（上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長）

今年3月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國金融監(jiān)管體系開始進(jìn)行較大幅度的改革和調(diào)整，著力建設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。這將有效彌補(bǔ)以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體系的缺陷，并更加有效地管控金融風(fēng)險(xiǎn)。其最終目的是促使金融體系更加有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新發(fā)展、廣大民眾的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供有效的金融服務(wù)。當(dāng)前，我國加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)還面臨一些挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步深化金融領(lǐng)域的改革。

現(xiàn)代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型：機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重

我國對金融體系實(shí)施監(jiān)管的基本目的是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為、維護(hù)金融市場的正常運(yùn)行，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和金融市場更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融監(jiān)管體系從1983年中國人民銀行被確定為中央銀行起開始形成，隨著中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國銀監(jiān)會的成立，逐步形成“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體系。2017年國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，2018年中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會職責(zé)整合，成立中國銀保監(jiān)會，形成了“一委一行兩會”的金融分業(yè)監(jiān)管體系。

但在當(dāng)今金融領(lǐng)域各類創(chuàng)新活動持續(xù)發(fā)展、金融混業(yè)經(jīng)營及綜合經(jīng)營不斷深化的背景下，這種以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體系極易導(dǎo)致金融監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就是按不同金融機(jī)構(gòu)劃分監(jiān)管對象，進(jìn)行縱向監(jiān)管。一方面，金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，服務(wù)范圍不斷變化，金融機(jī)構(gòu)與金融市場的邊界也不斷變化，如果繼續(xù)實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就會出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位共存的尷尬局面。另一方面，在金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元、金融混業(yè)經(jīng)營不斷深化的情況下，銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的橫向業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營等越來越多，各類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險(xiǎn)暴露都會跨越原有的范圍和領(lǐng)域，此時(shí)以金融機(jī)構(gòu)為對象的監(jiān)管也開始擴(kuò)大和交叉，監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位的問題就會非常突出。同時(shí)，各類金融機(jī)構(gòu)都有相似的產(chǎn)品，卻分屬不同的監(jiān)管部門，具有不盡一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這就為監(jiān)管套利帶來可能。顯然，單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已越來越不適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

面對這樣的情況，金融監(jiān)管部門不斷探索并逐步形成了一套相對有效的監(jiān)管職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)合作的方式方法，同時(shí)不斷強(qiáng)化審慎監(jiān)管理念，將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的覆蓋范圍擴(kuò)大到金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的各類業(yè)務(wù)，既包括傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也包括新興業(yè)務(wù)。但從當(dāng)時(shí)的情況看，監(jiān)管部門之間的這些協(xié)調(diào)與合作大多是一種行政性的安排，缺乏必要的法律基礎(chǔ)和法定效力，并未完全消除機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管固有的弊端，進(jìn)一步調(diào)整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。

在這種情況下，更需要強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管或行為監(jiān)管。所謂功能監(jiān)管或者行為監(jiān)管（兩者依據(jù)不同的理論提出，內(nèi)涵接近），關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其所能發(fā)揮的基本金融功能，而非金融機(jī)構(gòu)本身。功能監(jiān)管是一種橫向的監(jiān)管，是在金融混業(yè)經(jīng)營的環(huán)境下，對不同類型金融機(jī)構(gòu)開展的相同或類似的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或相對統(tǒng)一的監(jiān)管。

我國當(dāng)前正在加快建設(shè)的“兩委一行一局一會”的金融監(jiān)管體系，就是一種機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。在這一監(jiān)管體系中，中央金融委員會負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，中央金融工作委員會領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作；中國人民銀行專門負(fù)責(zé)貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管；國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管；中國證監(jiān)會專門監(jiān)管證券業(yè)。

這種由縱向的機(jī)構(gòu)監(jiān)管和橫向的行為監(jiān)管交織的金融監(jiān)管網(wǎng)，將有效地規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，最大程度防止監(jiān)管真空與監(jiān)管套利，在維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融體系的效率，從而更好地促進(jìn)金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)代金融監(jiān)管將有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

前期金融監(jiān)管體系的一個(gè)明顯弊端就是容易產(chǎn)生監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)爭相追逐監(jiān)管套利，這也是金融資源脫實(shí)向虛的重要原因之一。以機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管并重為特征的現(xiàn)代金融監(jiān)管將有效克服這一弊病，促進(jìn)金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系將有效壓縮監(jiān)管套利空間，促使金融機(jī)構(gòu)的資金走出金融領(lǐng)域內(nèi)部循環(huán)，流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。金融體系內(nèi)部有一定比例的資金周轉(zhuǎn)，這是完全正常的，是維系金融體系正常運(yùn)作和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理所必需的。但是，如果過多的資金滯留于金融體系內(nèi)部，則服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融資源規(guī)模就會受到很大的影響?，F(xiàn)代金融監(jiān)管體系可以引導(dǎo)更大比例的資金用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是金融監(jiān)管體系支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)最基本的、也是最有效的作用機(jī)制。

其次，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系更適應(yīng)當(dāng)下金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢。實(shí)體企業(yè)在其不同的發(fā)展階段、經(jīng)營不同的業(yè)務(wù)時(shí)會有不同的金融服務(wù)需求，需要金融機(jī)構(gòu)提供綜合性金融服務(wù)。為順應(yīng)這一市場需求，在金融創(chuàng)新、金融科技的支持下，金融機(jī)構(gòu)普遍通過銀行控股或金融控股方式走向金融混業(yè)經(jīng)營，提升綜合金融服務(wù)能力。這已成為國內(nèi)外金融業(yè)發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢。很顯然，金融混業(yè)經(jīng)營可以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有其存在和發(fā)展的必然性，符合經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展要求。而從金融監(jiān)管角度看，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系是適應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的要求的。

最后，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系有利于防控金融風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)定、安全和高效的金融體系能更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生深刻變化，不穩(wěn)定因素明顯增多，金融風(fēng)險(xiǎn)誘因和形態(tài)更加復(fù)雜。而在金融混業(yè)經(jīng)營的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)更容易跨行業(yè)、跨市場、跨機(jī)構(gòu)傳染，引發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性金融危機(jī)。這種狀況是單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管所無法應(yīng)對的，必須在綜合性現(xiàn)代金融監(jiān)管體系下，構(gòu)建復(fù)雜金融環(huán)境中的危機(jī)處置機(jī)制，阻斷危機(jī)傳染，維護(hù)市場信心。

加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對策

金融是經(jīng)濟(jì)的血脈，金融安全是國家安全的重要組成部分，而金融體系的穩(wěn)定、安全和有效必須依托現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的建設(shè)。針對我國金融體系運(yùn)行和發(fā)展現(xiàn)狀，必須重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的工作。

第一，我國錯(cuò)綜復(fù)雜的金融體系結(jié)構(gòu)對現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)構(gòu)成挑戰(zhàn)。經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐，我國的金融綜合經(jīng)營有了一定進(jìn)展，但經(jīng)營模式錯(cuò)綜復(fù)雜，這大大提高了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作的難度，也對現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)形成挑戰(zhàn)。對此，必須持續(xù)推進(jìn)金融體系的結(jié)構(gòu)性改革。

第二，我國金融機(jī)構(gòu)公司治理不盡完善。一些金融機(jī)構(gòu)的管理團(tuán)隊(duì)不能適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復(fù)雜和不斷開放的趨勢，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不同程度地存在股權(quán)關(guān)系不透明、股東行為不審慎、關(guān)聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學(xué)等問題，這對于加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系非常不利。

第三，各功能監(jiān)管部門之間監(jiān)管信息共享機(jī)制尚不完備。由于傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的影響，監(jiān)管信息共享、交換機(jī)制缺乏法制保障，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，須進(jìn)一步完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，打通信息孤島，構(gòu)建系統(tǒng)、完整、及時(shí)、高效的監(jiān)管信息共享機(jī)制。

第四，金融監(jiān)管資源明顯不足，基層監(jiān)管力量尤其薄弱。金融監(jiān)管人員的專業(yè)化、國際化水平有待提升，高素質(zhì)監(jiān)管人才缺乏，資金和技術(shù)等資源保障也亟待充實(shí)。為此，在加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)中，應(yīng)充實(shí)監(jiān)管部門和基層監(jiān)管力量，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，通過教育培訓(xùn)、人才引進(jìn)、交流輪崗、基層鍛煉等途徑，全面提升監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，形成一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管干部隊(duì)伍。