中國人民大學未來法治研究院執(zhí)行院長 張吉豫

北京大學計算機科學技術系副教授 劉先華

城市作為人類的經濟文化活動中心，是社會發(fā)展到一定階段的產物，是人類文明的象征。隨著云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術的快速創(chuàng)新與應用，城市因擁有“智慧”而變得更加便捷和舒適，作為城市和社會發(fā)展的方向，智慧城市和智慧社會將成為未來人類現(xiàn)代化的重要標志。新型智慧城市發(fā)展的核心命題是數(shù)據(jù)驅動和有序治理，其背后并非冰冷的數(shù)據(jù)，而是堅持以人民為中心的價值追求和讓人們分享到數(shù)字化發(fā)展紅利的不懈努力，是有溫度的城市建設。中國的新型智慧城市離我們越來越近，其建設需要扎根本國土壤，進行中國特色的改進和創(chuàng)新，從而使其更適應中國經濟社會的發(fā)展。

我國智慧城市建設進入新型發(fā)展階段

2008年11月，國際商業(yè)機器公司（IBM）提出了“智慧地球”，并衍生出“智慧城市”這一理念，希望充分應用新一代信息技術使人們能以更加精細和動態(tài)的方式管理生產和生活。智慧城市把傳感器裝備到城市生活中的物體上形成物聯(lián)網(wǎng)，通過超級計算機和云計算技術實現(xiàn)整合，從而實現(xiàn)數(shù)字城市與城市系統(tǒng)融合，并進一步實現(xiàn)城市的智慧管理及服務。

當前的智慧城市技術框架上均以數(shù)據(jù)為中心，研究人員在這一點上已有共識。與傳統(tǒng)的智慧城市建設側重城市信息技術及智能系統(tǒng)不同，我國的智慧城市應是具有中國特色并能夠適應中國發(fā)展的概念，智慧城市建設應能立足于當前我國國情，即通過智能化手段，解決我國城市發(fā)展中遇到的問題，將新型城鎮(zhèn)化、深度信息化和工業(yè)化升級版深度融合，使城市能夠集約、綠色、宜人、安全、可持續(xù)發(fā)展，進而為世界智慧城市建設提供中國經驗。

近年來，我國持續(xù)推進智慧城市建設工作。2011年，“十二五”規(guī)劃綱要就明確提出，“推動數(shù)字城市建設，提高信息化和精細化管理服務水平”。2017年，中共十九大報告首次提出智慧社會建設的概念，這表明我國的智慧城市建設進入新型發(fā)展階段。新型智慧城市是推動智慧社會建設的主要動力，也是其重要的有機組成部分。目前，我國100%的副省級以上城市、90%以上的地級城市及50%以上的縣市級城市共計700多個城市已開始智慧城市的規(guī)劃和建設，這表明我國智慧城市建設已全面鋪開且處于迅速推進中，并為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。習近平同志在考察浙江時指出，“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些，更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”。這為未來城市的發(fā)展指明了方向。

社會協(xié)同與公眾參與

基于新型智慧城市的智慧社會建設，有助于促進各類主體提高能力和效率，形成城市治理的強大合力。需要注意的是，基于新型智慧城市的現(xiàn)代化智能社會治理不是運用技術手段，把信息社會下的新型要素、新型關系、新型行為重新拉回或鎖定在物理空間的網(wǎng)格中，以達到技術“維穩(wěn)”的目的。人是智慧城市建設的靈魂，推進社會治理現(xiàn)代化必須堅持以人民為中心，把體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護人民權益、增進人民福祉的理念落實到城市建設和服務的全過程，充分體現(xiàn)人民意志。通過智慧城市的遠程醫(yī)療、在線教育、智能交通、數(shù)字家庭等應用方式解決大家最關心的教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房等方面的突出問題，從而以數(shù)字化賦能公共服務，促進社會公平正義。同時，新型智慧城市建設必須強化公眾參與，尊重公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，拓寬參與路徑，暢通反饋渠道，讓城市中的人們逐漸成為智慧城市的合作生產者、規(guī)劃者、管理者，真正實現(xiàn)智慧城市的“共建共治共享”治理機制。

在具體落實方面，應該進一步提升數(shù)字化治理能力，將基于智慧城市的網(wǎng)格化管理與服務切實下沉到基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是國家治理體系的基礎單元，使用數(shù)字化方式能夠讓基層信息有效反饋，妥善、及時、負責任地處理好基層事務。使用數(shù)字技術讓更多的人參與進來，努力消除信息孤島和數(shù)字鴻溝，使人民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。例如在新冠肺炎疫情防控中，隔離管控等要求使得基層社區(qū)成為社會治理和公共安全的關鍵區(qū)域，信息化手段對加強基層的精細化治理和服務發(fā)揮了重要作用。“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”，社區(qū)的數(shù)字化建設有力提升了民眾參與意識，激發(fā)了居民參與基層社會治理的熱情。

法治保障與倫理約束

新型智慧城市建設應是政府、企業(yè)、居民各方共同參與的結果，各方的利益訴求、思考角度不盡相同。因此在新型智慧城市建設中，必須注重頂層設計，做到“共建共治共享”，有效統(tǒng)一核心架構、規(guī)劃方案、技術標準、法律規(guī)制，協(xié)調好各方利益，減少建設和運營中的沖突。

舉例來說，政府對于大數(shù)據(jù)、人工智能等技術在智慧城市治理中的應用，需要關注個人信息保護、數(shù)據(jù)分析中的倫理問題、數(shù)據(jù)安全等維度，這就要求政府應從數(shù)據(jù)的采集標準及采集方式、數(shù)據(jù)的共享和授權方式、數(shù)據(jù)的管理和權責界定等方面制定標準和規(guī)章制度。2018年國家標準委出臺了《智慧城市頂層設計指南》等四項國家智慧城市標準，規(guī)定了智慧城市頂層設計的總體要求、基本過程及需求分析、總體設計、架構設計、實施路徑設計等；2020年5月，雄安新區(qū)在數(shù)字孿生城市建設中提出了智能城市建設標準框架體系。這些舉措都有助于明確智慧城市社會治理中的具體權責及行為邊界，保障智慧城市社會依法治理，為智慧城市建設提供了重要的制度保障。

實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。在具體立法司法過程中，對于新型智慧城市建設應采取包容審慎的態(tài)度。在相關立法過程中應主動適應智慧城市建設和科技發(fā)展的需要。新型智慧城市建設是一個長期的動態(tài)過程，需要在法治下推進建設工作，也要在建設過程中完善法治。例如在數(shù)據(jù)保護方面，需要在法律層面進行數(shù)據(jù)的確權確責等必要規(guī)范，我國正制定的《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律，對數(shù)據(jù)采集使用流轉中的重要原則和規(guī)則予以明確。同時還需要在管理機制中明確組織、權責的邊界及工作流程。智慧城市產生的海量數(shù)據(jù)是無界的，但涉及公眾和公民個體的數(shù)據(jù)的應用方式和范圍是有界的，其價值釋放和監(jiān)管保護缺一不可，均應得到妥善設計。

面對互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，傳統(tǒng)社會治理模式存在立法不完善、監(jiān)管不到位等問題。為此，應結合線上線下資源充分創(chuàng)新社會治理模式，科學推進智慧法院等平臺的融合集成，不斷拓展互聯(lián)網(wǎng)法院司法公開發(fā)展路徑，創(chuàng)造更高水平的數(shù)字正義，讓越來越多的人民群眾在良法善治中切實感受到公平正義。同時也要利用智慧城市平臺及其建設過程，廣泛開展普法宣傳和教育，深入開展多層次多形式的法治示范創(chuàng)建活動，讓“法治”信仰銘刻在公民的心中，達到善治和法治的統(tǒng)一。

新型智慧城市建設中存在和出現(xiàn)的倫理問題同樣不容忽視。應正確看待技術創(chuàng)新可能帶來的問題和局限，積極構建面向大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術的未來技術倫理觀。基于人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術的技術治理方式有可能在提升政府服務能力的同時減弱人文關懷，也可能在改善日常生活的同時降低社區(qū)歸屬感，還可能在提供更加精準的信息服務和管理的同時威脅到人們的隱私。無論是法律法規(guī)還是算法技術，規(guī)則的改變都應該是為了最大程度地滿足人民群眾的廣泛需求，而不能成為科技資本和一部分所謂創(chuàng)新階層的利益訴求，更不能在這一過程中對特定人群產生偏見和歧視，加劇兩極分化，導致社會和文化上的不平等。

可信任的創(chuàng)新技術支撐

和傳統(tǒng)信息化建設項目不同，基于新一代信息技術的智慧城市復雜系統(tǒng)不是最終的信息化解決方案，而是支撐城市未來發(fā)展的基礎設施。智慧城市要得到高質量的發(fā)展，離不開新基建的完善。在建設過程中，除物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G通信等技術的利用與創(chuàng)新之外，也應重視其他創(chuàng)新技術支撐。

比如在新城區(qū)建設、城市重塑中，可考慮數(shù)字孿生平臺的創(chuàng)新模式，構建立體化的虛擬城市。這可以與實體城市互相映射，為數(shù)字化治理提供高效協(xié)同的可視化城市管理模式，支持智慧城市快速、精準、高效地應對諸如新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)公共事件。再比如，利用區(qū)塊鏈技術的分布存儲、不可篡改、多方維護等特點，可有效支持智能合約，有助于建立更具誠信的智慧社區(qū)和城市。而隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展和自媒體的興起，人們可以隨時記錄、創(chuàng)造和分享多個維度的豐富信息。這也啟示我們在新型智慧城市建設中，應注重“以人為傳感器”對城市進行感知的群體感知技術，這必將成為智慧城市應用的一項主要數(shù)據(jù)來源。與此相呼應，完善和發(fā)展系統(tǒng)的城市行為動力學理論，深入理解城市內在行為與市民生活規(guī)律，也將會是智慧城市基礎理論研究的核心任務之一。此外，生活方式的創(chuàng)新已在當今社會引起人們的高度關注。用創(chuàng)新的方法解讀生活方式，可能催生新的生產方式和新的產業(yè)。

防范安全風險是智慧城市建設中尤為重要的一環(huán)。智慧城市的建設廣泛使用了無線互聯(lián)技術和傳感技術，開放式的網(wǎng)絡和信號傳輸在帶來便利性的同時，也可能對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私構成威脅?；诩谢芾淼脑朴嬎隳Ｊ揭坏┏霈F(xiàn)故障，將給使用該平臺的廣大用戶帶來難以估量的損失。高度集中的海量數(shù)據(jù)如果被惡意利用，勢必對個人隱私、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定甚至國家安全構成嚴重威脅。

此外，在核心信息技術領域，我國自主研發(fā)能力仍然受到較大限制，采用“拿來主義”的技術和產品容易留下安全漏洞，使城市和國家的信息安全面臨極大挑戰(zhàn)。“沒有信息安全就沒有國家安全”在新型智慧城市的建設中有著具體解讀和直接體現(xiàn)。我國在建設智慧城市的過程中，如果不能實現(xiàn)核心技術產品的自主可控，對城市的信息基礎設施和設備的破壞極易引發(fā)城市的動蕩，甚至導致城市運行失控。這就要求在智慧城市建設過程中，增強信息技術產業(yè)供應鏈自主可控能力，確保國家和城市的信息基礎設施安全、自主、可控。

人工智能技術在新型智慧城市建設中已逐漸被廣泛使用，其黑盒風險、倫理與安全問題也得到密切關注。目前深度學習等人工智能技術的研發(fā)目標及其實施、運行機制等均不透明且難于解釋。人工智能等算法的技術歧視、技術黑箱及計算錯誤等問題也可能在特定的社會場景中侵害城市公民權益乃至生命，損害社會公平正義，甚至危及城市社會秩序和安全穩(wěn)定。因此，在智慧城市建設中，有必要面向公眾提供可用、可靠、可知、可控的人工智能技術，建立可審查、可回溯、可推演的透明監(jiān)管機制，對公共數(shù)據(jù)權屬及流轉使用規(guī)則進行合理約定，明確人工智能在城市社會治理中的行為邊界，以保護公民權益和國家安全。