近兩年，我們在對貴州、湖南和浙江開展的社會事業(yè)發(fā)展調(diào)研中，感觸最深的、地方有關(guān)部門反映最多的是基層的公共服務(wù)供給不足問題，諸如衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員匱乏及人才流失，中小學需要聘用代課教師才能運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員人手不足、鄉(xiāng)村社會保障經(jīng)辦人力資源緊張，等等。

通過實地研究和文獻檢索，我們發(fā)現(xiàn)在社會的一端，基層對人力資源有巨大需求，基層公共服務(wù)亟需大量的工作人員和專業(yè)人才。加強基層的社會治理、創(chuàng)新社會成員的組織形式，這些都需要人來做。而社會的另一端，數(shù)以百萬的大學生擁擠在城市里找工作，甚至出現(xiàn)了所謂的“蝸居”，或者叫“蟻族”。所以，說到就業(yè)崗位缺乏，還不能簡單地認為我們社會缺乏就業(yè)機會和就業(yè)崗位，從基層的公共服務(wù)需求來說，即便是缺乏也是一種結(jié)構(gòu)性的缺乏，而不是總量上的缺乏。

進一步的研究發(fā)現(xiàn)，基層對公共服務(wù)有著巨大需求。我們根據(jù)有關(guān)城鄉(xiāng)居民社區(qū)服務(wù)需求的比較研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民的服務(wù)需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務(wù)。城市社區(qū)服務(wù)存在的主要問題，第一位的是鄰里關(guān)系沖突，其次是缺乏場所和設(shè)施，最后才是缺乏認同感。這樣，我們就對越來越多的問題發(fā)生在基層形成一個比較全面的解釋，知道了問題的實質(zhì)在哪里。大量研究證明，農(nóng)村具有強烈的公共服務(wù)需求，而且與城鎮(zhèn)公共服務(wù)需求存在很大差別，對此，要區(qū)別對待。另一方面，在現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給總體上要優(yōu)于公共服務(wù)供給。因為曾經(jīng)有相當長一個時期，我們重視基礎(chǔ)設(shè)施投資，而忽視人力資本的投入。至今這個問題也沒有從根本上得到改觀。

由此產(chǎn)生一系列的問題：造成現(xiàn)階段公共服務(wù)匱乏的原因何在？為什么現(xiàn)行的體制機制不能實現(xiàn)資源的按需配置？為什么公共服務(wù)更匱乏于公共產(chǎn)品？現(xiàn)時期需要什么樣的政策和體制才能吸引年輕人到基層工作？

縱觀歷史可以看到一種軌跡，人力資源的分布與物質(zhì)資源的分布是成正相關(guān)的。基層公共資源和資金缺乏，需要配置的人力資源自然也缺乏，因此，現(xiàn)階段的人力資源配置實質(zhì)上也是一個物質(zhì)資源配置問題，其中包括收入分配格局的合理性問題，還包括公共服務(wù)體系建設(shè)問題，等等。在相當長一段時期，人們對公共物品的投入是慷慨的，而對公共服務(wù)的投入是極其吝嗇的。公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的貧乏不僅造成了公共需求難以滿足，也給因公共需求擴張帶來的就業(yè)造成極大限制。公共服務(wù)需求擴大必然會提高公共財政支出，而公共財政支出要求經(jīng)濟必須保持持續(xù)繁榮。經(jīng)濟的持續(xù)繁榮必定帶來更加充分的就業(yè)。這些就是改革開放30多年來我們一直試圖在平衡和協(xié)調(diào)的問題。現(xiàn)在看來，還是需要靜下心來仔細研究經(jīng)濟增長、需求、就業(yè)、財政支出和公共服務(wù)之間的關(guān)系。對于中國的發(fā)展，公共服務(wù)還是個新的要素，它對經(jīng)濟增長、需求和就業(yè)的深刻影響，我們還缺乏理論上的深層次解釋。根據(jù)加爾布雷德的理論，從市場配置資源的方式來看，產(chǎn)生目前基層公共資源匱乏的狀況是必然的。

為什么越來越多的問題發(fā)生在基層？“地基不牢，山動地搖”，多少年我們一直把這句話作為做好基層工作的座右銘。但是為什么問題還是屢屢發(fā)生？根本原因是我們沒有真正把基層問題當作核心問題來抓，缺乏對基層意義的認識。

在管理意義上，我們?nèi)狈芾砘鶎由鐣慕?jīng)驗。人類學家常說：“如果不加強地方社區(qū)，鼓勵他們在規(guī)劃與維持其基礎(chǔ)設(shè)施過程中積極參與并發(fā)揮更大作用，發(fā)展戰(zhàn)略注定會失敗。”聯(lián)想起一系列正在實施的政策，諸如公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療政策、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等，如果沒有基層完善的服務(wù)體系，會是什么樣的結(jié)果？2009年是國家基本藥物制度實施的第一年，從2010年第二季度的調(diào)查結(jié)果看，效果并不十分理想，“除了對部分基層醫(yī)療機構(gòu)之前的藥品加成程度估算不足，衛(wèi)生部此次調(diào)研，還發(fā)現(xiàn)基本藥物制度在實際操作過程中發(fā)生了‘變形’”。因此，決策和政策一定要避免高高在上，必須對基層的價值有一個充分的估計。公共政策只有解決基層問題才會真正發(fā)揮作用。

基層問題不僅具有經(jīng)濟意義，還有重要的社會意義。社會秩序和活動在基層，越來越多的問題發(fā)生在基層。社會問題發(fā)生在個體身上，出現(xiàn)了社會學意義上的、人們通?？吹降脑杰壭袨?，導致社會控制失靈。用社會學家蒂法妮•薩帕塔-曼席拉的話來說就是：“個人的生活的確取決于他（她）所處的社會環(huán)境”。這個環(huán)境首先是他（她）的家庭、鄰里（我們所謂的社區(qū)）、工作環(huán)境。其次才是人們現(xiàn)在經(jīng)常說的深層次的社會問題。通常社會深層次的矛盾不會直接激化個人越軌行為。2010年春夏季發(fā)生的各類血案，并不是社會深層矛盾的直接爆發(fā)，而是通過一系列家庭矛盾、社區(qū)關(guān)系和人際關(guān)系的惡化爆發(fā)出來的。

進一步說，社會發(fā)展最終如何造就人們的社會生活？這里所謂的社會生活是指個人與家庭、與社會、與群體、與社區(qū)之間的交往以及各種各樣的公共活動。怎樣造就人們的健康心理、友愛精神、開誠布公的處世方式等等，這種社會生活就不能簡單的是物質(zhì)的生活，它以物質(zhì)生活為基礎(chǔ)，以社會交往為核心，以精神滿足為目的。就社會學意義上來說，重建人們的社會生活，首先要建設(shè)社會規(guī)范，并把社會規(guī)范作為社會建設(shè)和社會管理的底線工程。社會規(guī)范是一個社會最底線的秩序。人們首先通過這個秩序進行自我約束，建立基本的社會秩序。一旦有人突破這個底線，而靠法律來約束行為的時候，人們的心理會產(chǎn)生不愉快。最佳的心理愉悅產(chǎn)生于社會成員都能夠遵循基本的、大家認可的社會規(guī)范，在這規(guī)范之內(nèi)，大家相互尊重、相親相愛、和平共處。所以，社會心理建設(shè)首先是一個基本社會規(guī)范建設(shè)問題，也有人把這個過程叫做社會資本的聚集過程。這樣，社會治理就不僅僅是人們通?？吹降纳鐓^(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)，在這些社會組織和社區(qū)的建設(shè)過程中如何培養(yǎng)起大家基本的社會規(guī)范才是最核心的。進一步說，心態(tài)是最深層次的，心態(tài)決定行為。其次是規(guī)范，人們對基本社會規(guī)范的遵守程度，決定了人們的心態(tài)，決定了社會關(guān)系的狀況。再次是法規(guī)，一旦人們把法規(guī)作為約束行為的底線，人們的社會心理就可能會扭曲，行為就可能會變態(tài)?；镜纳鐣?guī)范不僅體現(xiàn)在人們?nèi)粘５纳鐣钪校惨w現(xiàn)在經(jīng)濟生活里，尤其是體現(xiàn)在公平的經(jīng)濟分配活動中。

更為復雜的是，深層次的社會矛盾會成為主觀的社會問題。這種主觀社會問題會積淀在人們的心里，長此以往，會因現(xiàn)實矛盾激化。就社會而言，關(guān)鍵是有沒有一個導火索；就個人而言，關(guān)鍵是他（她）的生活環(huán)境對其心理造成的挫傷有多大。近年來接二連三發(fā)生的血案，與個人的心理素質(zhì)有關(guān)，更深層次是與主觀的社會問題沒有得到解決有關(guān)。這實際在深層次上把公共服務(wù)與社會管理問題打通了。

如何鑄造基層社會生活？基層的公共服務(wù)如何能夠延伸到家庭和人際關(guān)系的層次？這都是社會建設(shè)中的重大問題，需要認真研究。

根據(jù)我們的理解，公共服務(wù)和社會管理在基層不能分開。它既凸現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)少的矛盾，也凸現(xiàn)了社會管理不足的問題。與歷史上相比，地方政府的角色越來越重要。在基層，地方政府承擔著越來越多的公共服務(wù)——人口增長、擴大就業(yè)和救濟貧困人口等社會治理的任務(wù)都落在了地方政府的身上。另外，地方政府還承擔著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給以及社會福利制度建設(shè)的任務(wù)。

在歐洲一些國家，地方政府改革的路徑各不相同，策略不斷創(chuàng)新，但總的趨勢都是將重點放在地方社區(qū)建設(shè)。建設(shè)和諧社區(qū)是建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)性工作。在社會發(fā)展領(lǐng)域，西方發(fā)達國家積累的經(jīng)驗值得借鑒。在中國，我們也要重視基層政治與社會之間的互動。

要改變基層公共資源匱乏狀況，需要尋找超越市場的力量介入。合理配置公共資源是解決當前中國社會發(fā)展失衡的主要選擇。如加爾布雷德所說，“假設(shè)一個社區(qū)建造更好的學?；蚋玫墓珗@和購買更昂貴的汽車能夠同樣獲得較好的回報。通過把注意力集中在汽車，而忽視了學校和公園，這樣社區(qū)未必能使自己得到最大限度的滿足。正像一個社會或?qū)W校一樣，國家普遍的公共服務(wù)也是如此。我們在滿足自己對私人產(chǎn)品的欲望時毫不吝嗇，這幾乎是不明智的，而在公共產(chǎn)品方面極端克制，這也很不明智”。“實際上，事實比描述得更好些，也更壞些。稅收結(jié)構(gòu)不變時，各級政府的收入隨著經(jīng)濟增長而增長，公共服務(wù)可以在這種自動增長得到維持，有時甚至得到改進。”目前中國的問題實際上是一個社會進入豐裕階段面臨的新問題，這些問題需要人們提升到這樣一個層次和階段上來認識。

中國的城市社區(qū)建設(shè)要超越設(shè)施配置和一般行政事務(wù)的應(yīng)對，真正轉(zhuǎn)向居民生活，轉(zhuǎn)向社會共同體的塑造。因為好的基層公共服務(wù)會降低社會管理的成本。在政府層面上，基層公共服務(wù)與社會管理不能分開，應(yīng)當一起規(guī)劃。