[中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學教研部副教授]

營商環(huán)境是影響甚至決定國家和區(qū)域發(fā)展競爭優(yōu)勢的關鍵因素，也是提升國家與區(qū)域競爭力的根本途徑。優(yōu)化營商環(huán)境不僅是從戰(zhàn)術層面提升經(jīng)濟發(fā)展能力的改革舉措，更是從戰(zhàn)略上增強國家治理能力的根本要求。

《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。這就為我國營商環(huán)境的優(yōu)化提供了根本遵循和發(fā)展方向。同時，我們也應認識到，由于我國區(qū)域經(jīng)濟差異較大，不同區(qū)域的發(fā)展基礎與發(fā)展能力不盡相同，在建設國內(nèi)統(tǒng)一大市場的背景下，優(yōu)化營商環(huán)境需要與區(qū)域競優(yōu)的原則相結(jié)合，以此提升區(qū)域競爭力，從而全面推動我國市場由大到強轉(zhuǎn)變。

根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的定義，營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，比如區(qū)域市場準入程度與范圍、企業(yè)登記注冊的程序與時間、區(qū)域?qū)σ亓鲃拥仁袌鲂袨榈母深A程度、政府對企業(yè)的收費行為、政務服務標準化程度等內(nèi)容，都屬于營商環(huán)境的范疇。從這一點看，優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)涵與范圍是明確的，就是要不斷提高上述領域的工作效率和工作質(zhì)量。比如，不斷提高市場準入程度，實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度；持續(xù)精簡涉企經(jīng)營許可事項，簡化企業(yè)從申請設立到具備一般性經(jīng)營條件所需辦理的手續(xù)；打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割和身份、性別等歧視，促進人力資源有序社會性流動和合理配置。同時，《意見》強調(diào)，要充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，因地制宜為各類市場主體投資興業(yè)營造良好生態(tài)。在此原則的指導下，對不同區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)化還需“對癥下藥”。

一方面，優(yōu)化營商環(huán)境是一個持續(xù)不斷的動態(tài)過程，這種動態(tài)屬性指的是衡量營商環(huán)境質(zhì)量的指標是動態(tài)的。以企業(yè)登記注冊時間為例，在2018年之前，企業(yè)登記注冊時間需要22.5天，而在2018年5月國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步壓縮企業(yè)開辦時間的意見》后，企業(yè)登記注冊時間已經(jīng)下降至8.5天，2019年國務院召開的全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議進一步提出要將企業(yè)注冊開辦時間壓縮到五個工作日以內(nèi)。這一案例充分說明，很多營商環(huán)境指標并沒有絕對的最優(yōu)標準，而是隨著發(fā)展階段變化而不斷變化。而且，一個地區(qū)營商環(huán)境質(zhì)量的提高不僅取決于中央政府的頂層設計與整體推進，也依賴于區(qū)域自身的改革積極性，如果為所有地區(qū)都設立一套完全相同的區(qū)域營商環(huán)境質(zhì)量標準，實際上并不利于充分發(fā)揮地方政府自身優(yōu)化營商環(huán)境的積極性與內(nèi)生動力。

另一方面，營商環(huán)境高度依賴于政府治理能力，而治理能力又與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段、經(jīng)濟實力、現(xiàn)代數(shù)字技術普及程度密切相關。比如，從提高政府服務市場主體的能力和效率看，應用數(shù)字技術和設備的意識和能力直接決定政府服務市場主體的能力和效率，但這種意識與能力是明顯存在地區(qū)差異的，發(fā)達地區(qū)優(yōu)化自身營商環(huán)境的能力要先天性地強于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。同樣以企業(yè)登記注冊時間為例，2019年國務院提出要將企業(yè)注冊開辦時間減到五個工作日以內(nèi)，我國很多發(fā)達地區(qū)的企業(yè)注冊開辦時間都少于這個標準，如2019年廣東省的企業(yè)登記注冊時間就已經(jīng)整體壓縮至三個工作日內(nèi)，深圳市與廣州市的企業(yè)注冊登記時間更是壓縮到1—2個工作日。更重要的是，即使部分城市企業(yè)注冊登記時間已經(jīng)壓縮到兩天以內(nèi)，但與世界發(fā)達城市的0.5天注冊時間還有一定距離。可見，在統(tǒng)一的營商環(huán)境標準的指導下，不同經(jīng)濟發(fā)展基礎與實力的地區(qū)會根據(jù)自身發(fā)展需要來選擇與制定更高的營商環(huán)境質(zhì)量提升方案。

當然，從營商環(huán)境的本質(zhì)看，我們雖然很難找到一套最優(yōu)的營商環(huán)境質(zhì)量指標體系，不同區(qū)域目前也沒有辦法同時達到同一個營商環(huán)境質(zhì)量水平，但是仍然需要確定所有地區(qū)都應該達到的營商環(huán)境質(zhì)量的底線標準，因為推動全國所有地區(qū)的營商環(huán)境質(zhì)量都達到一定水平，是實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和建設國內(nèi)統(tǒng)一大市場的根本前提。

一方面，倘若營商環(huán)境質(zhì)量沒有最低的標準而任由各地來推進自身營商環(huán)境建設，那么只會導致發(fā)展能力強的地區(qū)成為集聚要素的優(yōu)勢地區(qū)并形成區(qū)域發(fā)展的馬太效應。同樣以企業(yè)注冊登記時間為例，倘若國家不規(guī)定最長時間界限，就會出現(xiàn)部分發(fā)達城市的企業(yè)注冊登記時間已經(jīng)壓縮至1—2個工作日，而還有很多城市企業(yè)注冊登記時間在20天以上。在這種背景下，各種市場主體無疑會持續(xù)向發(fā)達地區(qū)集聚，這樣既不利于我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)，也不利于我國巨型規(guī)模市場優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

另一方面，在營商環(huán)境質(zhì)量指標體系中，除了很多可以持續(xù)優(yōu)化的定量指標外，還有很多定性指標。比如《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)在授信中不得設置不合理條件，不得對民營企業(yè)、中小企業(yè)設置歧視性要求。又比如，該條例規(guī)定，招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正，依法平等對待各類所有制和不同地區(qū)的市場主體，不得以不合理條件或者產(chǎn)品產(chǎn)地來源等進行限制或者排斥。因此，對于這些負面清單型和禁止型的營商環(huán)境質(zhì)量指標，國家相關部門理應從法律法規(guī)層面予以明確，避免地方各行其是而導致市場割裂與相互封鎖。

除了需要確定所有地區(qū)都應該達到的營商環(huán)境質(zhì)量的底線標準外，相關部門還應該著力構(gòu)建能夠促使各地圍繞提升營商環(huán)境質(zhì)量展開良性競爭的制度體系。

第一，要堅持動態(tài)化思維。由于營商環(huán)境質(zhì)量隨著發(fā)展階段變化而變化，一個國家或者地區(qū)發(fā)展水平越高，對地區(qū)營商環(huán)境的發(fā)展質(zhì)量要求就越高，大量營商環(huán)境質(zhì)量指標的最優(yōu)標準也會不斷改變，這就要求《優(yōu)化營商環(huán)境條例》應該根據(jù)發(fā)展階段與環(huán)境的變化而不斷作出調(diào)整。

第二，要堅持一體化方向。要求所有地區(qū)在同一時間都達到同等營商環(huán)境質(zhì)量并不現(xiàn)實，但從國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設目標看，未來提升各地營商環(huán)境質(zhì)量必須堅持一體化方向，要著力消除不同地區(qū)對自己轄區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟要素的差異化態(tài)度，力爭實現(xiàn)企業(yè)的市場準入范圍、要素的自由流動程度、政府服務的效率等指標趨同，確保不同企業(yè)、不同要素能夠在不同地區(qū)得到平等待遇，從而實現(xiàn)要素的充分自由流動。這是建設國內(nèi)統(tǒng)一大市場的根本前提，也是發(fā)揮我國巨型規(guī)模市場優(yōu)勢的必然途徑。

第三，要堅持約束化原則。必須承認，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，少數(shù)地區(qū)在利益最大化的發(fā)展理念驅(qū)動下，會采取一些違背國家政策的行為舉措。比如2021年12月17日，國辦督查室在國務院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺公開通報了某省某市大面積大規(guī)模亂收費亂罰款亂攤派的問題。顯然，這種行為嚴重違背了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定和原則，會直接損害企業(yè)等市場主體的合法利益，對我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展帶來巨大的負面沖擊。有鑒于此，未來在消除不同區(qū)域營商環(huán)境質(zhì)量差距的過程中，國家相關部門必須加強監(jiān)督與監(jiān)管，增強約束力，推動區(qū)域經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。