（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任）

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，也是問題、困難和挑戰(zhàn)最多、最集中的領(lǐng)域。當(dāng)前有關(guān)基層治理的分析與研究多從治理結(jié)構(gòu)、主體、激勵(lì)機(jī)制、技術(shù)等管理層面的因素出發(fā)加以探討。但是，關(guān)涉到城市基層治理水平的一個(gè)基本因素其實(shí)是政治，應(yīng)該將政治因素帶入對(duì)城市基層治理的思考與分析之中。

城市基層治理的政治視角

城市基層治理水平受多種因素制約，同地方政府、基層各治理主體自身素質(zhì)與能力有很大關(guān)聯(lián)，但素質(zhì)與能力不是決定性的因素。其實(shí)，無論是城市還是鄉(xiāng)村的基層，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是相對(duì)落后地區(qū)的基層，其治理中呈現(xiàn)出的各種問題都存在相似性，盡管表現(xiàn)和程度各異。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，為何經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一、城鄉(xiāng)差異相對(duì)明顯的前提下，基層治理的問題會(huì)表現(xiàn)出某種程度上的一致性？筆者以為，其背后有一個(gè)老問題，那就是政治上的條塊關(guān)系未能理順。

在各種政治體系中，主要由縱橫聯(lián)系所構(gòu)成的條塊關(guān)系在治理體系中都居于主導(dǎo)性位置。條塊關(guān)系也是中國政治體制中的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系，表現(xiàn)于不同的層次和領(lǐng)域，深刻地影響著治理過程的方方面面。條主要是指從中央到地方政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)與任務(wù)目標(biāo)相對(duì)一致的部門，而塊主要是指由各個(gè)不同職能部門所組成的不同層級(jí)的地方政府?？v向的條，起點(diǎn)是中央，中經(jīng)省、市、縣，終點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道；橫向的塊，是由各職能部門相互并聯(lián)，交織而成的綜合、系統(tǒng)的統(tǒng)一體，呈現(xiàn)為具有內(nèi)在聯(lián)系的共同體，其起點(diǎn)是省，中經(jīng)市、縣，終點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。由此不難看出，無論是條還是塊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都處于最末端。條和塊交匯于基層，共同作用于基層，城市基層治理由此產(chǎn)生了一些難度與挑戰(zhàn)。因此，需要以政治視野觀照城市基層治理，糾正只從管理層面或技術(shù)層面探討基層治理問題的偏頗。

城市基層治理的難點(diǎn)

城市基層治理的縱向指的是上級(jí)制定的同基層治理有關(guān)聯(lián)的政策、部署的相關(guān)任務(wù)與基層職權(quán)、資源現(xiàn)狀的關(guān)系問題，而其橫向就是城市基層內(nèi)部不同部門的職權(quán)、責(zé)任關(guān)系問題。此外，如果以發(fā)展的維度來看，條塊關(guān)系還存在著怎樣回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化和發(fā)展所提出的一系列新要求的問題。

縱向關(guān)系是基層治理的一個(gè)關(guān)鍵變量，絕不能忽視；同樣，橫向關(guān)系也制約著城市基層治理的方方面面。從條塊關(guān)系來看，城市基層治理的主要問題表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，條條分隔造成協(xié)同不暢。城市基層治理的許多事務(wù)具有綜合性特征，需要協(xié)同治理方能解決。盡管經(jīng)過多年的努力，條條、塊塊之間壁壘分明的情況有了很大的改變，但分散化管理體系和過細(xì)的分工造成單個(gè)部門沒有足夠的權(quán)限和充分的行政資源，難以及時(shí)回應(yīng)城市基層治理中的居民訴求。

第二，屬地管理的剛性責(zé)任與要求，造成街道和社區(qū)在基層治理過程中承擔(dān)較大壓力。這種權(quán)責(zé)配置不平衡反映了城市基層治理的一個(gè)結(jié)構(gòu)性矛盾。正如上面所指出的，在基層治理中縱向關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵變量，條主導(dǎo)著條塊關(guān)系，幾乎所有上級(jí)政府的條都指向基層的塊，而基層政府則承接著“千條線”交辦下來的各項(xiàng)事務(wù)。在城市化快速推進(jìn)的背景下，一個(gè)越來越明顯的趨勢(shì)就是各層級(jí)的條和塊里的各個(gè)部門通常傾向于將工作任務(wù)向下分解，直到社區(qū)?；鶎尤蝿?wù)越來越多，屬地管理責(zé)任加上考核問責(zé)制的約束，令基層壓力不斷加大。

第三，協(xié)同不充分造成基層治理中的各主體作用未能有效發(fā)揮，社區(qū)居民參與度不高。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，跨部門聯(lián)合與協(xié)作的需求越來越高，但是目前政府各職能部門多采用獨(dú)立的垂管體系，協(xié)同思維和合作意識(shí)不夠。另一方面，基層治理主體中人民群眾缺位現(xiàn)象依然比較普遍。政府主導(dǎo)的基層治理常常運(yùn)用剛性手段，其實(shí)，基層治理更需要采取多種柔性手段，如情感式治理、協(xié)商式治理，這就要求參與主體多元化、參與空間開放化，等等。

總體來說，縱向的問題表現(xiàn)為基層力量不強(qiáng)；橫向的問題表現(xiàn)為部門主動(dòng)協(xié)作意識(shí)不足，難以形成強(qiáng)大的合力；還有廣大居民的參與程度不高、參與渠道不暢；等等。為此，需要從條塊關(guān)系上進(jìn)行體制性改革與創(chuàng)新，提升城市基層治理水平。

可以改進(jìn)之處

近些年來，為了解決城市基層治理中的問題，各地紛紛推出一系列改革舉措，成效顯著。在眾多經(jīng)驗(yàn)中，北京市的“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”較為典型。“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”源于2017年北京平谷區(qū)在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)進(jìn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”的工作機(jī)制創(chuàng)新。這一創(chuàng)新將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦“吹哨”上報(bào)情況，相關(guān)執(zhí)法部門30分鐘內(nèi)必須趕到現(xiàn)場(chǎng)綜合執(zhí)法。創(chuàng)新的要義在于解決執(zhí)法過程中長期存在的條塊頑疾，大大增強(qiáng)了執(zhí)法部門這個(gè)條和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊之間的合力，同時(shí)也增強(qiáng)了執(zhí)法部門各個(gè)條之間的合力。北京市委將平谷區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升，向全市推廣，當(dāng)基層治理中遇到需市區(qū)相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的事項(xiàng)時(shí)，由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出集結(jié)令，相關(guān)部門迅速響應(yīng)。北京市還將“接訴即辦”等基層治理成功經(jīng)驗(yàn)以地方法規(guī)的形式固定下來，推動(dòng)治理重心下移、事權(quán)下放、力量下沉。

結(jié)合北京的創(chuàng)新與探索，從條塊角度來看，提升基層治理能力需要從以下方面著力。

第一，從體制層面聚焦條的優(yōu)化。如上所說，縱向關(guān)系是中國基層治理中的一個(gè)關(guān)鍵變量。不少基層治理的問題產(chǎn)生或難以解決，原因之一就在于條多。為此，一是通過繼續(xù)深化“大部制”改革，減少過多的條，條的減少會(huì)增加基層自主性。在這方面，浙江省龍港市的“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革頗引人注目，有望成為中國城鎮(zhèn)化改革的一種道路探索。二是條需要轉(zhuǎn)變長期以來形成的剛性工作理念及運(yùn)行模式，變管理為治理，將微觀上的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀上的方向指導(dǎo)。

第二，優(yōu)化條塊間的協(xié)同響應(yīng)機(jī)制。基層治理現(xiàn)代化離不開條塊關(guān)系的優(yōu)化。這種優(yōu)化應(yīng)聚焦于增強(qiáng)條塊的協(xié)同性，使基層治理更加協(xié)調(diào)順暢。從條塊協(xié)同響應(yīng)機(jī)制的維度來看，北京市的“吹哨報(bào)到”將政府條塊協(xié)同過程內(nèi)化于政府內(nèi)部，有力地促進(jìn)了整體政府的構(gòu)建與發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)基層治理中條塊關(guān)系的協(xié)同優(yōu)化，需要找到一個(gè)精準(zhǔn)的切入點(diǎn)，從條塊的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)與功能來看，其核心應(yīng)該是職責(zé)。為此，一要強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，建立條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。城市基層治理中的條塊關(guān)系是一個(gè)系統(tǒng)性問題，需要從系統(tǒng)性的角度來思考職責(zé)的聚合，在中國城市基層治理體系與格局中，唯有中國共產(chǎn)黨才能將各種職責(zé)匯聚起來，形成一個(gè)相互配合、協(xié)作的有機(jī)整體。事實(shí)上，各地已經(jīng)創(chuàng)造并積累了不少經(jīng)驗(yàn)，例如通過黨政聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)黨支部等形式，建立“黨建為首，依責(zé)而聯(lián)，據(jù)事而動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市基層治理的協(xié)同響應(yīng)。二要厘清條塊職責(zé)結(jié)構(gòu)。條塊關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題。城市基層治理需要縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)各司其職，更重要的是兩者相互融合，建立起合理的責(zé)任結(jié)構(gòu)。為此，一方面要厘定地方政府和城市基層政府的職責(zé)所在，建立城市基層治理的政府職責(zé)清單。另一方面要將職責(zé)與事權(quán)對(duì)應(yīng)起來，形成有機(jī)聚合。更重要的是，要厘清機(jī)構(gòu)部門的協(xié)同職責(zé)之所在。政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)具體的業(yè)務(wù)職責(zé)設(shè)置的，這往往會(huì)造成職責(zé)間隔，缺乏應(yīng)有的協(xié)同。為此，需要通過明確相應(yīng)職責(zé)的關(guān)聯(lián)，提升機(jī)構(gòu)部門的協(xié)同性。具體來說，各個(gè)部門應(yīng)明確自身的職責(zé)所在，進(jìn)而形成有效協(xié)同，如果未按照職責(zé)清單履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同，將面臨問責(zé)的處罰。

第三，充實(shí)基層屬地治理權(quán)限，推動(dòng)資源向基層一線下沉。一方面，要依法賦予城市街道或相關(guān)機(jī)構(gòu)在設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)以及驗(yàn)收等方面的參與權(quán)，在重大事項(xiàng)和重大決策方面的建議權(quán)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合事項(xiàng)方面的話語權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，同時(shí)還需要強(qiáng)化街道的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。另一方面，資源要向基層一線下沉，使基層治理在人、財(cái)、物等方面有足夠和持續(xù)的保障。

第四，建立數(shù)字化平臺(tái)統(tǒng)合基層條塊。正如國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出的：大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，為有效處理復(fù)雜社會(huì)問題提供新的手段。技術(shù)可以解決治理中的一些難題，影響基層治理邏輯，甚至通過技術(shù)賦能改造組織層級(jí)結(jié)構(gòu)。但是，治理技術(shù)尤其是數(shù)字技術(shù)只有嵌入體制機(jī)制，為制度所接納并建立相應(yīng)的平臺(tái)，才能發(fā)揮其作用。當(dāng)前不少地方在致力于將技術(shù)手段嵌入城市基層治理機(jī)制之中，作用于條塊關(guān)系，即通過建立數(shù)字化平臺(tái)，對(duì)條塊關(guān)系的屬地化再造給予數(shù)字技術(shù)支撐，以數(shù)字化治理平臺(tái)來統(tǒng)合基層條塊的諸方力量。

城市基層治理的理想形態(tài)應(yīng)該是這樣的：以人民為中心，從治理效能來說具有高效性，從服務(wù)對(duì)象來說具有高精準(zhǔn)度，從發(fā)展角度來說具有動(dòng)態(tài)性。這就需要解決體制弊端，完善機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)與方法，而其中最重要的正是需要回到政治的維度，聚焦于條塊關(guān)系的調(diào)整與完善。