新冠肺炎暴發(fā)是一場(chǎng)較重大自然災(zāi)害后果更為嚴(yán)重、影響更加復(fù)雜與深遠(yuǎn)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生災(zāi)難，已波及醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生產(chǎn)供應(yīng)、流通運(yùn)輸、相關(guān)服務(wù)乃至司法、治安、網(wǎng)信等各個(gè)系統(tǒng)，并對(duì)國(guó)計(jì)民生造成巨大不利影響，這不只是對(duì)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力的考驗(yàn)，也是對(duì)整個(gè)國(guó)家治理體系與治理能力的大考。在這次大考中，我們看到了中國(guó)制度的顯著優(yōu)勢(shì)，也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視角出發(fā)，這場(chǎng)抗疫戰(zhàn)可以提供諸多有益啟示。
全面發(fā)揮中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)
在抗擊新冠肺炎的戰(zhàn)役中，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)再次彰顯。一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，正是由于習(xí)近平同志和中共中央堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，作出一系列決策和部署，保證了政令上下貫通及其在全國(guó)范圍內(nèi)的執(zhí)行力，才扭轉(zhuǎn)了疫情發(fā)生后地方各自為戰(zhàn)及民心不安的局面，進(jìn)而極大地增強(qiáng)了全國(guó)人民抗擊疫情的信心，所證明的是中國(guó)現(xiàn)行政治制度的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也反映了自古以來(lái)在重大災(zāi)難面前必須有強(qiáng)大的主心骨和能夠凝聚民心的核心力量的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯。另一方面，在幅員遼闊、多民族聚居、人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下，只有集中力量才能干成大事并維護(hù)整個(gè)國(guó)家的協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展，才能應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)部與外部的各種重大災(zāi)難或風(fēng)險(xiǎn)。在這次抗擊新冠肺炎過(guò)程中，舉國(guó)上下共同應(yīng)對(duì)疫情，國(guó)有企業(yè)與公立醫(yī)院充當(dāng)中堅(jiān)力量，19個(gè)省市對(duì)口支援湖北省16個(gè)地市，充分反映了全國(guó)一盤(pán)棋的行政制度與公有制優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持和鞏固。
同時(shí)，也有需要完善的其他制度優(yōu)勢(shì)。例如，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益成熟，進(jìn)一步強(qiáng)化各類市場(chǎng)主體的國(guó)家責(zé)任與社會(huì)責(zé)任并充分有效地發(fā)揮其作用很有必要；中國(guó)特色的民生保障制度是一個(gè)多層次保障制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)和市場(chǎng)主導(dǎo)的補(bǔ)充保障層次機(jī)制的功能很有必要；中國(guó)特色的社會(huì)治理制度是一個(gè)共商共建共享共治的制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)成員參與社會(huì)治理的機(jī)制并充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用很有必要。因此，在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大事件或?yàn)?zāi)難時(shí)，除了需要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、國(guó)有單位力擔(dān)重任的制度優(yōu)勢(shì)外，還需要在尊重市場(chǎng)規(guī)律與社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的條件下發(fā)揮我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度、多層次民生保障制度和多方共同參與的社會(huì)治理制度的優(yōu)勢(shì)，避免用“看得見(jiàn)的手”全面替代“看不見(jiàn)的手”而影響資源動(dòng)員和行動(dòng)效率。這次抗擊新冠肺炎疫情中，民營(yíng)物流企業(yè)、快遞公司、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等發(fā)揮了不可替代的特殊作用，社會(huì)慈善與志愿者行動(dòng)亦有效地彌補(bǔ)了法定保障制度與基本公共服務(wù)的不足，它們都應(yīng)當(dāng)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，這一現(xiàn)象表明我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化有必要將市場(chǎng)體制機(jī)制和社會(huì)體制機(jī)制納入其中并給予準(zhǔn)確定位。如果多種經(jīng)濟(jì)成分并存的基本經(jīng)濟(jì)制度、多層次結(jié)構(gòu)的民生保障制度、多方共同參與的社會(huì)治理制度的優(yōu)勢(shì)也能夠得到充分發(fā)揮，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)更加成熟，國(guó)家治理體系與治理能力也必定在全面發(fā)揮國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)的條件下穩(wěn)健地走向現(xiàn)代化，并為人類發(fā)展貢獻(xiàn)全面升華的制度文明。
強(qiáng)化地方治理在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)地位
毫無(wú)疑問(wèn)，這次新冠肺炎疫情從武漢暴發(fā)繼而波及全國(guó)，與當(dāng)?shù)貞?yīng)急處置失措密切相關(guān)。盡管新冠病毒屬于未知的新病毒，又恰逢春節(jié)期間人口流動(dòng)高峰期，應(yīng)急處置因事件與時(shí)機(jī)的復(fù)雜性而存在客觀困難，但武漢市、湖北省的前期應(yīng)對(duì)是不合格的。當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)疫情后，雖披露了一些信息，但給出的卻是難以引發(fā)高度警覺(jué)的安民告示，各種大型活動(dòng)照常舉行；在中央決定武漢封城后，浙江、廣東、湖南等省迅速啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，而湖北卻只啟動(dòng)二級(jí)響應(yīng)；在防疫物資普遍極度緊缺且嚴(yán)重危及一線醫(yī)護(hù)人員安全的情形下，仍不能實(shí)事求是地公開(kāi)需求信息并采取政府與社會(huì)力量高效協(xié)同地配置防疫物資的行動(dòng)；在中央強(qiáng)力督導(dǎo)和舉國(guó)關(guān)注的背景下，仍存在著疫情數(shù)據(jù)一問(wèn)三不知、防疫物資供需底數(shù)不清、排查與處置患者過(guò)程過(guò)于粗放等現(xiàn)象。這些表現(xiàn)充分暴露了地方應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件能力的不足，造成了一地失控殃及全局的后果，進(jìn)而證明了強(qiáng)化地方治理對(duì)于國(guó)家治理的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)牢記“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”的硬道理，重新思考并筑牢地方治理在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)地位。其中的關(guān)鍵，在于進(jìn)一步明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)家機(jī)關(guān)守土安民的重大責(zé)任并賦予相應(yīng)的處置權(quán)力，同時(shí)用科學(xué)的考量指標(biāo)與評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)完善能者上、干者容、庸者下、劣者汰、違者罰的干部任用制度，樹(shù)立廣開(kāi)言路、重視專業(yè)意見(jiàn)、開(kāi)放治理的現(xiàn)代新思維，不斷完善社會(huì)治理體制機(jī)制。如果地方治理能力能夠普遍得到提升，則國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化就具有了堅(jiān)實(shí)牢靠的基石。
盡快完善應(yīng)急體制機(jī)制
在這次疫情應(yīng)對(duì)中，自2003年以來(lái)建立的重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制發(fā)揮了重要作用，但仍然存在諸多不足。這些不足包括：疾病防控信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)直報(bào)方式并未得到充分有效利用，屬地應(yīng)對(duì)防控突發(fā)災(zāi)難的責(zé)任還不夠清晰，應(yīng)急中的相關(guān)政策及其運(yùn)轉(zhuǎn)有效協(xié)同不足，平時(shí)工作規(guī)程與應(yīng)急處置不能無(wú)縫對(duì)接，相關(guān)法律法規(guī)還不健全，一些媒體亦未能及時(shí)起到客觀、理性的引導(dǎo)作用等。
2019年12月下旬武漢即有多個(gè)病例，當(dāng)?shù)蒯t(yī)生亦通過(guò)正常途徑或私下發(fā)出了警報(bào)，但官方傳遞出來(lái)的卻是疫情可防可控、未見(jiàn)人傳人的判斷，直到今年1月20日鐘南山院士宣布存在人傳人現(xiàn)象才引起全社會(huì)高度重視。這表明疾病防控應(yīng)急體系存在反應(yīng)失靈的問(wèn)題，到底是武漢市及湖北省的責(zé)任還是中國(guó)疾控中心乃至國(guó)家衛(wèi)健委的責(zé)任，或者是共同責(zé)任，雖可以依據(jù)當(dāng)時(shí)事實(shí)做進(jìn)一步的追究，但終究喪失了及時(shí)阻遏新冠肺炎疫情的最好時(shí)機(jī)。疫情暴發(fā)后，多個(gè)主管部門(mén)接連出臺(tái)的政策性文件多達(dá)數(shù)十件，這種臨時(shí)發(fā)布大量一次性政策性文件現(xiàn)象，在2003年“非典”時(shí)期和2008年四川汶川地震發(fā)生后均出現(xiàn)過(guò)，這表明相關(guān)政策體系還不完備，在遇到重大災(zāi)難時(shí)只能臨時(shí)打很多的政策“補(bǔ)丁”。疫情期間，強(qiáng)制隔離措施導(dǎo)致許多外地人口滯留武漢不能回家，但現(xiàn)有的相關(guān)保障制度卻通常只面向本地戶籍人口，以致出現(xiàn)了一些外地滯留人員面臨生存困境的現(xiàn)象，這表明現(xiàn)行制度安排并未充分考慮到突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的例外情形，因而一時(shí)難以適應(yīng)隔離防疫的需要。在防疫吃緊期間，還出現(xiàn)了個(gè)別監(jiān)獄、福利院大范圍感染新冠肺炎的現(xiàn)象，更發(fā)生了武漢女子監(jiān)獄一名刑滿釋放人員通過(guò)三省一市從漢自行返京的案例，這表明監(jiān)獄、福利院等“孤島”并未及時(shí)有序地融入嚴(yán)格管制的疫情防控系統(tǒng)。防疫期間一些地方發(fā)生粗暴執(zhí)法、濫行公權(quán)以致?lián)p害公民正當(dāng)行為、合法權(quán)益的個(gè)案，同樣表明應(yīng)急法治體系還不夠完備，執(zhí)法過(guò)程還存在偏差。還有地處疫情嚴(yán)重區(qū)域的部分媒體發(fā)表的多篇文章引發(fā)公眾不滿，表明輿論導(dǎo)向亦存在偏差。
基于上述現(xiàn)象，在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須加快完善我國(guó)的應(yīng)急體制機(jī)制。一是疾病防控系統(tǒng)（也包括重大災(zāi)害等的責(zé)任系統(tǒng)）及其地位需要得到強(qiáng)化，同時(shí)進(jìn)一步明確防控部門(mén)的職責(zé)與問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保相關(guān)信息能夠依法依規(guī)及時(shí)傳遞并得到有效處置。二是需要進(jìn)一步明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家機(jī)關(guān)守土安民的直接責(zé)任，屬地管控原則必須得到強(qiáng)化，同時(shí)賦予其相應(yīng)的臨機(jī)決斷的權(quán)力，確保權(quán)責(zé)一致。三是通過(guò)這次疫情的檢驗(yàn)，多個(gè)部門(mén)出臺(tái)的一些臨時(shí)性政策應(yīng)上升到法律法規(guī)規(guī)制的層次，在堅(jiān)持屬地管控原則下進(jìn)一步明確地方政府或應(yīng)急指揮部門(mén)統(tǒng)籌兼顧解決的責(zé)任與權(quán)力，以此提供明確的依據(jù)與預(yù)期，同時(shí)避免臨時(shí)考慮不周而導(dǎo)致不良后果。四是讓?xiě)?yīng)急體制機(jī)制真正做到全方位覆蓋并明確分工負(fù)責(zé)。在遭遇重大突發(fā)事件時(shí)，所有系統(tǒng)均應(yīng)當(dāng)納入應(yīng)急體系之中，杜絕此次疫情防控前期出現(xiàn)的監(jiān)獄、福利院等“孤島”現(xiàn)象，同時(shí)避免應(yīng)急系統(tǒng)無(wú)法及時(shí)與市場(chǎng)主體、社會(huì)系統(tǒng)特別是慈善機(jī)構(gòu)有序?qū)拥默F(xiàn)象。五是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，提升法治意識(shí)，真正做到依法有序應(yīng)對(duì)，堅(jiān)決杜絕濫用執(zhí)法權(quán)甚至侵犯居民正當(dāng)權(quán)益的現(xiàn)象。六是應(yīng)當(dāng)將媒體與輿論納入應(yīng)急體系并促使其保持客觀、理性，以真正發(fā)揮引導(dǎo)公眾思考、冷靜應(yīng)對(duì)突發(fā)重大事件的作用。
只有如此，我國(guó)的應(yīng)急體系才能不斷走向完善，進(jìn)而成為國(guó)家治理體系中能夠及時(shí)、有效處置突發(fā)重大事件的關(guān)鍵性制度安排，這是治理能力現(xiàn)代化的客觀標(biāo)志與具體體現(xiàn)。
高度重視發(fā)揮社會(huì)力量的作用
國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)十分重要的指標(biāo)就是開(kāi)放治理，即根據(jù)共商共建共享共治的原則充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量并有效發(fā)揮其作用。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件或重大災(zāi)難時(shí)，更加需要保持開(kāi)放姿態(tài)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性、主動(dòng)性。新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)后，社會(huì)各界展現(xiàn)出強(qiáng)烈的互助友愛(ài)精神，國(guó)內(nèi)款物捐獻(xiàn)一時(shí)呈井噴狀態(tài)，參與志愿行動(dòng)者眾，海外同胞、僑胞與國(guó)際友好人士也迅速施以援手，短期內(nèi)即籌集到了300多億元款物，大量捐贈(zèng)物資送入武漢等地，顯示出了強(qiáng)大的社會(huì)資源動(dòng)員能力與行動(dòng)力，眾多志愿者亦承擔(dān)著大量的物資配送和提供相關(guān)服務(wù)的任務(wù)，有效彌補(bǔ)了政府力量的不足。遺憾的是慈善事業(yè)并未被視為一支重要的社會(huì)力量，進(jìn)而不能依法依規(guī)行事，而是仍然延續(xù)舊式思維與做法，簡(jiǎn)單地將其納入傳統(tǒng)行政框架體系進(jìn)行處理，既未及時(shí)建立慈善資源需求的信息共享平臺(tái)，亦未形成政府與慈善界協(xié)商協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制，而是依靠公權(quán)力臨時(shí)指定湖北省、武漢市的紅十字會(huì)、慈善總會(huì)集中統(tǒng)一接收捐贈(zèng)，這種做法既未尊重民間慈善的客觀規(guī)律，亦未考慮公眾的感受；而指定的慈善組織亦缺乏足夠的社會(huì)公信力，在井噴式的社會(huì)款物捐獻(xiàn)面前更缺乏高效應(yīng)急處置能力，很難做到讓每一份愛(ài)心善意都及時(shí)落到實(shí)處，致使慈善資源不能及時(shí)發(fā)揮效能，備受公眾質(zhì)疑。從疫情暴發(fā)初期由政府部門(mén)指定統(tǒng)一接收社會(huì)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)，到被指定機(jī)構(gòu)行為失范、效率低下引起廣泛熱議，再到將民間捐款納入當(dāng)?shù)刎?cái)政專戶并發(fā)出讓捐獻(xiàn)者通過(guò)當(dāng)?shù)丶t十字會(huì)、慈善總會(huì)捐獻(xiàn)的行政指令，一系列不當(dāng)或有偏差的作為帶來(lái)的直接后果，就是民間慈善組織和公眾的積極性受到打擊，這是此次抗疫需要認(rèn)真吸取的深刻教訓(xùn)。
在重大災(zāi)難面前，確實(shí)需要強(qiáng)有力的政府和統(tǒng)一指揮的體制與機(jī)制，這是確保應(yīng)急行動(dòng)有序高效的根本條件。我國(guó)政府是一個(gè)行政能力超強(qiáng)的政府，積累了應(yīng)對(duì)各種重大災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)。但在現(xiàn)代社會(huì)，伴隨市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制的日益成熟，形成了利益分化的現(xiàn)實(shí)格局，價(jià)值取向日趨多元，政府也會(huì)存在失靈的現(xiàn)象，這不只是財(cái)力所限，也是能力所限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)結(jié)構(gòu)通常需要國(guó)家公共部門(mén)、經(jīng)濟(jì)私營(yíng)部門(mén)與社會(huì)公益部門(mén)三大系統(tǒng)密切協(xié)作、高效合作，政府不可能包辦一切，也不可能直接替代市場(chǎng)主體與社會(huì)組織發(fā)揮作用。
有鑒于此，從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角出發(fā)，我國(guó)需要高度重視社會(huì)力量的有序組織與有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并強(qiáng)化政社之間的協(xié)商協(xié)作。一是切實(shí)提高全社會(huì)對(duì)慈善事業(yè)與社會(huì)力量動(dòng)員的認(rèn)識(shí)高度并建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。慈善代表的是社會(huì)各界的愛(ài)心善意，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的具體表現(xiàn)，是永遠(yuǎn)值得珍視的寶貴精神財(cái)富，而慈善事業(yè)顯示出來(lái)的強(qiáng)大資源動(dòng)員能力亦表明其是應(yīng)對(duì)重大災(zāi)難和改善社會(huì)治理的不容輕視的重要力量。因此，應(yīng)當(dāng)將以慈善事業(yè)為代表的社會(huì)力量納入國(guó)家治理體系，真正尊重社會(huì)組織運(yùn)行規(guī)則和慈善事業(yè)客觀規(guī)律，依法依規(guī)發(fā)展好慈善事業(yè)；同時(shí)，建立應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)難的慈善應(yīng)急機(jī)制，包括政府與慈善組織的合作機(jī)制、慈善組織之間的有效協(xié)作機(jī)制，以及信息共享機(jī)制、資源調(diào)配機(jī)制等，這是避免重大災(zāi)難發(fā)生后舉止失措的根本條件。二是著力培育并不斷提升慈善組織特別是領(lǐng)頭的樞紐型慈善組織的能力，優(yōu)化慈善事業(yè)的結(jié)構(gòu)。公信力是慈善組織與慈善活動(dòng)的立身之本，必須嚴(yán)格規(guī)制慈善信息公開(kāi)，切實(shí)維護(hù)募捐與捐助有序運(yùn)行，同時(shí)強(qiáng)化組織內(nèi)部治理與行業(yè)自律機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而非公權(quán)力指定而形成具備相應(yīng)能力的樞紐型慈善組織、慈善行業(yè)組織，并健全慈善監(jiān)管；同時(shí)，還要盡快調(diào)整、優(yōu)化慈善事業(yè)的結(jié)構(gòu)，因?yàn)榘殡S國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)與法定社會(huì)保障體系的日益健全，慈善領(lǐng)域的款物捐獻(xiàn)將逐漸讓位于各種社會(huì)服務(wù)的提供，因此，慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)走向款物捐獻(xiàn)與社會(huì)服務(wù)并重。此次疫情防控中及疫情過(guò)后，就特別需要基于人文關(guān)懷的心理咨詢輔導(dǎo)、康復(fù)服務(wù)及社會(huì)融合，這些服務(wù)的供給顯然不是政府部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)成為慈善組織的重要任務(wù)。三是高度重視社區(qū)互助機(jī)制。在疫情防控期間，一些社區(qū)自動(dòng)組成互助組并實(shí)施集體采購(gòu)、互助服務(wù)、集體防控，不僅增進(jìn)了社會(huì)成員間的合作，而且解決了不少實(shí)際難題，如果這類做法得到推廣，則社會(huì)力量將得到更加廣泛的動(dòng)員，它與社會(huì)化的慈善事業(yè)殊途同歸，且更符合鄰里之間互助友愛(ài)的中華傳統(tǒng)，值得認(rèn)真總結(jié)與推廣。如果能夠高度重視、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，依法依規(guī)維護(hù)以慈善事業(yè)為代表的社會(huì)組織的有序運(yùn)行，不僅政府的壓力會(huì)相應(yīng)得到減輕，而且防疫抗災(zāi)將從傳統(tǒng)的“軍事行動(dòng)”“戰(zhàn)時(shí)管控”轉(zhuǎn)化為整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)合作應(yīng)對(duì)，并實(shí)質(zhì)性地提升整個(gè)社會(huì)的文明進(jìn)步水準(zhǔn)。因此，發(fā)展社會(huì)組織與慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)成為完善我國(guó)國(guó)家治理體系和提升社會(huì)治理水平的重要方向。
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