北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)研中心副研究員何仁偉

環(huán)京津貧困帶的形成受到區(qū)域總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化等因素的影響，有效的貧困治理對(duì)于北京在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面均具有重要的戰(zhàn)略意義。

環(huán)京津貧困帶概況

環(huán)京津貧困帶是指環(huán)繞在北京和天津周邊，由河北張家口、承德、保定等地區(qū)的25個(gè)貧困縣組成的“C”形貧困區(qū)域。環(huán)京津貧困帶現(xiàn)有200多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口，貧困程度深且集中連片，是我國(guó)燕山—太行山集中連片特困區(qū)的重要部分。2015年貧困帶農(nóng)民人均純收入、人均GDP、人均公共財(cái)政預(yù)算收入分別為全國(guó)平均水平的66%、42%和11%。

環(huán)京津貧困帶的形成與北京的優(yōu)勢(shì)地位有著較強(qiáng)的相關(guān)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，歷史性因素導(dǎo)致貧困。張、承、保等地素有京畿重地之稱，為保障北京安全，長(zhǎng)期被列為軍事禁區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。第二，生態(tài)抑制型貧困。生態(tài)環(huán)境脆弱，且負(fù)有保護(hù)首都水源和涵養(yǎng)生態(tài)的特殊使命，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。第三，政策性因素導(dǎo)致貧困。由于缺乏合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，貧困帶承擔(dān)了沉重的生態(tài)保護(hù)義務(wù)，卻沒(méi)有享受到應(yīng)有的生態(tài)保護(hù)權(quán)益。第四，“虹吸效應(yīng)”加劇要素貧困。北京與貧困帶在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的強(qiáng)弱格局，致使位于磁場(chǎng)核心的北京對(duì)貧困帶市場(chǎng)要素產(chǎn)生較強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)貧困帶的影響

區(qū)域總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困的影響。在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素中，人均二三產(chǎn)業(yè)增加值和人均公共財(cái)政預(yù)算收入對(duì)農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與京津冀的總體發(fā)展水平存在巨大的差異，其人均二三產(chǎn)業(yè)增加值分別為京、津、冀的20.20%、21.01%和62.09%，人均公共財(cái)政預(yù)算收入分別是京、津、冀的9.89%、13.27%和39.35%。人均二三產(chǎn)業(yè)增加值對(duì)農(nóng)民人均純收入的作用可以從兩方面解釋：在貧困地區(qū)，隨著二三產(chǎn)業(yè)增加值的增大，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力越來(lái)越強(qiáng)，使得農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的比例越來(lái)越小。一方面，工資性收入和非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入增加了農(nóng)民的純收入，并逐漸由農(nóng)民收入的補(bǔ)充變成收入的主體；另一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少了人口這個(gè)分母，耕地資源的負(fù)擔(dān)得到減輕，從而促進(jìn)了農(nóng)村從業(yè)人員的純收入的提高。人均公共財(cái)政預(yù)算收入對(duì)農(nóng)民收入的促進(jìn)作用表明，隨著地方財(cái)政可支配收入的增加，政府對(duì)農(nóng)村財(cái)政的直接支持也會(huì)隨之增加，從而促進(jìn)農(nóng)戶收入的增加。所以，環(huán)京津貧困帶應(yīng)大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方財(cái)政收入增加，從而帶動(dòng)農(nóng)民增收。

農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困的影響。在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素中，人均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和單位農(nóng)業(yè)從業(yè)人員增加值對(duì)農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與河北和天津的農(nóng)村發(fā)展水平存在較大差異，其人均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力分別為天津、河北的56.57%和79.25%（北京無(wú)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），單位鄉(xiāng)村從業(yè)人員增加值分別是京、津、冀的43.47%、47.84%和90.97%。一般而言，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力與農(nóng)民人均純收入呈正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明機(jī)械化水平提高，一方面可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)純收入的增加；另一方面可以釋放部分勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而增加非農(nóng)經(jīng)營(yíng)收入和工資收入，促使農(nóng)民增收。單位農(nóng)業(yè)從業(yè)人員增加值的提高可以促進(jìn)農(nóng)民增收，說(shuō)明農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以提高農(nóng)民生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民純收入。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化對(duì)貧困的影響。農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人員比重和城鎮(zhèn)化率對(duì)農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與京、津、冀的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化水平存在著巨大的差異，其農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人員比重分別為京、津、冀的39.47%、55.25%和66.07%，城鎮(zhèn)化率分別是京、津、冀的45.28%、47.23%和73.46%。目前我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨諸多問(wèn)題，其中最突出的問(wèn)題是農(nóng)村地區(qū)存在大量剩余勞動(dòng)力以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低下，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和貧困農(nóng)民收入水平的提高。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化水平之間是互促互進(jìn)的辯證關(guān)系，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的有效途徑，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必由之路。因此，緩解環(huán)京津農(nóng)村的貧困必須從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化兩方面著手，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，找到合理的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移途徑和方式。

北京參與貧困帶治理的戰(zhàn)略意義

北京鑲嵌在河北省的空間范圍之內(nèi)，特殊的地理位置使得環(huán)京津貧困帶的治理在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面均具有重要的戰(zhàn)略意義。

第一，有利于提升首都城市形象，維護(hù)首都社會(huì)安全。從社會(huì)、政治視角看，環(huán)京津貧困帶與北京巨大的經(jīng)濟(jì)落差，使得周邊大量貧困人口涌入北京謀生，但就業(yè)困難且勞動(dòng)薪酬不高，不可避免形成城市貧困階層和貧困居住區(qū)，直接影響首都城市形象和社會(huì)安全。貧困治理可以縮小貧困帶與北京的經(jīng)濟(jì)落差，使部分貧困人口實(shí)現(xiàn)就地謀生，進(jìn)入北京的勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高，從而對(duì)首都的城市形象和社會(huì)安全產(chǎn)生積極作用。

第二，有利于改善首都環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)首都生態(tài)安全。從生態(tài)視角看，貧困帶的生態(tài)環(huán)境惡化將嚴(yán)重影響北京的生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量以及城市供水安全。環(huán)京津貧困帶是首都的生態(tài)屏障、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)、城市供水水源地，北京多次出現(xiàn)供水危機(jī)、官?gòu)d水庫(kù)飲用水水質(zhì)變差、強(qiáng)沙塵暴天氣都與貧困帶的生態(tài)環(huán)境有直接關(guān)系。因此，采取綜合性扶貧治貧措施，促進(jìn)貧困帶內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，可以改善首都環(huán)境質(zhì)量，從而維護(hù)首都生態(tài)安全。

第三，有利于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，為有序疏解非首都功能創(chuàng)造良好的區(qū)域環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)視角看，環(huán)京津貧困帶的長(zhǎng)期存在，不利于京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)。在地理空間上，落后破敗的貧困農(nóng)村環(huán)繞著繁花似錦的現(xiàn)代化大都市，形似相依相偎，實(shí)則云泥異路，天差地別的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將嚴(yán)重影響北京非首都功能的疏解以及京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，采取有效的治貧措施，彌補(bǔ)環(huán)京津貧困帶這一區(qū)域發(fā)展短板，將有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)和國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為北京非首都功能的疏解和“大城市病”的治理營(yíng)造良好的外部環(huán)境。

北京參與貧困帶治理的對(duì)策建議

北京與河北“地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈”，北京作為首都，助力馳援環(huán)京津貧困帶，是義不容辭的政治責(zé)任。在京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略背景下，北京的建設(shè)與貧困帶的發(fā)展更加休戚相關(guān)、情感相契。

第一，幫助環(huán)京津貧困帶建立環(huán)首都綠色食品生產(chǎn)供應(yīng)基地，促進(jìn)首都農(nóng)副產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)。針對(duì)多年來(lái)貧困帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，資源依賴性強(qiáng)、污染大的產(chǎn)業(yè)仍然存在的現(xiàn)狀，可由北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，幫助貧困帶建立環(huán)首都綠色食品基地，通過(guò)完善的綠色產(chǎn)品商貿(mào)流通體系，支持貧困縣與北京相關(guān)企業(yè)開(kāi)展“農(nóng)超對(duì)接”，探索帶動(dòng)貧困戶精準(zhǔn)脫貧的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為契機(jī)，扶持綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困帶鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。在帶動(dòng)貧困帶脫貧的過(guò)程中，緩解京津冀區(qū)域資源環(huán)境的壓力，同時(shí)滿足首都居民對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)的需求。

第二，以2022年冬奧會(huì)為契機(jī)，探索北京與貧困帶的長(zhǎng)效扶貧與共贏機(jī)制。冬奧會(huì)的舉辦，有望推動(dòng)張家口地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)脫貧，環(huán)京津貧困帶集中連片的格局將會(huì)被打破。同時(shí)，也為張、承、保等貧困地區(qū)立足區(qū)域特色、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。在聯(lián)合舉辦冬奧會(huì)的背景下，可由北京發(fā)改委牽頭，探索北京與張家口的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、基本公共服務(wù)共建機(jī)制、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展機(jī)制等，探索北京與貧困縣的對(duì)口扶貧機(jī)制與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。通過(guò)幫扶機(jī)制的創(chuàng)新，建立起北京與貧困帶的長(zhǎng)效扶貧與合作共贏機(jī)制，為冬奧會(huì)的成功舉辦提供保障。

第三，以北京非首都功能疏解為契機(jī)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)扶貧，同時(shí)發(fā)揮通州副中心的輻射作用。支持環(huán)京津貧困帶優(yōu)先承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)先推動(dòng)綠色清潔產(chǎn)業(yè)向貧困帶轉(zhuǎn)移，支持貧困帶可再生能源、先進(jìn)制造、文化旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。貧困帶在承接首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)脫貧，北京在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)非首都功能疏解。同時(shí)，隨著非首都功能的全面疏解，通州的副中心地位將得到進(jìn)一步鞏固，進(jìn)而成為京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此在協(xié)同推進(jìn)過(guò)程中應(yīng)充分發(fā)揮通州在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等方面對(duì)環(huán)京津貧困帶的積極輻射作用。

第四，建立面向京津冀農(nóng)村發(fā)展的新型智庫(kù)，為京津冀區(qū)域的農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題提供持久智力支持。中國(guó)貧困問(wèn)題歸根結(jié)蒂是農(nóng)村貧困問(wèn)題。在課題經(jīng)費(fèi)導(dǎo)向下，目前有關(guān)京津冀區(qū)域發(fā)展的智庫(kù)主要以服務(wù)城市發(fā)展為邏輯起點(diǎn)，少部分智庫(kù)也做一些農(nóng)村發(fā)展方面的研究，但大多以城市為本位來(lái)研究農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，其出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)還是服務(wù)城市發(fā)展決策。京津冀協(xié)同發(fā)展和一體化進(jìn)程的推進(jìn)不可能一蹴而就。隨著時(shí)間的推移，環(huán)首都絕對(duì)貧困將逐漸消除，但相對(duì)貧困問(wèn)題還將長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新問(wèn)題也將不斷涌現(xiàn)。因此，大力扶持立足京津冀農(nóng)村發(fā)展研究的新型智庫(kù)，不僅可以為當(dāng)前環(huán)京津貧困帶問(wèn)題的解決提供智力支持，還能為將來(lái)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供持久的科學(xué)決策。