中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授 陳前恒
2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，也是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年。實(shí)施易地扶貧搬遷，是脫貧攻堅(jiān)的重要手段之一。2016年9月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計(jì)劃五年內(nèi)對(duì)近1000萬建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，著力解決資源貧瘠地區(qū)貧困人口的脫貧問題。據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)，截至2020年3月底，全國累計(jì)建成易地扶貧搬遷安置住房266萬余套，實(shí)現(xiàn)搬遷入住建檔立卡貧困人口947萬人，搬遷入住率達(dá)99%。可以說，易地扶貧搬遷已經(jīng)基本完成第一步“搬得出”的工作目標(biāo)。
然而，“搬得出”只是易地扶貧工作取得成功的起點(diǎn)，讓遷出的貧困人口在新的家園實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民、從傳統(tǒng)農(nóng)民到現(xiàn)代農(nóng)民的社會(huì)身份轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，才是易地扶貧搬遷工作成功的關(guān)鍵所在。
搬遷到城鎮(zhèn)：從農(nóng)民到市民
改革開放40多年來，中國給世界的一個(gè)深刻印象是經(jīng)濟(jì)快速增長，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。伴隨經(jīng)濟(jì)騰飛，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不斷深入推進(jìn)，但至今還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。在實(shí)施易地扶貧搬遷過程中，一些地方把這項(xiàng)工作與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合，引導(dǎo)貧困人群向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民。以貴州省易地扶貧搬遷工作為例，自2017年以來，貴州各地全部采取城鎮(zhèn)化集中安置的模式，截至目前，已經(jīng)有188萬貧困人口搬遷到城鎮(zhèn)。
實(shí)行城鎮(zhèn)化集中安置的易地扶貧搬遷模式，有以下幾個(gè)優(yōu)勢：第一，有利于脫貧與發(fā)展。實(shí)施易地扶貧搬遷的省份多具有人多地少的省情，這決定了采取農(nóng)村搬農(nóng)村、這山搬那山的模式不僅會(huì)制約搬遷對(duì)象脫貧致富，還擠占安置地資源，進(jìn)一步加劇安置地人口與環(huán)境資源的矛盾。第二，有利于貧困人口就業(yè)與增收。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，為搬遷群眾就業(yè)及多渠道增收提供了條件。第三，有利于貧困人口共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。城鎮(zhèn)更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不僅能從根本上改變搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件，更重要的是讓他們的子女與城鎮(zhèn)孩子站在同一起跑線上，阻斷貧困的代際傳遞。第四，有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)雙贏。因眾多農(nóng)民搬進(jìn)城鎮(zhèn)，人口、資本、生產(chǎn)要素的大規(guī)模聚集將進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時(shí)，眾多農(nóng)民遷出大山，也從根本上減輕了生態(tài)脆弱地區(qū)的人口活動(dòng)和環(huán)境壓力，促進(jìn)遷出地的生態(tài)修復(fù)。
但是，在易地扶貧搬遷過程中采取城鎮(zhèn)化安置模式加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程也存在巨大挑戰(zhàn)。正常的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程是最有能力的農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)，經(jīng)過競爭在城市扎根，遵循的是適者生存的自然法則。通過易地扶貧搬遷把一部分人口遷移至城鎮(zhèn)的做法則有別于此，是將農(nóng)村最弱勢人群以非正常手段納入城鎮(zhèn)。如果沒有行之有效的保障手段，這種做法將給城鎮(zhèn)的穩(wěn)定發(fā)展帶來很大隱患。一方面，可能會(huì)在城鎮(zhèn)中形成貧民窟區(qū)域；另一方面，可能會(huì)出現(xiàn)已搬入城鎮(zhèn)的貧困人口重返農(nóng)村并再度陷入貧困的現(xiàn)象。
要避免城鎮(zhèn)化集中安置的易地扶貧搬遷模式可能產(chǎn)生的不利影響，一條可行之路是幫助貧困人口融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民身份到市民身份的轉(zhuǎn)變。只有讓貧困人口成為市民，安居樂業(yè)，才能在新的土地上繁衍生息。然而，這條社會(huì)身份轉(zhuǎn)變之路不僅艱難，而且很漫長。從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢粌H涉及貧困人口價(jià)值觀念、生活方式、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變，也涉及搬遷入城的貧困人口平等分享城市公共服務(wù)、公共資源等需求，還涉及如何對(duì)這部分人口進(jìn)行社會(huì)管理等諸多問題。
幾千年來，中國農(nóng)村居民依靠當(dāng)?shù)刭Y源解決自己的生計(jì)，食品、水等基本生活必需品主要靠自身解決；他們習(xí)慣日出而作、日落而息的生活方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作時(shí)間彈性很大，部分農(nóng)活可在一定時(shí)間內(nèi)自由安排；采取集中居住的生活形態(tài)，依靠血緣、地緣紐帶形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)解決情感需求和日常生產(chǎn)生活中所遇到的難題。然而搬遷到城市后，不僅生活中所需要的糧食、水果、蔬菜需要購買，水、燃?xì)獾纫残枰徺I，還需要繳納物業(yè)費(fèi)，生活成本急劇上升；工廠里的工作采取的是嚴(yán)格的上下班制度；社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破，從熟人社會(huì)步入陌生人社會(huì)，平時(shí)借個(gè)工具都不方便。
長期以來，我國一直存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，城鄉(xiāng)居民無法平等享受國家提供的公共服務(wù)和資源。在大部分省份，城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育資源和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)之間存在比較大的差別。搬入城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口如果繼續(xù)按農(nóng)村戶籍人口管理，他們將在社會(huì)公共服務(wù)和公共資源分享上感受到不公正。搬遷前，對(duì)這部分人口采取的是按村莊進(jìn)行的社會(huì)管理方式；搬遷后，是否需要采取按城市社區(qū)進(jìn)行的社會(huì)管理方式？
可以說，讓易地搬遷的農(nóng)村貧困人口融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，是一?xiàng)巨大的系統(tǒng)性工程。首先，要解決搬遷進(jìn)城的貧困人口就業(yè)的問題。需要通過發(fā)展各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，為搬遷的貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。然而，在很多開展易地扶貧搬遷的省份，一方面需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，另一方面環(huán)境保護(hù)的壓力也很大，因此，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該更多聚焦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)：出臺(tái)相關(guān)政策支持，把相對(duì)年輕的貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人；對(duì)于年紀(jì)比較大、文化程度低的貧困人口，主要通過創(chuàng)造公益性崗位吸納其就業(yè)。貧困人口順利就業(yè)，就會(huì)有穩(wěn)定收入，從而為解決因搬入城鎮(zhèn)帶來的生活成本上漲問題創(chuàng)造條件，也為過上更好的生活奠定基礎(chǔ)。其次，注重這部分人群的基本公共服務(wù)體系建設(shè)。通過強(qiáng)化安置點(diǎn)的公共服務(wù)功能，推動(dòng)搬遷人員在城鎮(zhèn)獲得均等的生存發(fā)展機(jī)會(huì)，公平享有公共資源和社會(huì)福利，重點(diǎn)聚焦公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)配套建設(shè)。再次，在安置點(diǎn)成立黨支部和居委會(huì)，采取城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式，加強(qiáng)社區(qū)治理建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。把安置點(diǎn)建成“半熟人社會(huì)”，幫助這部分搬遷的貧困人口重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最后，貧困人群在農(nóng)民變市民過程中，不僅涉及物質(zhì)保障，還涉及精神、心理保障工作。應(yīng)通過對(duì)其開展相關(guān)培訓(xùn)，做好價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變工作。做好心理疏導(dǎo)和干預(yù)，解決這部分貧困人口由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻襁^程中產(chǎn)生的焦躁、抑郁等心理問題。
搬遷到新的農(nóng)村：從傳統(tǒng)農(nóng)民到現(xiàn)代農(nóng)民
在實(shí)施易地扶貧搬遷過程中，也有一些地區(qū)采取的是把貧困人口搬遷到新的農(nóng)村地區(qū)或小城鎮(zhèn)的做法。與把貧困人口搬遷到城鎮(zhèn)相比，這樣更容易被搬遷對(duì)象接受，搬遷的難度和成本較小。當(dāng)然，這種做法沒有與城鎮(zhèn)化大趨勢相結(jié)合，這部分人群無法全部享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。這些貧困人口社會(huì)身份沒有改變，依然是通常意義上的“農(nóng)民”。
在搬遷之前，許多農(nóng)村貧困人口屬于傳統(tǒng)的農(nóng)民，或被稱為“小農(nóng)”。在英文中，傳統(tǒng)農(nóng)民對(duì)應(yīng)的是“Peasant”而非“Farmer”（農(nóng)場主）。這些農(nóng)民之所以被稱為“小農(nóng)”，主要原因在于他們的土地經(jīng)營規(guī)模小，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的談判地位也較低。對(duì)于搬遷出的“小農(nóng)”，他們能夠在新的鄉(xiāng)村繁衍發(fā)展的關(guān)鍵是必須成為有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民或在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的農(nóng)業(yè)工人。
對(duì)于搬遷貧困人口中的部分中青年，可以將其轉(zhuǎn)化為新型職業(yè)農(nóng)民。通過開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作，提高他們的文化水平，使之掌握新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提升經(jīng)營素質(zhì)；通過引進(jìn)成熟農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，優(yōu)化業(yè)內(nèi)市場分工，使農(nóng)民在實(shí)踐中學(xué)習(xí)經(jīng)營管理之道，引導(dǎo)他們進(jìn)入產(chǎn)業(yè)內(nèi)的某些環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧的創(chuàng)業(yè)經(jīng)營，在競爭中實(shí)現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換；在土地流轉(zhuǎn)、信貸政策、財(cái)政支農(nóng)政策等方面為他們提供支持，便于其擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍。同時(shí)，還可以在鄉(xiāng)村地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先吸納搬遷戶中的勞動(dòng)力，把他們轉(zhuǎn)變成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。
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