(guò)。應(yīng)強(qiáng)化政府執(zhí)行規(guī)劃的法律責(zé)任，把“責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)”、“對(duì)有關(guān)人民政府負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”之類的規(guī)定，修改為“根據(jù)情節(jié)輕重依法追究刑事責(zé)任”，以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實(shí)施不受領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)官意志隨意性的影響，減少城市化進(jìn)程中拆遷引發(fā)的矛盾問(wèn)題。

加快對(duì)《土地管理法》的修訂，向城市國(guó)有土地使用者收取土地租金作為財(cái)政收入，對(duì)征收征用的農(nóng)業(yè)用地按照土地預(yù)期收入的一定比例給予被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償。目前在城市國(guó)有土地的使用中，無(wú)論是公共機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)還是私人部門、居民個(gè)人，都存在將屬于國(guó)有土地的收入據(jù)為少數(shù)人或者個(gè)人所有的行為。應(yīng)以法律形式加以規(guī)范，將屬于全體人民的收入收回來(lái)，作為政府財(cái)政收入?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征收、征用農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的補(bǔ)償，都按照土地過(guò)去的收入進(jìn)行補(bǔ)償，這也是不合理的。應(yīng)當(dāng)按照所征收、征用土地可能達(dá)到的預(yù)期收入水平，按照一定的比例給予被征地農(nóng)民補(bǔ)償。應(yīng)將《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第25條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”，修改為“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議沒(méi)有解決之前不得實(shí)施征用土地方案”。應(yīng)規(guī)定允許小城鎮(zhèn)、中心村在連片宅基地上開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅區(qū)，在滿足本地農(nóng)民需求的前提下，允許城市居民購(gòu)買居住。打破城鄉(xiāng)居民分隔，允許城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，讓城鄉(xiāng)居民在農(nóng)村區(qū)域混居，這樣才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

修訂《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定城市居民可以有條件地到農(nóng)村承包土地。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》雖然沒(méi)有明確排除城市居民到農(nóng)村承包土地，但強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”等等，沒(méi)有考慮城市居民到農(nóng)村承包土地的可能性。事實(shí)上，在大批農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市的同時(shí)，也有一些城市居民想要到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，特別是在許多大學(xué)生村官來(lái)到農(nóng)村就業(yè)發(fā)展的情況下，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定城市居民到農(nóng)村承包土地的條件和方式，從而加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

對(duì)享受增值稅優(yōu)惠政策的城市，要加快民主法制建設(shè)。在國(guó)家放權(quán)讓利給一些城市的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)這些城市領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力進(jìn)行更加有效的制約和監(jiān)督。建議在這些城市實(shí)行司法機(jī)關(guān)垂直管理的體制，使這些城市的法院、檢察院能夠享有相對(duì)于當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。同時(shí)，在這些城市，可按照每10萬(wàn)人口設(shè)1名專職人大代表和1名專職政協(xié)委員的制度，授權(quán)他們專職履行法律監(jiān)督和民主監(jiān)督職能的權(quán)力?？稍谶@些城市實(shí)施預(yù)算管理和監(jiān)督制度改革，讓政府花納稅人的錢公開(kāi)透明，避免領(lǐng)導(dǎo)干部受腐敗的干擾和威脅。