（中國社會保障學會秘書長、西藏大學經(jīng)濟管理學院副院長）

（中國人民大學勞動人事學院研究生）

農(nóng)民工群體的出現(xiàn)是中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的重要標志，他們擺脫了土地的束縛進入城市，實現(xiàn)了勞動力的自由流動和收入的快速增長，成為形成比較競爭優(yōu)勢并推動中國經(jīng)濟長期高速發(fā)展的關鍵力量。農(nóng)民工群體的大規(guī)模出現(xiàn)始于20世紀80年代末，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，2021年全國農(nóng)民工數(shù)量達到近2.93億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的62.7%，他們無疑是國家經(jīng)濟社會建設的重要力量。

隨著時間的推移，高齡農(nóng)民工所占比例不斷提高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近10年來，50歲以上農(nóng)民工占比由15.1%增長至27.3%，2021年農(nóng)民工平均年齡已經(jīng)達到41.7歲，比前一年提高0.3歲。所謂高齡農(nóng)民工并非人口學意義上的“高齡”，而是指在勞動力市場中年齡較大或已經(jīng)超過法定退休年齡的農(nóng)民工，他們或者仍在城市務工，或者曾經(jīng)在城市打工而目前因達到國家法定退休年齡等原因退出了勞動力市場。其中，前者根據(jù)國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》的年齡劃分，可以界定為50歲以上且目前仍然在工作的農(nóng)民工，2021年這一群體的數(shù)量約為7985.5萬；后者可界定為目前已經(jīng)達到60歲及以上且曾經(jīng)進城務工的農(nóng)民工，按照2011年《農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》中50歲以上農(nóng)民工數(shù)量3614萬匡算，目前我國高齡農(nóng)民工的總量超過1億。

對于目前仍在工作的高齡農(nóng)民工而言，就業(yè)及收入是他們的主要訴求。調查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工的總體收入仍然較低，2021年月均收入為4432元，他們仍然有通過就業(yè)獲得收入的強烈要求。對于已經(jīng)退出勞動力市場的高齡農(nóng)民工而言，社會保障則是他們面臨的主要問題。由于早期部分社會保障制度與戶籍掛鉤，農(nóng)民工參加社會保險的比例不高，面臨待遇水平低甚至保障缺失的情況。因此，為國家經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)融合作出重要貢獻的高齡農(nóng)民工群體正面臨就業(yè)和社會保障方面的新困難和新挑戰(zhàn)，需要引起高度關注。

完善高齡農(nóng)民工就業(yè)與社會保障的重要意義

高齡農(nóng)民工是推進共同富裕中不應被遺忘的群體。共同富裕是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的題中應有之義。就像全面建成小康社會不能落下任何一個地區(qū)、一個群體一樣，共同富裕是全體人民的共同富裕，高齡農(nóng)民工作為曾經(jīng)為國家經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要貢獻的群體，應當與全體人民同步實現(xiàn)共同富裕，不應被遺忘，更不應當被落下。

高齡農(nóng)民工是高質量城鎮(zhèn)化的關鍵所在。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要方式，我國的城鎮(zhèn)化速度發(fā)展較快，但常住人口城鎮(zhèn)化率卻遠低于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2021年兩者相差18個百分點，差別主要就出在長期生活在城鎮(zhèn)地區(qū)但仍然是農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工群體上。提高城鎮(zhèn)化質量的關鍵，就是讓常住人口可以和戶籍人口一樣公平地享受當?shù)氐墓卜张c社會保障。因此，實現(xiàn)高齡農(nóng)民工基本公共服務權利的均等化應當成為高質量城鎮(zhèn)化的重要指標。

高齡農(nóng)民工可以成為鄉(xiāng)村振興的有生力量。鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅有效銜接是我國的重大發(fā)展戰(zhàn)略，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的關鍵舉措。人才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐力量，高齡農(nóng)民工長期在城市打拼，積累了相對豐富的技術、資金和經(jīng)驗，與“離土不回村”的新生代農(nóng)民工相比，高齡農(nóng)民工有較濃厚的鄉(xiāng)土情懷，可以成為鄉(xiāng)村振興的重要依靠力量。

高齡農(nóng)民工是完善老年社會保障體系的重要對象。我國已經(jīng)建成世界上覆蓋人口最多的社會保障體系，但社會保障的資源分配依然存在不平衡和不充分的現(xiàn)象。由于歷史原因，早期的進城農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會保險的比例較低，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為6202萬人，僅占當年農(nóng)民工總數(shù)的21.6%；大部分農(nóng)民工參加了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，但待遇水平總體較低，不足以支持其在城鎮(zhèn)的晚年退休生活，還往往面臨社會保險關系所在地與常住地相分離的局面。再加上大量基本公共服務仍然與戶籍掛鉤，因此在城鎮(zhèn)生活的高齡農(nóng)民工大多無法享受居住地的基本公共服務。

高齡農(nóng)民工就業(yè)與社會保障面臨的困境

高生活支出壓力與低收入水平之間的矛盾。有數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工從早期的個體流動轉變?yōu)橐约彝閱挝涣鲃?，即早期農(nóng)民工進城打工獲得更多收入后多回到農(nóng)村生活，而當前大部分農(nóng)民工更傾向于以舉家流動的方式進入城鎮(zhèn)，并希望在城鎮(zhèn)安家落戶、長期生活。在這種變化下，進入中老年階段的農(nóng)民工就面臨著日常生活、子女教育和老人贍養(yǎng)等多重支出壓力。然而，他們的總體收入水平仍然較低，即使達到了法定退休年齡，也仍然期望進入勞動力市場以獲得更多收入來源。再加上傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并沒有退休一說，是否參與勞動主要與個人健康狀況和家庭總體收支狀況等因素相關，高齡農(nóng)民工的就業(yè)期望與勞動力市場規(guī)則之間的矛盾由此凸顯。

就業(yè)高風險性與保障低覆蓋率之間的矛盾。農(nóng)民工的技能和知識水平?jīng)Q定了其主要分布在傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)，高齡農(nóng)民工更是如此。2021年《農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，48.6%的農(nóng)民工從事第二產(chǎn)業(yè)，其中制造業(yè)和建筑業(yè)分別占27.1%和19%。相比智能化、信息化的新興產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)的制造業(yè)和建筑業(yè)工傷風險較大，農(nóng)民工工傷問題較為嚴重。數(shù)據(jù)顯示，2017年參加工傷保險的農(nóng)民工總數(shù)為7807萬人，占當年農(nóng)民工總數(shù)的27.2%；雖然近些年農(nóng)民工參加工傷保險的比例大幅上升，但對于高齡農(nóng)民工，尤其是達到法定退休年齡的農(nóng)民工而言，他們因超過了簽訂勞動合同的年齡而無法參保，職業(yè)災害風險被進一步放大，其他與簽訂勞動合同、形成正式勞動關系相關聯(lián)的勞動保護措施也都因此無法適用于高齡農(nóng)民工。高齡農(nóng)民工的行業(yè)分布和勞動關系特征使他們面臨較大的就業(yè)與權益保障風險。

高技能轉型要求與低人力資本之間的矛盾。根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，農(nóng)民工收入增長速度普遍慢于社會平均工資增長速度，這說明農(nóng)民工仍集中在收入水平較低的行業(yè)，且工資增長動力不足，映射出勞動力市場對于低人力資本農(nóng)民工需求不斷降低的事實。隨著農(nóng)民工集中的建筑業(yè)等行業(yè)日益信息化、自動化，用工結構在不斷調整，對重體力勞動者的需求將持續(xù)減少，高齡農(nóng)民工適配的崗位進一步縮減，他們將面臨結構性失業(yè)的困境。受文化程度較低和技能素質不強等條件的限制，高齡農(nóng)民工已經(jīng)很難通過提升人力資本實現(xiàn)向上流動，甚至被迫進入非正規(guī)的勞動力次級市場，通過打零工等方式獲得有限收入，并游離在社會保障網(wǎng)絡之外。

高養(yǎng)老保障需求與低保障水平之間的矛盾。高齡農(nóng)民工選擇“老而不休”，很大程度上是因為“休而無依”，即現(xiàn)有社會保障水平無法提供足夠的養(yǎng)老支持。家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能的弱化，使得高齡農(nóng)民工只能依靠個人儲蓄和社會養(yǎng)老保險制度。然而，社會養(yǎng)老保險制度是一個長周期平衡的制度，退休時的待遇水平與工作時的繳費水平掛鉤，工作時繳費水平低、繳費年限短，退休后的養(yǎng)老金水平就低。有文獻指出，除了極少數(shù)地區(qū)的高齡農(nóng)民工每月能領到800—1000元的養(yǎng)老金之外，多數(shù)高齡農(nóng)民工每月只能領到百余元，整體保障水平較低。

更加積極地為高齡農(nóng)民工創(chuàng)造就業(yè)機會

首先，應疏通尋工渠道，加強針對高齡農(nóng)民工的就業(yè)服務，為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和崗位。在城市，可以根據(jù)不同行業(yè)分別施策，在輕工業(yè)、制造業(yè)等存在“用工荒”的行業(yè)，由政府實施錯位安置，對相關企業(yè)提供政策支持，對高齡農(nóng)民工進行職業(yè)培訓，吸納高齡農(nóng)民工入崗；在學校、醫(yī)院等單位和社區(qū)家政服務、養(yǎng)老服務、公共場所服務管理等行業(yè)，探索適合高齡農(nóng)民工的靈活就業(yè)模式；引導建筑企業(yè)科學設置崗位，開發(fā)針對超齡農(nóng)民工的就業(yè)崗位。同時在公共就業(yè)服務活動中開展農(nóng)民工專場招聘活動，為高齡農(nóng)民工提供有效的就業(yè)服務。

其次，要支持和引導高齡農(nóng)民工成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設的核心力量，在鄉(xiāng)村振興過程中實現(xiàn)再就業(yè)。如前所述，高齡農(nóng)民工有著較為豐富的技術、資源和經(jīng)驗積累，在農(nóng)村日益“空心化”的背景下，他們應當成為鄉(xiāng)村振興可以依靠的核心力量，結合自身專長，在農(nóng)村技術改造、農(nóng)村集體經(jīng)濟創(chuàng)新與發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)與營銷、農(nóng)村公共服務設施建設與服務提供等方面發(fā)揮重要作用，從而實現(xiàn)高齡農(nóng)民工收入增長與鄉(xiāng)村振興發(fā)展的雙贏。

最后，在就業(yè)保護方面，應當厘清權利基礎，規(guī)范權利保護。在就業(yè)之前，需要建立健全高齡農(nóng)民工準入機制, 對招收高齡農(nóng)民工的企業(yè)單位加強監(jiān)督, 對進入崗位前的高齡農(nóng)民工進行健康評估, 以確保其身體狀況能夠承擔適當強度的工作。在就業(yè)過程中，應當明確哪些勞動保護權利必須建立在勞動合同的基礎上，哪些權利是勞動者的普遍權利。筆者認為，保障勞動時間、勞動安全以及參加工傷和醫(yī)療保險等都應當是普遍權利，不應以勞動者達到了退休年齡而不予提供；而養(yǎng)老保險則因為其已經(jīng)達到法定退休年齡并開始領取養(yǎng)老金而自然進入待遇實現(xiàn)期。用人單位和高齡農(nóng)民工可以通過簽訂返聘合同、勞務合同等方式明確權利義務關系。

進一步完善高齡農(nóng)民工相關社會保障制度

第一，要真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，讓居住在城市的高齡農(nóng)民工平等享有基本公共服務。2035年實現(xiàn)基本公共服務均等化是黨和政府的莊嚴承諾，其核心內容是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務內容、可及性及質量等方面的均等化，而當務之急則是要實現(xiàn)城市常住人口與戶籍人口的公共服務均等化，破除公共服務提供的戶籍限制。對于高齡農(nóng)民工而言，最重要的就是要確?；攫B(yǎng)老服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務以及子女教育等基本公共服務的去戶籍化，讓為城市建設作出過重要貢獻的高齡農(nóng)民工可以共享城市發(fā)展成果。

第二，建立和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險權益累積實現(xiàn)機制。2014年，國家有關部門出臺了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，從制度上總體解決了城鄉(xiāng)流動過程中養(yǎng)老保險待遇的銜接問題。但是根據(jù)現(xiàn)行制度要求，無論是從城鎮(zhèn)轉移到農(nóng)村還是從農(nóng)村轉移到城鎮(zhèn)，在參保人退休時，都只能根據(jù)其繳費情況享受一種養(yǎng)老保險待遇，這與其在整個職業(yè)生涯中參加過多項養(yǎng)老保險的事實不相吻合，參保人權益也會不同程度地受到損失。有鑒于此，應當從養(yǎng)老保險關系銜接轉變?yōu)轲B(yǎng)老保險權益累積，高齡農(nóng)民工無論是參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險還是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，都應當累積計算權益，最大限度地保護其基本權利。

第三，進一步完善醫(yī)療保險的異地報銷和就地參保制度。目前，如果高齡農(nóng)民工長期未在工作地繳納醫(yī)療保險，則其醫(yī)療保險的關系所在地和工作生活所在地就產(chǎn)生了分離，需要通過異地報銷解決醫(yī)療費的負擔問題，手續(xù)相對繁瑣，報銷的項目也有所限制。長期來看，可以通過職工醫(yī)保退休人員繳費或在常住地參加居民醫(yī)療保險等方式，實現(xiàn)高齡農(nóng)民工的就地參保，并使之享受當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生資源。

高齡農(nóng)民工為我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展作出了重要的歷史貢獻，在共享的新發(fā)展理念下，他們的就業(yè)與社會保障問題應當引起重視，并通過完善相關制度安排，使他們在新時代的發(fā)展中既發(fā)揮應有的力量，也充分分享到國家經(jīng)濟發(fā)展的成果，安享晚年生活。

[本文由教育部人文社科項目（黨的二十大精神研究）“全體人民共同富裕實現(xiàn)路徑研究”資助]