縮小東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，一直以來(lái)都是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施重點(diǎn)。然而隨著近年來(lái)北方多個(gè)省份面臨發(fā)展危機(jī)，南北經(jīng)濟(jì)差異越發(fā)顯著，正在成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的新問(wèn)題。如何針對(duì)當(dāng)前南北經(jīng)濟(jì)差異問(wèn)題實(shí)施具有針對(duì)性、精準(zhǔn)性的區(qū)域政策，將是中國(guó)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)方向。
北方多地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力
近十年來(lái)，南北經(jīng)濟(jì)差異越發(fā)顯著。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年中國(guó)南部省份國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為56.8%，2017年上升至61.1%，十年間增加了4.3個(gè)百分點(diǎn)。而同期北部省份占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重則由43.2%下降至38.9%，這導(dǎo)致南部區(qū)域與北部區(qū)域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比由2008年的1.31倍增加至2017年的1.57倍。從人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)看，同期南北方比值由0.98倍增加至2017年的1.17倍。此外，南部區(qū)域與北部區(qū)域居民人均可支配收入，由2013年的1.03倍小幅增加至2017年的1.07倍，同樣具有擴(kuò)大的跡象。從地區(qū)內(nèi)部來(lái)看，北方增長(zhǎng)乏力主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
西北地區(qū)增長(zhǎng)乏力。從西部地區(qū)內(nèi)部來(lái)看，西南地區(qū)、西北地區(qū)差異同樣顯著。2008—2017年，西南地區(qū)年均名義國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率比西北地區(qū)要高出2.5個(gè)百分點(diǎn)，導(dǎo)致西南與西北地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重由1.39倍增加至1.7倍，并且同期西南地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重一直呈增加趨勢(shì)。但西北地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重在2014年之后開(kāi)始呈下降趨勢(shì)。從人均名義國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)看，2008—2017年西南地區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率為12.73%，比西北地區(qū)的9.83%高出近三個(gè)百分點(diǎn)。由于西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，加劇了近年來(lái)東西發(fā)展差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。
東北地區(qū)尚未走出困境。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑始于2013年。2008—2012年?yáng)|北地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重還是呈增加趨勢(shì)的，即由8.5%增加至8.8%；而從2013年開(kāi)始，東北地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)比重開(kāi)始下降，由8.3%降至2017年的6.4%。同樣，從人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)看，2008—2012年?yáng)|北地區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與東部沿海地區(qū)相比也呈增加趨勢(shì)，由0.7增加至0.8左右，2013年之后開(kāi)始下降，至2017年?yáng)|北地區(qū)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與東部地區(qū)相比已經(jīng)下降至0.59。從經(jīng)濟(jì)增速來(lái)看，東北振興難言樂(lè)觀。吉林省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速已經(jīng)連續(xù)三年下滑，由2016年的6.9%下降至2018年的4.5%；黑龍江省則連續(xù)兩年下滑，2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速僅為4.7%，只有遼寧省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率從2016年的-2.5%增加至2018年的5.7%，實(shí)現(xiàn)了由負(fù)轉(zhuǎn)正。盡管遼寧剛剛露出經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的苗頭，但其他兩個(gè)省份目前無(wú)法承擔(dān)推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，總體來(lái)看，東三省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速連續(xù)多年低于全國(guó)平均水平，東北振興之路仍舊困難重重。
天津等地仍處于轉(zhuǎn)型陣痛期。近年來(lái)，中央政府為加快宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，天津、河北、山西等北方省市成為“三去一降”的重點(diǎn)區(qū)域。以天津?yàn)槔?，?999年以來(lái)其經(jīng)濟(jì)增速長(zhǎng)期處于全國(guó)領(lǐng)先地位，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)重、調(diào)整滯后等原因，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)背景下，天津去產(chǎn)能、去庫(kù)存壓力較大，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)斷崖式下跌，2017年和2018年連續(xù)兩年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速僅為3.6%。此外，河北、山西等地也面臨較為艱巨的轉(zhuǎn)型壓力。
北方地區(qū)表現(xiàn)不盡人意的主要原因
長(zhǎng)期以來(lái)，基于資源稟賦、歷史工業(yè)布局、體制機(jī)制改革滯后等原因，北方大部分地區(qū)多以重化工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)、國(guó)有企業(yè)為主，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)重、所有制結(jié)構(gòu)不盡合理等問(wèn)題。隨著全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性加大、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，產(chǎn)能過(guò)剩、轉(zhuǎn)型滯后等問(wèn)題在北方地區(qū)顯得尤為突出，在去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)的陣痛期中，北方部分地區(qū)投資下滑嚴(yán)重、人口流失較大，與南方地區(qū)形成了鮮明的對(duì)比，南北方經(jīng)濟(jì)差距問(wèn)題越發(fā)顯著。
投資下滑嚴(yán)重。從投資總額來(lái)看，南北方投資差異擴(kuò)大始于2014年。2008—2013年，南部與北部區(qū)域全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額之比基本保持在1.12倍左右，而從2014年開(kāi)始，北部區(qū)域投資額增速下滑，2017年甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，南部區(qū)域與北部區(qū)域全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額之比已經(jīng)增加至1.51倍。此外，從全社會(huì)固定資產(chǎn)投資名義增速來(lái)看，2017年投資負(fù)增長(zhǎng)的省市有吉林、遼寧、天津、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏和山西，全部來(lái)自北方。北方大部分地區(qū)在去產(chǎn)能的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較慢，未能形成新增長(zhǎng)點(diǎn)，在這種情況下，投資快速下滑給經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，北方大多數(shù)省份由于資源稟賦優(yōu)勢(shì)、工業(yè)歷史布局等原因，一方面形成了資源依賴型經(jīng)濟(jì)，不僅容易落入資源詛咒陷阱，而且在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境約束逐年加大的情況下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不可避免會(huì)帶來(lái)陣痛。另一方面形成了以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的形勢(shì)下，去產(chǎn)能任務(wù)艱巨，并且由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)重，導(dǎo)致難以快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
人口流出影響經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)動(dòng)力。人口是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要的動(dòng)力來(lái)源，從2017年全國(guó)各省人口機(jī)械增長(zhǎng)率來(lái)看，除北京、上海等特大城市由于嚴(yán)厲的人口調(diào)控政策而導(dǎo)致負(fù)增長(zhǎng)外，其他人口負(fù)增長(zhǎng)的省份全部來(lái)自北方區(qū)域，在人口增長(zhǎng)率排名最低的十個(gè)省份中，有七個(gè)來(lái)自北方區(qū)域。大量人口尤其是年輕勞動(dòng)力外流為北方一些省份的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
政府與市場(chǎng)邊界模糊，市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境落后。與南方地區(qū)相比，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維還廣泛存在于北方地區(qū)一些政府、國(guó)有企業(yè)等單位之中，市場(chǎng)法治意識(shí)、開(kāi)放意識(shí)和改革創(chuàng)新意識(shí)不足，導(dǎo)致政企不分、政府與市場(chǎng)邊界不清等問(wèn)題。一些地方政府習(xí)慣性地大包大攬，難以適應(yīng)“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的改革方向，造成民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、市場(chǎng)缺乏活力等問(wèn)題。一些北方地區(qū)既缺乏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，又缺乏改革的內(nèi)在激勵(lì)，在一定程度上阻礙了改革的進(jìn)程，延誤了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)機(jī)。
如何縮小南北經(jīng)濟(jì)差距
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增速為6.4%，有12個(gè)省份國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速低于全國(guó)平均水平，分別是陜西（6.3%）、遼寧（6.1%）、重慶（6%）、上海（5.7%）、青海（5.7%）、內(nèi)蒙古（5.5%）、山東（5.5%）、海南（5.5%）、黑龍江（5.3%）、新疆（5.3%）、天津（4.5%）和吉林（2.4%），北方地區(qū)占絕大多數(shù)。按照現(xiàn)有趨勢(shì)發(fā)展，南北方經(jīng)濟(jì)差距會(huì)越發(fā)加大。推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，而南北方經(jīng)濟(jì)差距加大已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要阻礙，必須予以高度重視。縮小南北方經(jīng)濟(jì)差距，需要針對(duì)北方面臨不同發(fā)展困境的地區(qū)實(shí)施更具針對(duì)性的區(qū)域政策，同時(shí)促進(jìn)南北方合作，并由中央政府設(shè)立專項(xiàng)基金助力北方脫困。
第一，針對(duì)北方不同類型問(wèn)題區(qū)域，實(shí)施更具針對(duì)性的政策。目前來(lái)看，北方面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的地區(qū)大致可以分為老工業(yè)基地、資源型區(qū)域和落后區(qū)域三類，不同類型區(qū)域面臨的發(fā)展困境及其形成機(jī)制的不同之處，需要具體看待。首先，針對(duì)類似東北地區(qū)等老工業(yè)基地的蕭條和衰退，應(yīng)繼續(xù)加大中央財(cái)政在支持傳統(tǒng)工業(yè)升級(jí)改造、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、培育新興產(chǎn)業(yè)等方面的力度，同時(shí)加快推進(jìn)和實(shí)施更加活躍的市場(chǎng)化體制機(jī)制改革。其次，針對(duì)山西等一些過(guò)度依賴礦產(chǎn)等資源型地區(qū)面臨的資源枯竭、環(huán)境破壞等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)中央層面制定資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、衰退產(chǎn)業(yè)援助方案，并設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)等，促使資源型經(jīng)濟(jì)區(qū)步入可持續(xù)發(fā)展軌道。最后，為了發(fā)展的需要，西北一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)域，仍需要堅(jiān)定走工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的道路。但應(yīng)注意的是，由于生態(tài)環(huán)境脆弱等原因，傳統(tǒng)工業(yè)化道路在西北地區(qū)無(wú)法持續(xù)，必須走科技含量高、環(huán)境友好的新型工業(yè)化道路，要引導(dǎo)和支持符合西北地區(qū)發(fā)展道路的東部產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。
第二，強(qiáng)化南北方合作，構(gòu)建南北方協(xié)同發(fā)展機(jī)制。區(qū)域合作應(yīng)打破行政界限，就共同的區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行跨界合作，從而促使不同行政主體進(jìn)行互利共贏的合作和經(jīng)驗(yàn)的分享。強(qiáng)化南北方合作，支持北方脫困，可重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面構(gòu)建協(xié)同發(fā)展機(jī)制：一方面，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，引進(jìn)南方沿海地區(qū)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理理念、經(jīng)驗(yàn)和人才，同時(shí)采取稅收分成等方式引進(jìn)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)利益共享；另一方面，加強(qiáng)地方政府間交流，通過(guò)兩地公職人員相互掛職等方式，促進(jìn)北方部分地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展思維，促進(jìn)體制機(jī)制調(diào)整，更好適應(yīng)市場(chǎng)化改革方向。
第三，設(shè)立專項(xiàng)投資發(fā)展基金，助力北方脫困。針對(duì)當(dāng)前部分北方省份投資嚴(yán)重下滑等問(wèn)題，基于穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，建議中央政府通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)投資發(fā)展基金，加大對(duì)北方陷入發(fā)展困境區(qū)域的投資力度。一方面，該基金應(yīng)依據(jù)區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)投資具有本地發(fā)展特色的產(chǎn)業(yè)，以及適合本地發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。另一方面，該基金也應(yīng)加大對(duì)北方落后區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度，以增強(qiáng)這些區(qū)域?qū)ν鈦?lái)企業(yè)投資和優(yōu)秀外來(lái)人口的吸引力。
第四，加快推進(jìn)東北老工業(yè)基地等地區(qū)進(jìn)行體制機(jī)制改革，釋放市場(chǎng)活力。長(zhǎng)期以來(lái)，東北、內(nèi)蒙古等北方多個(gè)地區(qū)存在政府與市場(chǎng)邊界不清、市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分有效發(fā)揮作用等問(wèn)題，建議從中央層面加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)政府部門(mén)推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制改革的指導(dǎo)和督辦。一方面，要加快推動(dòng)老工業(yè)基地、資源型地區(qū)政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和部門(mén)精簡(jiǎn)，消除政府對(duì)本地市場(chǎng)的不合理管制行為，加快構(gòu)建良好的投資營(yíng)商環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高本地市場(chǎng)活力。另一方面，進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展國(guó)有企業(yè)改革，使其更加符合中國(guó)市場(chǎng)化改革方向和國(guó)有資產(chǎn)管理制度的要求。
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