[中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授]

基層：一個跨世紀的治理話題

民盟先賢、著名社會人類學家費孝通先生從20世紀40年代即開始研究中國的基層社會問題，寫下了《鄉(xiāng)土中國》《鄉(xiāng)土重建》《皇權與紳權》等一系列論著，他注意到了基層組織在整個社會中的基礎性作用。歷史已過去了半個多世紀。眼下，基層問題依然是社會建設的重要環(huán)節(jié)，事關人民群眾生活。

新發(fā)展階段，城市基層重構有幾個關鍵著力點：一是街角小巷優(yōu)化治理。隨著經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾生活水平提高，背街小巷、小區(qū)院落的環(huán)境整治成為城市基層社會建設的重要內(nèi)容。城市形象建設，既要搞好主干道、大街區(qū)的面子工作，又要做好每條小街、小巷、小胡同和小區(qū)院落的里子工作。尤其是大城市和超大城市，背街小巷、小區(qū)院落是居民生活感受最直接的空間，是人民群眾休養(yǎng)生息和開展社會活動的集中地，也是城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。對某市的一項街道調(diào)查顯示，2021年居民急需解決的訴求中位列前三的是：環(huán)境整治，包括清理堆物堆料、生活垃圾、共享單車；小區(qū)配套設施建設，包括完善照明設備、道路、門禁等；停車問題，包括自治停車、解決占用車位問題、增設停車位等。居民投訴量較大的社區(qū)多為樓房片區(qū)，其中老舊小區(qū)的問題更加突出，需要改進的空間包括室外活動空間、街巷、街角空間、社區(qū)廣場、公園等。

二是小區(qū)精細化管理與設計布局。居民生活品質(zhì)提升對社區(qū)精細化管理和布局提出更高要求，現(xiàn)實中存在諸多問題亟待解決。第一，物業(yè)服務基礎薄弱。相當一部分住宅小區(qū)建設年代已經(jīng)超過20年，老舊小區(qū)體量大，基礎設施老化，房屋年久失修，中低層住宅樓需加裝電梯，但這些小區(qū)的物業(yè)力量卻十分薄弱，難以發(fā)揮作用。第二，市政施工、內(nèi)部裝修、園林工程等施工項目揚塵問題成為大氣污染治理的重點難點，施工擾民問題成為市民投訴熱點、媒體關注焦點、環(huán)保執(zhí)法難點，直接影響政府和居民之間的關系。第三，道路交通、兒童出行安全沒有保障，市政公共設施老舊，便民商業(yè)、綠地、廣場、應急避難場所不足等問題普遍存在，居民反映強烈。上述問題有些被直接反映到物業(yè)公司和居委會，有些則成為居民網(wǎng)絡社群中的熱點話題。城市基層治理必須尊重主體的個體性，激發(fā)他們的主動性、積極性、創(chuàng)造性，這是城市基層社會建設的關鍵。

三是適配性的老齡服務體系建設。老齡化與空巢化并存、寡居人群問題凸顯、高齡失能半失能人口比例突出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務卻還存在諸多問題：第一，社區(qū)缺乏對轄區(qū)居家養(yǎng)老服務能力的精準評估，難以建設和配置養(yǎng)老服務設施，不能有效開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務監(jiān)護。第二，社區(qū)居家養(yǎng)老配套服務水平不高，服務范圍有限。第三，社區(qū)居家養(yǎng)老后勤保障存在薄弱環(huán)節(jié)：老人食堂就餐標準有待提高，食材采買尚需嚴格控制；老年休閑娛樂服務設施亟待優(yōu)化，老年人居住的社區(qū)主要是老舊社區(qū)，空間布局緊張，專門針對老年人的活動中心、照料中心、棋牌室等難以得到充分保證；老年人出行不便，社區(qū)缺乏無障礙設施、樓內(nèi)電梯、單元口坡道和扶手等。這類基層空間建設是新發(fā)展階段面臨的新情況，在很多社區(qū)與一些老問題交織在一起，構成了現(xiàn)代城市基層治理中的主要問題。

基層治理：推動社會治理重心下移

中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，突出強調(diào)社會治理創(chuàng)新，要求推動社會治理重心下移。2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調(diào)：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。”2018年2月，中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求構建簡約高效的基層管理體制，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”。2021年11月，中共十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》對黨長期堅持加強和創(chuàng)新基層治理的歷史經(jīng)驗進行了深刻總結：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”

配合落實中共中央的戰(zhàn)略部署，地方也在積極行動。以北京市為例，2017年以來，北京市委市政府在平谷區(qū)實踐探索的基礎上，在市域范圍內(nèi)探索黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦”超大城市基層治理現(xiàn)代化新思路。按照習近平總書記提出的“城市管理應該像繡花一樣精細”的目標要求，北京市西城區(qū)從2018年開啟街道管理體制改革試點工作，結合轄區(qū)實際，加快“多網(wǎng)”融合發(fā)展與綜合信息平臺建設，街道內(nèi)設機構朝精簡化、精準化、扁平化管理方向邁進。北京市陶然亭街道建設“陶然亭街道中信城商圈商居共治聯(lián)盟”，積極探索基層黨組織、商圈企業(yè)、轄區(qū)居民、社區(qū)組織、政府職能部門、社會組織等多主體、多層次、多元利益相關者參與的治理模式，推動基層社會健康有序發(fā)展。

在城市基層治理實踐中，協(xié)商民主成為新發(fā)展階段基層居民參與公共生活的重要手段。它旨在搭建協(xié)商溝通平臺，使政府、社會組織、民眾等多元主體在制度化協(xié)商中形成共識，推動問題得到解決?；鶎邮歉鞣N矛盾糾紛的主要聚集地，分布在基層的街道調(diào)解組織是分流化解矛盾糾紛的主戰(zhàn)場。街道社區(qū)應從基層居民需求出發(fā)，尊重居民意愿，動員居民參與，找準基層矛盾的根源，解決好物業(yè)服務信息公開化等一系列居民最關心、最直接、最迫切的問題。

把握當下城市基層治理的關鍵點

明晰基層社會建設的底層邏輯

基層社會建設的底層邏輯是：實實在在地解決好基層人民的衣食住行等生活問題，處理好人們在日常相處中產(chǎn)生的問題和矛盾。這兩個方面的問題解決好了，基層社會建設的底層邏輯也就把握住了。社會治理重心下移意味著要關注居民的日常生活，提高居民解決自身問題的能力和水平，通過自治、法治、德治和共建、共治、共享的深度融合，建設城市基層社會治理共同體。

一是社區(qū)自治要把堅持黨的領導、遵守黨紀國法、踐行鄉(xiāng)規(guī)民約有機結合起來，把法律外部約束與居民內(nèi)心自律有機結合起來，不斷提高基層社會文明程度。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行主體是基層居民，健康的社區(qū)生活和融洽的鄰里關系是鄉(xiāng)規(guī)民約得以實施的社會基礎。二是針對部分基層社會問題，應當通過協(xié)商民主、鄉(xiāng)規(guī)民約等方式解決。把屬于居民的權利還給居民，讓居民在享受權利的同時承擔自身的義務，并把基層組織從紛繁復雜的日常事務中解脫出來。習近平總書記指出，加強和創(chuàng)新社會治理，核心是人。堅持“核心是人”，就是堅持以人民為中心的發(fā)展理念，努力使基層各項工作緊密圍繞服務人民群眾，依靠群眾，求真務實。不從單一維度衡量基層問題，要綜合考慮各項工作、各項政策的適配性、實用性，真正反映和滿足群眾的訴求。

完善居住空間的實用功能

改革開放40多年來，城市化不斷加速，人民群眾對美好生活的需要不斷提升。合理美化老舊小區(qū)外部環(huán)境，優(yōu)化其內(nèi)部功能，解決社區(qū)居民日常交往、養(yǎng)老托幼、健身康體、互動互助、車輛停放等問題，必須提上高質(zhì)量城市基層社會建設的議程。應加快推進居民廣泛參與前提下的老舊小區(qū)改造工程，不斷完善小區(qū)環(huán)境和功能，具體工作包括拆除利用率不高、質(zhì)量低下、品位欠佳和吸引力不足的景觀及實用設施，實現(xiàn)老舊小區(qū)居住環(huán)境美化、更新。更為重要的是，基層政府和社會組織要把保持基層居住空間的質(zhì)量擺在更加突出的位置，加強日常管理和維護，杜絕重建設、輕管理的傳統(tǒng)基層治理模式，不斷提高人民群眾的便利感、舒適感、溫馨感。

建立基層新媒體對網(wǎng)絡社會負面影響的對沖機制

要把基層社會建設成為對沖互聯(lián)網(wǎng)負面影響的主陣地，強化新媒體宣傳平臺的作用。一是創(chuàng)新主流文化傳播形式。借助各類基層微信公眾號、視頻號，策劃有深度、有廣度、有溫度的選題，綜合運用文字、圖片、音頻、視頻、動畫等形式傳播健康有趣的主流文化內(nèi)容，提升傳播效果和感染力。二是優(yōu)化網(wǎng)絡話語環(huán)境。通過完善微信、微博等網(wǎng)絡交流溝通方式，進一步暢通社區(qū)居民訴求表達渠道，匯集民意輿情，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層相關部門資源，解決好社區(qū)居民關切的問題；及時解讀與百姓實際需求密切相關的政策，充分保障居民話語權，引導其主動參與討論。三是引導正面的網(wǎng)絡輿論。加強網(wǎng)絡輿情監(jiān)測、輿論引導和輿情處置，及時疏導和控制負面輿情，打造風清氣正的基層網(wǎng)絡空間。四是打造基層聯(lián)結國家和民族的橋梁。鑄牢中華民族共同體意識必須從基層抓起。要通過創(chuàng)機制、建載體、育隊伍，廣泛凝聚基層力量，推進融匯多民族的基層社區(qū)的民族團結。加強基層民族宗教工作干部隊伍建設，通過“線上互聯(lián)網(wǎng)家園＋線下文化活動”的模式，推動各民族群眾融入中華兒女大團結的基層社會。

加強基層專業(yè)技術人才培養(yǎng)

基層專業(yè)人員培養(yǎng)必須提上議程。一是基于社區(qū)服務和治理數(shù)據(jù)平臺前期開發(fā)主要依托網(wǎng)絡公司等第三方這一現(xiàn)狀，加強基層網(wǎng)絡技術人員培養(yǎng)工作。現(xiàn)實情況是，當?shù)谌綄⒕W(wǎng)絡平臺交付給基層使用，后期的維護、更新、創(chuàng)新就會面臨技術困難，需要第三方專業(yè)技術人員參與、跟蹤。但繼續(xù)依賴第三方成本較高，其對基層情況也不熟悉，難以回應居民的需要，提出解決問題的切實辦法。二是目前城市基層社區(qū)中網(wǎng)絡技術人才稀缺，但推進社區(qū)治理數(shù)字化勢在必行，因此要未雨綢繆地培養(yǎng)適應基層需要的技術人才。這需要在政策的頂層設計和基層實踐中樹立超前意識，各級領導干部要加強學習現(xiàn)代科學知識，提高自己的專業(yè)能力和水平，掌握數(shù)字化新知識、新本領。三是要培養(yǎng)一批懂專業(yè)知識、熟悉群眾工作、熟知社會心理的干部，督促他們深入群眾生活，實實在在扎根社區(qū)，走家串戶，入百家門，知百家情，辦百家事。四是鼓勵基層網(wǎng)絡技術人員幫助提升基層干部及居民的網(wǎng)絡技術水平，特別是協(xié)助老年人融入數(shù)字社會。通過定期培訓、志愿者參與等方式，縮小人群與代際的數(shù)字鴻溝。

夯實“虛實結合”的信用基礎

基層居民面對面的交流及建設線上社群，客觀上培育了相互信任的社會關系，成為基層社會治理的誠信基礎，也是開展基層活動的重要途徑。要因地制宜，根據(jù)各地基層社會發(fā)育情況，培育基層社會關系，推動基層服務體系發(fā)展和完善。在更高層面上完善家政等服務業(yè)的相關政策，加大補貼力度，保障從業(yè)人員的勞動權益。完善基層誠信體系，對失信企業(yè)、服務人員實施綜合懲戒，營造誠實守信的基層服務業(yè)發(fā)展環(huán)境，不斷提高各類服務業(yè)從業(yè)人員的積極性和服務水平。