中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

國家社科基金專項“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機制研究”首席專家

周立

經(jīng)過1978年以來四輪大規(guī)模減貧工作，脫貧攻堅已進(jìn)入攻城拔寨的深水區(qū)，剩下的都是難啃的硬骨頭，主要是居住在深度貧困地區(qū)的深度貧困人口。中國早已向世界莊嚴(yán)承諾：到2020年實現(xiàn)全面小康，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。全面建成小康社會，一個民族、一個家庭、一個人都不能少。這條頗具中國特色的扶貧開發(fā)道路，史無前例，必須不斷探索深入。當(dāng)前而論，走出深度貧困，需要牢牢把握“兩不愁、三保障”這兩個抓手，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)民生福祉。

四階段大規(guī)模減貧

1978年以來，中國已開展過四階段大規(guī)模減貧工作，成效顯著。

第一階段：體制改革推動扶貧階段（1978—1985年）。通過土地制度改革、恢復(fù)家庭經(jīng)營、恢復(fù)農(nóng)村市場、發(fā)展非農(nóng)就業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村貧困人口大幅減少，從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7%下降到14.8%，貧困人口平均每年減少1786萬人。

第二階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）。通過成立專門扶貧工作機構(gòu)，安排專項資金，制定優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。經(jīng)過八年努力，農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?4.8%下降到8.7%。

第三階段：扶貧攻堅階段（1994—2000年）。以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標(biāo)志，扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅階段。國家提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年年底基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在1997年至1999年的三年中，每年有約800萬貧困人口解決了溫飽問題。

經(jīng)過三階段脫貧，中國農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口由2.5億人減少到3000萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右。如果按國際標(biāo)準(zhǔn)，1978年中國81%的人口都生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生；84%的人每天的生活費達(dá)不到1.25美元，生活在貧困線之下。雖然2000年中國大部分貧困人口已經(jīng)脫貧，但按當(dāng)時的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國農(nóng)村貧困人口仍有8600多萬人。

2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，中共中央總書記習(xí)近平同志強調(diào)，消除貧困、改善民生，是中國共產(chǎn)黨的重要使命，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。大規(guī)模減貧第四階段為2015—2020年，中共中央提出要在2020年全面建成小康社會時，全面消除貧困人口，針對深度貧困地區(qū)進(jìn)行重點脫貧，提出的主要目標(biāo)是“兩不愁、三保障”——“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。

經(jīng)過數(shù)年努力，截至2018年年底，我國貧困人口已減至1660萬人，全國貧困發(fā)生率降至1.7%，減貧速度明顯快于世界其他國家。短短40年，超過7.4億人擺脫貧困，是中國對全世界民生福祉的最大貢獻(xiàn)。

雖然脫貧攻堅成績斐然，但在脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性上仍存在不少問題，“虛假式”脫貧、“算賬式”脫貧、“指標(biāo)式”脫貧、“游走式”脫貧等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。在貧困問題已由單一的收入貧困轉(zhuǎn)化為包含可行能力匱乏、權(quán)利剝奪等在內(nèi)的多維貧困時期，更需繼續(xù)攻堅克難，解決深度貧困問題。

深度貧困成因

深度貧困具有兩大特征：一是貧困程度深，二是貧困時間長。其成因可歸結(jié)為資源要素匱乏、脫貧內(nèi)生動力不足、脫貧制度供給效率低。

資源要素匱乏，是深度貧困問題的基礎(chǔ)性原因

深度貧困地區(qū)集中在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)等區(qū)域（通常簡稱“老少邊窮”），這些地區(qū)或因自然條件惡劣，人類無法正常居住，或因族群生產(chǎn)方式、文化習(xí)俗等影響，大面積貧困多發(fā)。在地理位置偏遠(yuǎn)、基建難度大、公共設(shè)施建設(shè)無法有效跟進(jìn)等多重因素的共同作用下，深度貧困地區(qū)缺乏發(fā)展經(jīng)濟的區(qū)位優(yōu)勢和資源開發(fā)優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展水平長期滯后。此外，深度貧困地區(qū)不僅物質(zhì)匱乏，在飲水衛(wèi)生及健康環(huán)境、教育機會、投資理財意識、社會資本等能力指標(biāo)上也落后于平均水平。

內(nèi)生動力不足，是深度貧困問題的主觀原因

習(xí)近平同志多次強調(diào)，“扶貧先扶志，扶貧必扶智”。貧困并不可怕，可怕的是沒有脫貧致富的想法和決心，沒有脫貧致富的能力，也缺乏資源變資產(chǎn)的制度性因素。如果外部輸血效應(yīng)無法激活內(nèi)部造血機制，那么資金、物資等要素的投入只能緩解貧困人口一時之困，無法解決其一世之窮。

扶貧實踐中，很多貧困戶存在“等、靠、要”的懶漢思想，預(yù)脫貧的貧困戶對脫貧成效評價不高，但非貧困戶爭做貧困戶卻熱情高漲，可見減貧治理措施與鄉(xiāng)村社會需求存在不匹配、不均衡的現(xiàn)象。如何完善脫貧致富的正向激勵，使得貧困戶自主脫貧工作與社區(qū)參與獎勵掛鉤，貧困戶個人脫貧積極性與團(tuán)隊脫貧成效掛鉤，從而激發(fā)貧困戶脫貧的內(nèi)生動力，是扶貧攻堅工作需要破解的難題。

制度供給效率低，是深度貧困問題的客觀原因

從宏觀層面來看，體制機制不完善、社會制度差異等，決定了地區(qū)、階層、群體和個人之間的分配不平衡，從而導(dǎo)致貧困狀態(tài)；從微觀層面來看，政策安排不能因事、因地制宜，不僅難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而會好心辦壞事，使得貧困地區(qū)的群眾更加落入貧困陷阱；在實踐層面，一些干部鉆制度漏洞的空子，以權(quán)謀私，虛報套取，優(yōu)親厚友，雁過拔毛，成為扶貧制度落實的阻力和蛀蟲。因此，需要完善制度建設(shè)，強化群眾監(jiān)督，扎牢制度的籠子，嚴(yán)厲打擊扶貧攻堅工作中的貪腐行為，使其無處遁形。

針對上述三個成因，我們需要“志智制立體扶貧”，將扶貧與扶志、扶智、扶制密切結(jié)合起來。

走出深度貧困

解決深度貧困，需要以“兩不愁、三保障”為抓手，保障貧困群體的基本生活和基本權(quán)益，尤其是受教育的權(quán)益（扶智），以鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)增強鄉(xiāng)村活力，激發(fā)扶貧內(nèi)生動力（扶志），同時完善制度建設(shè)，優(yōu)化扶貧制度環(huán)境（扶制），以“志智制立體扶貧”為主要手段，走出一條具有中國特色的減貧之路。

作為我國扶貧開發(fā)長期遵循的基本目標(biāo)，“兩不愁、三保障”一開始只是針對“一方水土養(yǎng)不了一方人”的易地扶貧搬遷人口提出的。但伴隨對深度貧困問題的認(rèn)識，尤其是受2019年4月習(xí)近平同志在重慶考察時的重要講話精神的影響，“兩不愁、三保障”開始成為解決深度貧困問題的重要抓手。當(dāng)前，“兩不愁”基本解決，“三保障”還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。為此，還要盡力促進(jìn)扶貧工作由溫飽型向保障型跨越，讓貧困人口過上更有尊嚴(yán)的生活。

以“兩不愁”為基礎(chǔ)抓手

實現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，是脫貧的基本要求，這需要將外部輸血和內(nèi)部造血相結(jié)合。從外部輸血角度來看，相關(guān)部門應(yīng)扎實做好資金支持工作，堅持實事求是、上下聯(lián)動、不等不靠這三大原則，充分發(fā)揮財政資金的啟動作用和杠桿功能，在引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的同時，撬動更多社會資金參與脫貧攻堅。為了提升“兩不愁”的可持續(xù)性，需要從產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧兩個方面激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動力，增強貧困地區(qū)的造血能力，將扶貧、扶志和扶制相結(jié)合：產(chǎn)業(yè)扶貧需要因地制宜，建立健全利益聯(lián)結(jié)機制，提升貧困群體參與度，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為貧困群體創(chuàng)造增收機制；就業(yè)扶貧的實現(xiàn)需要完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的勞務(wù)幫扶對接機制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工對貧困戶的帶動作用，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，為貧困群體帶來更多機會。

以“三保障”為核心抓手

“扶貧必扶智”，教育和醫(yī)療是貧困人口脫貧的人力資本基礎(chǔ)；住房安全，是貧困人口的生計基礎(chǔ)。

第一，加強義務(wù)教育建設(shè)，推動對貧困人口的賦能。能力貧困是深度貧困問題產(chǎn)生的重要原因，亦是極端貧困人群普遍面臨的現(xiàn)實障礙。“扶貧必扶智，治窮先治愚”，轉(zhuǎn)變“等靠要”觀念、增強自身能力的第一步，就是全面普及義務(wù)教育。這一方面需要提升貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施，包括加大義務(wù)教育資金投入、合理規(guī)劃義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)、完善貧困家庭學(xué)生助學(xué)政策體系；另一方面需要提升貧困落后地區(qū)的師資力量，既要加強現(xiàn)有師資隊伍建設(shè)，又要以更多優(yōu)惠政策引進(jìn)優(yōu)秀人才。加強義務(wù)教育建設(shè)，不僅要聚焦于落實“兩免一補”“控輟保學(xué)”等政策要求，更應(yīng)保障每個貧困家庭的孩子享有優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，以扶智促扶貧。

第二，加強基本醫(yī)療建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。因病致貧、因病返貧現(xiàn)象頻發(fā)，使我們意識到必須注重健康扶貧。在加強基本醫(yī)療建設(shè)方面，首先應(yīng)提升農(nóng)村整體醫(yī)療服務(wù)水平，在政策上積極支持醫(yī)療資源向貧困地區(qū)傾斜。其次需要推進(jìn)貧困地區(qū)醫(yī)療保險全覆蓋計劃的落地，促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)均等化的實現(xiàn)，并關(guān)注深度貧困群體的醫(yī)療救助服務(wù)，完善特大疾病醫(yī)療救助、扶貧醫(yī)療救助、社會捐助制度。

第三，加強住房安全建設(shè)，改善人居環(huán)境。針對貧困地區(qū)的住房安全問題，需要統(tǒng)籌農(nóng)村危房改造和易地扶貧搬遷，同時規(guī)范宅基地管理和使用制度，做到分類、逐步推進(jìn)。對于缺乏資金的深度貧困戶，應(yīng)提高其危房改造的補助標(biāo)準(zhǔn)；對于五保戶群體，考慮對其宅基地整合規(guī)劃，并采取建立敬老院等方式集中供養(yǎng)；對于易地扶貧搬遷，需要做到科學(xué)選址、嚴(yán)格施工，確保搬遷后的住房安全性和環(huán)境適應(yīng)性。

推動鄉(xiāng)村振興

擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)；推動鄉(xiāng)村振興，又將為脫貧攻堅提供新的動力和保障。打贏脫貧攻堅持久戰(zhàn)，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，需要將扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接起來。

以城鄉(xiāng)融合促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有機結(jié)合

當(dāng)下的中國已經(jīng)不是費孝通先生最初提到的“鄉(xiāng)土中國”，而是“城鄉(xiāng)中國”：在人口結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村人口不再占大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)各半；在收入結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民生產(chǎn)不再是土地粘著，而是收入多元；在居住結(jié)構(gòu)上，社會生活已經(jīng)高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。在城鄉(xiāng)中國時代，鄉(xiāng)村要振興，僅從鄉(xiāng)村內(nèi)部著手還不夠，必須城鄉(xiāng)融合，在城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動中，找到新的出路。城鄉(xiāng)中國時代的到來，為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接提供了新的契機。我國中等收入群體已達(dá)四億人，他們有在鄉(xiāng)村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受鄉(xiāng)村的慢食、慢村、慢生活，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老、養(yǎng)生的“四洗三慢兩養(yǎng)”新需求，需要農(nóng)村以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造的新供給，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。實際上，深度貧困地區(qū)往往地處偏遠(yuǎn)，生態(tài)資源富集，有綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢，也有物種多樣性和獨特性的資源優(yōu)勢，需要通過電商扶貧、智慧農(nóng)業(yè)、消費扶貧等手段，將城鄉(xiāng)有效對接。

以產(chǎn)業(yè)興旺促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鞏固脫貧成果

“造血”是扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否興旺，關(guān)系到脫貧質(zhì)量高不高、脫貧成效穩(wěn)不穩(wěn)，關(guān)系到“脫貧不返貧”機制的有效性。通過開發(fā)深度貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源，扶持其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可以依托外力實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展。深度貧困地區(qū)往往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈。在此背景下，應(yīng)該立足縣域資源稟賦，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育市場意識，在與外部對接的過程中，強化創(chuàng)新引領(lǐng)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈，拓寬增收鏈，培育發(fā)展新功能，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推進(jìn)脫貧事業(yè)，鞏固脫貧成果。

以鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)增強鄉(xiāng)村活力，激發(fā)扶貧內(nèi)生動力

“扶貧先扶志”，走出深度貧困，推動鄉(xiāng)村振興，不僅需要資源、市場等外部客觀條件，更需要激發(fā)脫貧對象的主觀能動性。

取得持續(xù)性脫貧成效，推動深度貧困地區(qū)和貧困人群穩(wěn)定脫貧，需要“志智制立體扶貧”。這離不開扶貧干部的有效領(lǐng)導(dǎo)，更依賴于扶貧對象積極性的發(fā)揮。在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生態(tài)宜居等目標(biāo)過程中，可以培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的人才隊伍，通過強化基層組織領(lǐng)導(dǎo)力，激發(fā)村民參與自主治理的積極性，提高村民素質(zhì)；同時推動鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)農(nóng)民致富獲利的積極性，增強農(nóng)民致富發(fā)展的能力。通過發(fā)掘、再造傳統(tǒng)文化和適度市場化，不僅保存和傳承傳統(tǒng)文化，更增強本地社區(qū)居民的文化自豪感和社區(qū)凝聚力，激發(fā)貧困群體參與脫貧的主動性和積極性，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)豐富。

扶貧開發(fā)成就斐然，鄉(xiāng)村振興闊步前行，人民生活由貧困到溫飽再到全面小康的歷史性跨越，為解決全球性貧困問題提供了中國方案、中國智慧。走出深度貧困、推動鄉(xiāng)村振興的偉大實踐，不僅是新時代的鴻篇巨制，更提升了全人類的民生福祉。期待鄉(xiāng)村振興更進(jìn)一步實現(xiàn)全體人民共同富裕，期待中國智慧繼續(xù)為人類減貧事業(yè)作出不朽貢獻(xiàn)。