中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 鄭功成
由于新冠肺炎疫情的嚴(yán)重影響與全球經(jīng)濟(jì)衰退帶來(lái)的巨大沖擊，今年的政府工作報(bào)告中罕見(jiàn)地沒(méi)有提出國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的增長(zhǎng)指標(biāo)，這顯然和以往由GDP增長(zhǎng)目標(biāo)主導(dǎo)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思維慣性與強(qiáng)勢(shì)路徑依賴(lài)形成了強(qiáng)烈的反差。今年的發(fā)展目標(biāo)是什么？其實(shí)政府工作報(bào)告給出了非常明確的答案，就是確保完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，全面建成小康社會(huì)，其中的深刻含義即無(wú)論GDP增速高低，無(wú)論世界經(jīng)濟(jì)如何衰退，我國(guó)今年都要將絕對(duì)貧困與區(qū)域性貧困現(xiàn)象送入歷史，讓全面建成小康社會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。因此，客觀評(píng)估脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)展及面臨的問(wèn)題，尋求鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果的優(yōu)良方案，無(wú)疑是當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)。
脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得卓越成就
反貧困是新中國(guó)成立以來(lái)的持續(xù)性進(jìn)程，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨卓越的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，10多億人口的溫飽問(wèn)題得到迅速解決，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民生活步入小康乃至富足，我國(guó)成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家。但截至2014年年底，全國(guó)仍有7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，構(gòu)成了全面建成小康社會(huì)最大的短板。因此，“十三五”期間將脫貧攻堅(jiān)定為堅(jiān)定不移的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，其本義就是到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿和義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。正是在黨和國(guó)家的高度重視下，在精準(zhǔn)扶貧理念的指導(dǎo)下，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)取得了舉世矚目的巨大成就。
從2015年到2020年5月，全國(guó)832個(gè)貧困縣中已有780個(gè)縣宣布脫貧摘帽；在12.8萬(wàn)個(gè)貧困村中，到2019年年底僅有2707個(gè)沒(méi)有摘帽，其中貧困人口過(guò)千人和貧困發(fā)生率在10%以上的有1113個(gè)村。今年以來(lái)，雖然新冠肺炎疫情帶來(lái)了巨大沖擊，但國(guó)家對(duì)沒(méi)有摘帽的貧困縣和貧困村實(shí)施掛牌督戰(zhàn)辦法，出臺(tái)了一系列非常實(shí)在和具體的幫扶措施，僅中央和省兩級(jí)對(duì)剩下的52個(gè)貧困縣就投入了308億元的財(cái)政資金，各省對(duì)1000多個(gè)村在扶貧資金上也給予了傾斜，還動(dòng)員企業(yè)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶、對(duì)貧困村的勞動(dòng)力實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)輸出。截至今年5月，貧困勞動(dòng)力外出務(wù)工已達(dá)去年外出務(wù)工總數(shù)的95.4%，中西部地區(qū)扶貧公益崗位安置343萬(wàn)貧困勞動(dòng)力，扶貧龍頭企業(yè)復(fù)工率達(dá)97.5%、扶貧車(chē)間復(fù)工率達(dá)97%、扶貧項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)82%。可見(jiàn)，疫情不會(huì)改變脫貧攻堅(jiān)大局。
筆者近三年來(lái)先后帶隊(duì)到新疆南疆、四川涼山州及阿壩州等深度貧困地區(qū)進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，與2010年前后對(duì)照，確實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變化。從出行不便到道路通暢、從鄉(xiāng)村校舍破敗到煥然一新、從基層醫(yī)衛(wèi)條件缺失到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所按標(biāo)準(zhǔn)全面建成、從失學(xué)輟學(xué)率居高不下到實(shí)現(xiàn)從幼兒園到高中15年免費(fèi)教育、從疾病導(dǎo)致貧困與返貧到醫(yī)療保障全面解決貧困人口的醫(yī)療問(wèn)題、從貧困勞動(dòng)力困守當(dāng)?shù)氐接幸?guī)模地輸出務(wù)工、從人居環(huán)境極其惡劣到大規(guī)模改善等，無(wú)一不是近幾年發(fā)生的巨變。總之，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施建設(shè)已完全改觀，基本生產(chǎn)生活條件明顯改善，老百姓出行難、用電難、上學(xué)難、看病難、飲水難、通信難等長(zhǎng)期沒(méi)有解決的老大難問(wèn)題已普遍得到解決。
短短幾年間，脫貧攻堅(jiān)能夠取得如此驚人的成就，主要原因有：一是黨和政府空前重視。在習(xí)近平同志的部署下，脫貧攻堅(jiān)成為全面建成小康社會(huì)的核心議題，并提升到驗(yàn)證中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性和國(guó)家治理能力的政治高度。二是精準(zhǔn)扶貧思想指導(dǎo)有力。近幾年推進(jìn)的扶貧項(xiàng)目、扶持對(duì)象不再是“大水漫灌”，而是更具針對(duì)性，這使得脫貧攻堅(jiān)效果顯著提升。三是大規(guī)模的公共投入帶動(dòng)社會(huì)投入。以四川涼山州為例，2017—2019年，國(guó)家縱向累計(jì)投入的財(cái)政資金逾900億元，地區(qū)對(duì)口幫扶約40億元；阿壩州三年間累計(jì)投入330多億元。四是組織措施得力。國(guó)家與省市（州）縣鄉(xiāng)同步發(fā)力，在中央的強(qiáng)力推進(jìn)下，省市（州）縣鄉(xiāng)將脫貧攻堅(jiān)視為重大政治任務(wù)，大批干部與專(zhuān)業(yè)人士駐扎在貧困鄉(xiāng)村，全力投入脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。如涼山州就有一萬(wàn)多名幫扶干部扎根一線，對(duì)脫貧攻堅(jiān)形成了強(qiáng)力督導(dǎo)。
伴隨2020年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的全面推進(jìn)，我國(guó)長(zhǎng)期存在且無(wú)法改變的區(qū)域性深度貧困與絕對(duì)貧困現(xiàn)象即將被徹底送進(jìn)歷史，這無(wú)疑是人類(lèi)發(fā)展進(jìn)程中的奇跡。
脫貧攻堅(jiān)仍然面臨突出問(wèn)題
我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作取得的卓越成就世所公認(rèn)，然而并不意味著貧困問(wèn)題就此一勞永逸地得到了化解。在今年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，還必須清醒地看到面臨的突出問(wèn)題。
全面完成脫貧達(dá)標(biāo)任務(wù)艱巨。剩下的沒(méi)有摘帽的52個(gè)貧困縣和2707個(gè)貧困村都是生存環(huán)境極其惡劣、生產(chǎn)條件極端落后、人口素質(zhì)明顯偏低的地方，要在今年將這些“硬骨頭”全部啃下并非易事。以四川涼山州為例，在11個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，尚有貧困程度很深的七個(gè)縣未能摘帽，這些地方大多處于十分落后的傳統(tǒng)農(nóng)耕狀態(tài)，“懸崖村”并不罕見(jiàn)。還有約50萬(wàn)臨界貧困人口，因享受不了現(xiàn)行扶貧政策，處于深度貧困的邊緣，與已改善的扶貧戶相比，已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的“斷崖效應(yīng)”并引發(fā)新的矛盾。因此，盡管全國(guó)剩下的“硬骨頭”不多，但仍須付出艱巨努力才能全面完成脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)。
鞏固脫貧成果不易。由于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，近幾年發(fā)生的巨變主要依靠外部投入，包括巨額資金投入與人力投入。一些貧困地區(qū)群眾的內(nèi)生動(dòng)力與能力嚴(yán)重不足，對(duì)自然災(zāi)害、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的承受力很差，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)并未真正形成可持續(xù)發(fā)展的能力，居民的收入增長(zhǎng)在很大程度上依靠勞務(wù)輸出及社會(huì)保障制度帶來(lái)的轉(zhuǎn)移支付。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些脫貧人口客觀上還存在著隨時(shí)返貧的可能，而現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困邊緣人口同樣難以依靠自身努力擺脫貧困，因此，如何鞏固來(lái)之不易的脫貧攻堅(jiān)成果已經(jīng)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者在一些深度貧困地區(qū)調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹糠从车淖畲髶?dān)憂，就是2020年實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)后可能出現(xiàn)政策支持力度衰減，這些地區(qū)極有可能發(fā)展滯緩甚至局部倒退。
實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展更難。深度貧困地區(qū)幾乎沒(méi)有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的支撐，近幾年雖然在國(guó)家與對(duì)口援助地區(qū)的支持下開(kāi)始培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，如果沒(méi)有持續(xù)不斷的培育不可能發(fā)展壯大。同時(shí)，這些地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)教育發(fā)展滯后，人口素質(zhì)普遍偏低，人均受教育年限還達(dá)不到初中水準(zhǔn)。如四川涼山州的文盲、半文盲率高達(dá)15.3%，還有30多萬(wàn)成年文盲；南疆地區(qū)雖有大量剩余勞動(dòng)力，但普遍不會(huì)講普通話，勞動(dòng)者技能低下，生產(chǎn)與就業(yè)能力均嚴(yán)重不足，這些短板限制了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力外出務(wù)工。特別需要指出的是，貧困地區(qū)的社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展明顯滯后，閉塞程度高，傳統(tǒng)習(xí)俗影響深厚，這些均嚴(yán)重制約著貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。如果沒(méi)有新的系列舉措，即使2020年能夠按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，一些貧困地區(qū)與貧困人口仍將難以與全國(guó)人民同步實(shí)現(xiàn)小康。
鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果需要新思路
2020年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，針對(duì)深度貧困地區(qū)的實(shí)際情況，需要樹(shù)立打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，在不斷鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，早日明確分階段逐步引領(lǐng)深度貧困地區(qū)與貧困人口走向未來(lái)的更高發(fā)展目標(biāo)。為此，需要確立新的發(fā)展思路并有新的系列舉措。
充分認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)的特殊性。一是歷史特殊。這些地區(qū)大多自古以來(lái)就是苦寒之地，千年貧困積淀不易改變。二是地域特殊。包括南疆、涼山州、阿壩州等在內(nèi)的“三區(qū)三州”都地廣人稀，過(guò)去長(zhǎng)期處于與世隔絕的封閉狀態(tài)。三是民族特殊。深度貧困地區(qū)均是少數(shù)民族聚居之處，其社會(huì)結(jié)構(gòu)仍很傳統(tǒng)，文化積累鈍化，在涼山州更是隨處可見(jiàn)“三塊石頭圍火塘，屋里同住牛和羊”的現(xiàn)象，許多民族習(xí)慣、生活習(xí)慣跟現(xiàn)代文明有很大距離。四是發(fā)展特殊。這些地區(qū)仍然是傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)缺失，生態(tài)環(huán)境與民族文化保護(hù)壓力大。以上特殊性決定了這些地區(qū)的發(fā)展不僅要從經(jīng)濟(jì)與民生視角出發(fā)，還應(yīng)從人類(lèi)學(xué)、民族學(xué)、社會(huì)學(xué)等多維視角著眼，分階段謀劃其發(fā)展方略。
盡早明確政策預(yù)期，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。為解除貧困地區(qū)干部群眾的深切擔(dān)憂，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快明確現(xiàn)行脫貧攻堅(jiān)基本政策在2020年后繼續(xù)保持五年不變，以便穩(wěn)定預(yù)期并為當(dāng)?shù)爻掷m(xù)推進(jìn)反貧困措施提供清晰的依據(jù)與依靠。一方面，在貧困地區(qū)摘帽后，確保脫貧攻堅(jiān)政策支持力度不減或漸減。包括中央與省級(jí)的公共投入力度、地區(qū)對(duì)口支援力度、一線人力投入規(guī)模不減或漸減，以此增強(qiáng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展信心并為鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果提供有力支撐。另一方面，應(yīng)當(dāng)適時(shí)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。在前一階段著力解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等問(wèn)題后，公共投入與對(duì)口支援應(yīng)切實(shí)加大對(duì)教育、就業(yè)、衛(wèi)生、文化及社會(huì)事業(yè)的扶持力度；同時(shí)強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，并引入社會(huì)組織、志愿者逐步替代現(xiàn)有的部分幫扶干部，真正形成應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)久機(jī)制。
準(zhǔn)確把握急、快、穩(wěn)、全的發(fā)展策略。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步厘清貧困地區(qū)的發(fā)展思路：一是脫貧攻堅(jiān)要急。必須按時(shí)保質(zhì)地完成好現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的任務(wù)，這不僅是重大政治任務(wù)，更是未來(lái)持續(xù)發(fā)展的基石。二是交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)發(fā)展要快。這是打破閉塞環(huán)境、提升人口素質(zhì)的必要條件。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展要穩(wěn)。深度貧困地區(qū)大多不適合發(fā)展現(xiàn)代大工業(yè)，但生產(chǎn)高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品具有可行性，加之勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展宜求穩(wěn)不求快，應(yīng)科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，穩(wěn)步促進(jìn)適宜當(dāng)?shù)氐姆N養(yǎng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展。四是社會(huì)發(fā)展要全面。落后的社會(huì)結(jié)構(gòu)與習(xí)俗是制約深度貧困地區(qū)發(fā)展的重大因素，應(yīng)大力促進(jìn)文化、教育、社會(huì)事業(yè)發(fā)展，努力通過(guò)樹(shù)立當(dāng)?shù)厝罕娭械南冗M(jìn)典型來(lái)激發(fā)整個(gè)族群的內(nèi)生動(dòng)力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)爻掷m(xù)發(fā)展。著力實(shí)施社會(huì)文明提升工程，鼓勵(lì)少數(shù)民族群眾識(shí)讀漢字、使用漢語(yǔ)交流，對(duì)人居環(huán)境改善、個(gè)人衛(wèi)生與生活習(xí)慣改良、移風(fēng)易俗等實(shí)行物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)當(dāng)?shù)刈呦蛭拿鬟M(jìn)步。
針對(duì)貧困地區(qū)的實(shí)際，調(diào)整部分現(xiàn)行政策。一是將臨界貧困人口納入扶持范圍?？蓞⒄宅F(xiàn)貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)相對(duì)貧困程度適當(dāng)降低扶持力度，以此擴(kuò)大扶貧范圍，防止邊緣群體陷入貧困。二是積極支持、引導(dǎo)自發(fā)搬遷的群眾創(chuàng)造新生活。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)自發(fā)搬遷的人口基本都是渴望通過(guò)自身努力改變命運(yùn)的先進(jìn)群眾，應(yīng)盡快為他們掃除戶口、土地等方面的政策性障礙，配套相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。三是不搞“一刀切”。以阿壩州為例，藏族群眾一直處于地廣人稀的半游牧狀態(tài)，但現(xiàn)行政策是按照家庭人口規(guī)模人均額定標(biāo)準(zhǔn)分配定居住房，明顯不能滿足其飼養(yǎng)牲畜等需要，如果能夠采取政府負(fù)擔(dān)定額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的住宅建設(shè)加上個(gè)人自費(fèi)適當(dāng)擴(kuò)大居住面積的政策，必定能夠使更多藏族群眾樂(lè)于定居。四是統(tǒng)籌教育事業(yè)發(fā)展。宜通過(guò)縱向擴(kuò)招、地區(qū)對(duì)口援助等方式，加大力度培養(yǎng)本地教師，并根據(jù)實(shí)際需求打破編制限制，同時(shí)簡(jiǎn)化教材內(nèi)容、改進(jìn)教學(xué)方法，以適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)兒童的需求。如涼山州彝族兒童學(xué)習(xí)基礎(chǔ)普遍薄弱，漢語(yǔ)基礎(chǔ)幾近于零，但學(xué)生卻使用與大城市一樣的教材，結(jié)果學(xué)習(xí)成績(jī)普遍不佳，學(xué)習(xí)積極性受挫。適當(dāng)降低教學(xué)要求，逐步提升教學(xué)水準(zhǔn)，應(yīng)是有利于當(dāng)?shù)厝丝谒刭|(zhì)不斷提升的合理取向。五是立足持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化地方對(duì)口支援。從重款物支持轉(zhuǎn)化為以人力與技術(shù)援助為主，對(duì)口省市可提供專(zhuān)門(mén)的職業(yè)院校招生名額，建立異地勞動(dòng)技能培訓(xùn)基地，開(kāi)展有組織的勞務(wù)輸出，有針對(duì)性地提供農(nóng)業(yè)科技援助。
加大以工代賑力度，激勵(lì)深度貧困地區(qū)群眾勤勞致富。缺乏自我發(fā)展能力是深度貧困地區(qū)勞動(dòng)力的普遍現(xiàn)象，南疆、涼山州等地區(qū)少數(shù)民族勞動(dòng)力外出務(wù)工積極性不似其他地區(qū)高，部分群眾還存在懶惰習(xí)慣與“等靠要”思想。因此，增強(qiáng)這些地區(qū)勞動(dòng)者的組織性并提升其適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)的能力特別重要。為此，有必要增加以工代賑專(zhuān)項(xiàng)投入，除國(guó)家大型建設(shè)工程可以有組織地使用貧困地區(qū)的勞動(dòng)力外，還宜將扶貧示范工程由點(diǎn)、線建設(shè)向成片開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變，由小型工程向跨村、鄉(xiāng)重點(diǎn)扶貧工程轉(zhuǎn)變，將部分基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施建設(shè)作為以工代賑工程，通過(guò)有組織的集體勞動(dòng)增加少數(shù)民族群眾的收入，同時(shí)強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)，改良貧困地區(qū)的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)。
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