編者按：2011年12月6日，民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在北京舉行了第二屆民生論壇。本次論壇是在“十二五”規(guī)劃初步描繪出未來(lái)5年我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)藍(lán)圖和《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式施行的背景下召開(kāi)的一次專題研討會(huì)。它是首屆民生論壇探討收入分配改革主題的延續(xù)。論壇邀請(qǐng)了長(zhǎng)期主持或參與我國(guó)社會(huì)保障制度改革決策的部委領(lǐng)導(dǎo)以及盟內(nèi)專家學(xué)者，就我國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)與完善發(fā)表真知灼見(jiàn)?，F(xiàn)將發(fā)言內(nèi)容摘編如下。（以發(fā)言先后為序）

關(guān)于加快社會(huì)保障制度建設(shè)的建議

民盟中央副主席　索麗生

2011年5月，民盟中央調(diào)研組以“社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善”為題，著重就養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、社會(huì)救助、老年服務(wù)四項(xiàng)基本保障制度建設(shè)已取得的成績(jī)、經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)存的問(wèn)題、困難等在湖南省進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研表明，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已處于從選擇型走向普惠型，從試驗(yàn)性狀態(tài)走向定型和穩(wěn)定發(fā)展的新階段，進(jìn)入了完善制度安排和規(guī)范化的關(guān)鍵時(shí)期；養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障與綜合型社會(huì)救助等基本保障制度建設(shè)取得突破性進(jìn)展；社會(huì)保障公共投入不斷增長(zhǎng)，社會(huì)保障水平有了較大幅度的提升；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)初見(jiàn)成效，社會(huì)保障制度的效率與公平性不斷增強(qiáng)；社會(huì)保障管辦機(jī)制及經(jīng)辦能力建設(shè)方面取得了相應(yīng)的進(jìn)展。

但是，因缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)，社保體系建設(shè)的理念與目標(biāo)定位不太明晰，導(dǎo)致制度缺漏、碎片化，統(tǒng)籌層次不高，費(fèi)率、基數(shù)和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢；管理體制分割，經(jīng)辦能力不足，難以滿足社保事業(yè)發(fā)展需要；保障水平偏低，群體間待遇差距仍然過(guò)大；社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋率不高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值風(fēng)險(xiǎn)與支付壓力越來(lái)越大；貧困地區(qū)財(cái)力匱乏，發(fā)展不足與求急求快并存。為此，我們建議：

第一，盡快明確構(gòu)建完整的中國(guó)特色社保體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利可持續(xù)發(fā)展的新理念。一方面，需要明確公平、正義、共享的核心價(jià)值取向，遵循普遍性、統(tǒng)一性、互助共濟(jì)、以人為本與弱者優(yōu)先、政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)等基本原則，在完善社會(huì)救助、健全社會(huì)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，有序發(fā)展好各項(xiàng)社會(huì)福利和補(bǔ)充保障，真正構(gòu)建中國(guó)特色的完整的社保體系，全面解除國(guó)民生活后顧之憂和促進(jìn)社會(huì)公正。另一方面，需要堅(jiān)持理性漸進(jìn)，基本保障制度定型宜快，以提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，但保障水平宜小步提升，讓人民感受到一年比一年有進(jìn)步，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利可持續(xù)發(fā)展。為此，特別要妥善處理好公平與效率、政府與市場(chǎng)、權(quán)利與義務(wù)等重大關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、公共財(cái)政、人口政策等的良性互動(dòng)。

第二，設(shè)立常態(tài)化的社會(huì)保障統(tǒng)籌設(shè)計(jì)或咨詢委員會(huì)，條件成熟時(shí)成立大社會(huì)保障部；同時(shí)盡快提升社會(huì)保障經(jīng)辦能力，為可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障。社會(huì)保障是影響全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本性制度安排，特別需要統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)；而目前卻是條塊分割，頂層設(shè)計(jì)不足，地方創(chuàng)新過(guò)度，導(dǎo)致體系尚有殘缺，制度呈現(xiàn)碎片化，項(xiàng)目發(fā)展失衡，群體差距過(guò)大。為此建議：一是由國(guó)務(wù)院設(shè)立常態(tài)化的社會(huì)保障統(tǒng)籌設(shè)計(jì)或咨詢委員會(huì)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自主持，發(fā)改委、財(cái)政部、人社部、民政部、計(jì)生委、衛(wèi)生部等政府職能部門和工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)負(fù)責(zé)人及社保戰(zhàn)略專家參與，統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)社會(huì)保障與相關(guān)制度安排的協(xié)同推進(jìn)，明確戰(zhàn)略目標(biāo)與推進(jìn)步驟。二是籌劃設(shè)置更為集中的大社會(huì)保障部或委員會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管各項(xiàng)基本保障事務(wù)；同時(shí)合理劃分中央和地方在社保事務(wù)中的權(quán)力與職能。三是盡快建設(shè)好養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，包括統(tǒng)一規(guī)范經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置、合理規(guī)劃人員編制、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，加快社保專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)；同時(shí)安排中央財(cái)政專項(xiàng)投入，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)和社會(huì)救助信息平臺(tái)，為“一卡通”提供有效支撐。

第三，明確社保體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)與基本步驟，逐步將人民引領(lǐng)入中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)。社會(huì)保障肩負(fù)解決國(guó)民即期生活困難和提供穩(wěn)定安全預(yù)期的雙重使命，盡管解決現(xiàn)實(shí)困難具有緊迫性，但提供穩(wěn)定安全預(yù)期更為重要。因此，既要高度重視人民的福利訴求，也要避免“頭痛醫(yī)頭”和只求短期效應(yīng)的“福利政績(jī)病”。戰(zhàn)略目標(biāo)宜從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的完整社保體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)其沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由、平等與尊嚴(yán)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要與發(fā)展可能，可分三步走：第一步，2012—2013年構(gòu)建起“二免除一解除”（用社會(huì)救助免除生存危機(jī)，用全民醫(yī)保免除疾病恐懼，用全民養(yǎng)老保險(xiǎn)解除養(yǎng)老后顧之憂）社保體系骨架，同時(shí)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，奠定基礎(chǔ)。第二步，到2020年構(gòu)建完整的社保體系并全面實(shí)現(xiàn)定型、穩(wěn)定發(fā)展，在普惠的基礎(chǔ)上，大幅縮小當(dāng)前過(guò)大的待遇差距，較為全面地解除國(guó)民生活的后顧之憂。第三步，到新中國(guó)成立100周年，在進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度的同時(shí)，不斷提高保障水平，全方位滿足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的需求，邁向中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)。

第四，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助與老年服務(wù)四大基本保障制度，促使其從長(zhǎng)期試驗(yàn)性狀態(tài)走向定型和穩(wěn)定發(fā)展新階段。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：①在制度框架上，從目前多元分割、交叉與缺漏并存格局向公職人員、職工、農(nóng)民三大群體基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民老年津貼等有序組合的“三險(xiǎn)一貼”體系發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。②盡快推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，降低總繳費(fèi)率。在提高勞動(dòng)報(bào)酬條件下，將繳費(fèi)責(zé)任由用人單位承擔(dān)為主逐步過(guò)渡到勞資雙方平等分擔(dān)，并在縮小個(gè)人賬戶規(guī)模（3%左右）的同時(shí)真正做實(shí)個(gè)人賬戶。③根據(jù)整體聯(lián)動(dòng)、新老（人）分離、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則思路，積極推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，建立公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。④加快完善農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在堅(jiān)持政府與個(gè)人分擔(dān)責(zé)任的前提下，將政府補(bǔ)貼重點(diǎn)從補(bǔ)“出口”（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）轉(zhuǎn)移到補(bǔ)“進(jìn)口”（參保繳費(fèi)）。⑤統(tǒng)一建立財(cái)政負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)老年津貼制度。⑥盡快制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策，將保值增值置于可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略地位。

醫(yī)療保險(xiǎn)制度：①盡快將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合并軌為統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)；條件成熟后再與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌為一元化的全民醫(yī)療保險(xiǎn)。②從疾病醫(yī)療費(fèi)用保險(xiǎn)向兼及疾病預(yù)防、保健服務(wù)并以提高國(guó)民健康素質(zhì)為目標(biāo)的健康保險(xiǎn)發(fā)展。③盡快統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，理順監(jiān)管體制，提高醫(yī)保水平與醫(yī)療服務(wù)的可及性，并促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量穩(wěn)步提高。④盡快制定新一輪醫(yī)改方案，為醫(yī)療保險(xiǎn)健康發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

社會(huì)救助制度：①明確中央與地方分責(zé)制并相對(duì)固定。②從以最低生活保障為核心的多元制度并立格局向一個(gè)制度、多種待遇的綜合型社會(huì)救助轉(zhuǎn)化。③將社會(huì)救助制度作為維護(hù)底線公平、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差距的突破口，在提高貧困線標(biāo)準(zhǔn)、完善收入統(tǒng)計(jì)與家計(jì)調(diào)查及救助程序的基礎(chǔ)上盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的統(tǒng)一。④將社會(huì)救助與社區(qū)建設(shè)、家庭政策及推動(dòng)貧困者自我組織、社會(huì)參與相結(jié)合。

老年服務(wù)體系建設(shè)：①增加對(duì)老年服務(wù)的公共投入，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，大力弘揚(yáng)家庭保障傳統(tǒng)。②重視科學(xué)規(guī)劃、合理布局，構(gòu)建以社區(qū)支持型居家養(yǎng)老為主體的多層次服務(wù)體系，建立長(zhǎng)期護(hù)理制度，政府公共投入重點(diǎn)保證對(duì)失能老人的照顧。③積極發(fā)展臨終關(guān)懷事業(yè)，提供人性化的殯葬服務(wù)。

第五，確立相應(yīng)的投入約束指標(biāo)，為合理、有效地發(fā)揮社保體系調(diào)節(jié)國(guó)民財(cái)富分配格局的功能提供永續(xù)財(cái)力支撐。我國(guó)社保制度的財(cái)力保障，必須堅(jiān)持穩(wěn)步提高公共投入比重和充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源“兩條腿走路“的方針，同時(shí)還需要理性提升待遇水平，杜絕浪費(fèi)，避免低效。為此，需確立相應(yīng)的投入指標(biāo)：①全口徑社會(huì)保障支出占GDP的比重。這是觀察國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)是否同步發(fā)展的核心指標(biāo)，可明確在2012或2013、2020、2049年分別不低于7%、15%、25%。②現(xiàn)口徑財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。到2012或2013、2020、2049年，分別不低于15%、20%、30%。③通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，確保未來(lái)10年社會(huì)保險(xiǎn)基金持續(xù)大幅增長(zhǎng)。④壯大全國(guó)社?；?，為未來(lái)提供適度的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。根據(jù)測(cè)算，在2040年前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可實(shí)現(xiàn)收支平衡；2040年后則需要外部資金支持。因此，“十二五”期間有必要將全國(guó)社保基金從現(xiàn)有的8000多億元擴(kuò)充到2萬(wàn)億元左右，并采取積極有效的投資運(yùn)營(yíng)。⑤多方動(dòng)員社會(huì)資源。包括采取有力政策措施提升慈善公益捐獻(xiàn)比重，擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模并積極探索其他博彩方式，促進(jìn)職業(yè)福利健康發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)年金等。⑥土地收益與國(guó)有資產(chǎn)收益應(yīng)成為社保制度的重要財(cái)源，國(guó)家宜制定相應(yīng)的投入規(guī)則與相對(duì)固定的投入比重。

第六，積極穩(wěn)妥地促使民主政治建設(shè)、社保體制改革與社保法制建設(shè)協(xié)同推進(jìn)。一是通過(guò)擴(kuò)大公眾參與社保制度選擇權(quán)利、完善社保信息公開(kāi)、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等，確保人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。二是有序優(yōu)化社保決策、監(jiān)管與經(jīng)辦體制，讓立法機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起確立社保制度及修正、完善制度的最終決策之責(zé)，讓行政、司法機(jī)關(guān)分別承擔(dān)制度運(yùn)行、監(jiān)督之責(zé)，讓經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)社保服務(wù)和供給之責(zé)。三是盡早出臺(tái)《社會(huì)救助法》、《慈善事業(yè)法》、《社會(huì)福利法》，爭(zhēng)取在2015年前構(gòu)建起中國(guó)特色社保法律體系框架，并在2020年前形成成熟的中國(guó)特色社保法律體系。

第七，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，規(guī)范收入分配秩序，改革戶籍制度，調(diào)整人口政策，加快財(cái)政體制與衛(wèi)生體制改革步伐，為社保體系建設(shè)與國(guó)民福利可持續(xù)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境條件。

確保醫(yī)療保障制度可持續(xù)發(fā)展

中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)　王東進(jìn)

我國(guó)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)取得的

主要成績(jī)和基本經(jīng)驗(yàn)

以“四大板塊”為主體的基本醫(yī)療保障制度框架初步建立。目前，城鎮(zhèn)從業(yè)人員參保已達(dá)2.44億人，城鎮(zhèn)居民參保已達(dá)2.1億人，新農(nóng)合參合人數(shù)達(dá)8.3億人，參加三項(xiàng)基本醫(yī)療保障制度的人數(shù)已超過(guò)12.8億人。我國(guó)于2003年和2005年，分別實(shí)行了農(nóng)村醫(yī)療救助制度和城市醫(yī)療救助制度。

基本醫(yī)療保障政策法規(guī)體系不斷完善。以《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》等法律法規(guī)和政策文件為核心，以一系列實(shí)施方案、政策措施、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范等具體規(guī)定為配套的基本醫(yī)療保障政策法規(guī)體系初步形成。

逐步探索出一套行之有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)踐中初步形成了對(duì)基本醫(yī)療保障實(shí)行歸口管理和統(tǒng)一經(jīng)辦的管理體制；建立醫(yī)療保障的多元籌資機(jī)制；建立費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制；建立與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)議管理機(jī)制；建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。

初步建立起財(cái)政投入機(jī)制，基本醫(yī)療保障水平不斷提高。3年來(lái)，全國(guó)財(cái)政投向醫(yī)改的資金達(dá)1.13萬(wàn)億元，比預(yù)計(jì)超出約2800億元。中央財(cái)政新增投入達(dá)3659億。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合財(cái)政補(bǔ)貼由2007年的每人40元迅速提高到今年的每人200元。醫(yī)療保障范圍逐漸擴(kuò)大，保障水平不斷提高。

初步形成醫(yī)療保險(xiǎn)行政、經(jīng)辦、科研三者協(xié)同配合，共推醫(yī)保制度建設(shè)的格局。經(jīng)過(guò)多年歷練，一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的醫(yī)保行政和經(jīng)辦隊(duì)伍已然成長(zhǎng)起來(lái)，并逐漸形成了以“忠誠(chéng)、團(tuán)結(jié)、敬業(yè)、奉獻(xiàn)”為主要內(nèi)容的獨(dú)具特色的醫(yī)保文化。在中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)的帶動(dòng)下，已有22個(gè)省區(qū)市和20多個(gè)地級(jí)市成立了醫(yī)療保險(xiǎn)研究機(jī)構(gòu)。

十幾年來(lái)，我國(guó)醫(yī)保制度建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，也總結(jié)積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。包括：堅(jiān)持“廣覆蓋，?；?，多層次，可持續(xù)”的基本方針；堅(jiān)持既統(tǒng)一又靈活的制度安排；堅(jiān)持試點(diǎn)先行和分類指導(dǎo)；堅(jiān)持“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”；堅(jiān)持政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)；堅(jiān)持富有成效的管理模式。

推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)

面臨的任務(wù)與挑戰(zhàn)

“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變對(duì)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)提出了新要求。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，必然要求醫(yī)療保障制度建設(shè)在以下7個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變：由外延式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展；由注重發(fā)展規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匕l(fā)展質(zhì)量；由主要依靠財(cái)政投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽繖C(jī)制創(chuàng)新；由注重提高籌資、報(bào)銷水平轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅靥岣呋鸬谋Ｕ峡?jī)效；由注重出臺(tái)政策措施轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定政策，提升管理能力，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、科學(xué)、精確管理；由“三從三到”（制度從無(wú)到有，覆蓋面從小到大，保障水平從低到高）式的“人人享有”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人人公平享有”；由“摸著石頭過(guò)河”式的分散決策和自愿參保，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄍ七M(jìn)、依法參保，增強(qiáng)制度的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。概括地說(shuō)，就是要以“民生為本、公平至上”為主線，以增強(qiáng)制度的公平性為主題，以鞏固完善“全民醫(yī)保”為主要任務(wù)，以建設(shè)公正和諧醫(yī)保、維護(hù)國(guó)民健康權(quán)益為目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)公平正義、和諧穩(wěn)定。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施對(duì)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)提出了新要求?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》確定的醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)的根本方針、主要政策和基本框架是正確的，可行的。貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重要任務(wù)之一，就是要加快《基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例》等配套法規(guī)、規(guī)章的制定。

推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革對(duì)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)提出了新要求。相對(duì)于醫(yī)療保障制度建設(shè)而言，“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”的另外兩個(gè)方面顯得有些遲滯。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的推動(dòng)一靠政府，二靠醫(yī)保。如何發(fā)揮醫(yī)療保障對(duì)醫(yī)療、醫(yī)藥體制改革的助推作用和監(jiān)督制約作用，形成“倒逼機(jī)制”，促進(jìn)其改革體制、創(chuàng)新機(jī)制、加強(qiáng)管理、降低成本、提高效率、提高服務(wù)質(zhì)量，則是醫(yī)保制度建設(shè)一項(xiàng)責(zé)無(wú)旁貸的重大任務(wù)。

把握客觀規(guī)律，堅(jiān)持基本方針，
確保醫(yī)療保障制度可持續(xù)發(fā)展

面對(duì)任務(wù)和挑戰(zhàn)，只有堅(jiān)持按客觀規(guī)律辦事，堅(jiān)持醫(yī)?；痉结?，鞏固和完善相應(yīng)的體制機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持按醫(yī)療保險(xiǎn)客觀規(guī)律辦事。最基本的就是要透徹認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握醫(yī)療保險(xiǎn)制度的內(nèi)在機(jī)理和發(fā)展邏輯。可以把它概括為支撐醫(yī)療保險(xiǎn)的“三大支柱”：統(tǒng)籌機(jī)制、分擔(dān)機(jī)制和第三方付費(fèi)制度。“三大支柱”是醫(yī)療保險(xiǎn)最基本的制度構(gòu)件、內(nèi)在機(jī)理和發(fā)展邏輯，也是醫(yī)療保險(xiǎn)的基本常識(shí)，揭示了醫(yī)療保險(xiǎn)的客觀規(guī)律，必須始終堅(jiān)持。

堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針。目前，少數(shù)地方不切實(shí)際地提高保障水平、擴(kuò)大保障范圍，有違“?；?rdquo;方針的要求。守得住，才能行得遠(yuǎn)。堅(jiān)持基本方針不動(dòng)搖，才能確保醫(yī)療保障制度建設(shè)沿著健康的道路前行，才能實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

積極推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。加快實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一件既關(guān)系公平又關(guān)系效率的大事。當(dāng)前，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件已經(jīng)具備。積極推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，早日實(shí)現(xiàn)管理體制和政策制度的統(tǒng)一，是改革的必然趨勢(shì)，也是基本醫(yī)療保障制度建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的前提和保證。

建立科學(xué)合理可行的籌資機(jī)制和待遇調(diào)整機(jī)制?；I資機(jī)制是醫(yī)療保險(xiǎn)的第一機(jī)制。建立科學(xué)合理可行的籌資機(jī)制，至少包括5個(gè)環(huán)節(jié)，即籌資基數(shù)、籌資比率、籌資分擔(dān)比例、繳費(fèi)年限及繳費(fèi)年限和待遇水平的關(guān)系。醫(yī)療保險(xiǎn)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是要保持穩(wěn)定，建立合理的籌資機(jī)制和待遇調(diào)整機(jī)制，把“行政決定”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;機(jī)制決定”，是確保基本醫(yī)療保障制度建設(shè)穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

完整系統(tǒng)地推進(jìn)支付制度改革。醫(yī)療保險(xiǎn)支付制度改革關(guān)乎全局，甚至關(guān)系醫(yī)保制度的成敗。支付制度首先要明確支付原則、支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)等，這是“道”，付費(fèi)方式是具體的支付手段，是“術(shù)”。“道昌而術(shù)濟(jì)”。醫(yī)療保險(xiǎn)支付制度是掌控基金流向、流速、流量的“總閘門”，是醫(yī)保發(fā)揮監(jiān)督制約作用的“總抓手”，是提高醫(yī)?；鹗褂眯屎捅Ｕ峡?jī)效的“牛鼻子”，是撬動(dòng)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要“杠桿”。

切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)辦能力建設(shè)。經(jīng)辦能力是醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦人手少、經(jīng)費(fèi)短缺、信息系統(tǒng)建設(shè)落后等問(wèn)題普遍存在，成為制約事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。加強(qiáng)經(jīng)辦能力建設(shè)，各級(jí)政府要在加大投入的基礎(chǔ)上，切實(shí)抓好“軟件”和“硬件”建設(shè)。

推動(dòng)老齡事業(yè)又好又快發(fā)展

中國(guó)老齡協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)　陳傳書(shū)

當(dāng)前，我們正處在一個(gè)前所未有的老齡化時(shí)代。第六次人口普查顯示，2010年底，我國(guó)60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.78億，占總?cè)丝诘?3.3%。預(yù)計(jì)到2013，老年人口將突破2億，2025年突破3億，2033年突破4億，2053年前后達(dá)到峰值4.87億。同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快、高齡化突出、農(nóng)村快于城市、發(fā)展不平衡、牽涉問(wèn)題多、應(yīng)對(duì)難度大等顯著特征。人口老齡化的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人口領(lǐng)域，涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治建設(shè)的全過(guò)程和各領(lǐng)域，將逐步演化為重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，甚至是政治問(wèn)題。應(yīng)對(duì)人口老齡化，不僅是關(guān)系到億萬(wàn)老年人及其家庭的生活、健康和福祉，也關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)大局、國(guó)家長(zhǎng)治久安和民族興衰。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，老齡服務(wù)問(wèn)題是比老年人的經(jīng)濟(jì)困難更難解決的社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化的快速發(fā)展階段，未來(lái)家庭變遷還會(huì)在目前的基礎(chǔ)上繼續(xù)沿著規(guī)模小型化、少子化，家庭結(jié)構(gòu)核心化、缺損化，家庭成員居住離散化、空巢化，家庭關(guān)系松散化的方向發(fā)展，高齡、無(wú)子女、獨(dú)居、空巢等需要老齡服務(wù)的老年人大幅增加。同時(shí)，我國(guó)老年人“長(zhǎng)壽不健康”現(xiàn)象十分明顯，失能發(fā)生率居高不下。據(jù)初步匡算，我國(guó)當(dāng)前的失能老年人已經(jīng)達(dá)到3300萬(wàn)，本世紀(jì)中葉將接近1億。這些老年群體最需要的就是老齡服務(wù)。值得高度關(guān)注的是，同西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于我國(guó)人口基數(shù)龐大，特別是國(guó)民健康整體素質(zhì)不高等原因，在老齡化和高齡化系數(shù)相同的條件下，我國(guó)老年人的生活自理能力明顯偏低，失能老年人比例明顯偏高，老齡服務(wù)負(fù)擔(dān)明顯偏重，面臨的老齡服務(wù)壓力超出世界上任何國(guó)家。

同日益龐大的老年群體快速攀升的老齡服務(wù)需求相反，我國(guó)家庭老齡服務(wù)功能不斷弱化，社會(huì)化老齡服務(wù)體系建設(shè)尚處于起步階段，老齡服務(wù)的供需缺口不斷擴(kuò)大，老齡服務(wù)的供給能力亟待提升。以機(jī)構(gòu)老齡服務(wù)為例，按照西方已進(jìn)入老齡化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)30—50張是較為適宜的，而我國(guó)目前只有不到18張。應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)的老齡服務(wù)需求的挑戰(zhàn)，加快建立社會(huì)化的老齡服務(wù)體系，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要而迫切的戰(zhàn)略任務(wù)。

建立健全具有中國(guó)特色的老齡服務(wù)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須從戰(zhàn)略規(guī)劃、制度安排、政策措施等多方面努力，需要政府、企業(yè)、社會(huì)、家庭和個(gè)人共同行動(dòng)。近年來(lái)，我國(guó)有關(guān)部門和地方已經(jīng)開(kāi)始了有益的探索，取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但也面臨諸多問(wèn)題：

一是在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面。一些地方在老齡服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，存在多頭管理、責(zé)任不明、政事不分、政社不分、政企不分、管辦不分，以及市場(chǎng)監(jiān)管缺位、行業(yè)自律缺失等問(wèn)題。

二是在政策法規(guī)建設(shè)方面。對(duì)公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)發(fā)展的扶持，存在一定程度的政策歧視，尤其是對(duì)民間資本投資興辦老齡服務(wù)業(yè)的政策扶持不到位，嚴(yán)重制約了民間資本參與老齡服務(wù)事業(yè)發(fā)展的積極性。

三是在人居環(huán)境建設(shè)方面。我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展理念、規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系還不適應(yīng)老年人的宜居需要，造成老年人在居家、出行方面的種種不便，產(chǎn)生了許多“人為制造”的服務(wù)需求；

四是在老齡服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)方面。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入低，“招人難、留人難”，人才隊(duì)伍缺口大。全國(guó)取得專業(yè)資格證書(shū)的護(hù)理人員不足10萬(wàn)人，未來(lái)5年護(hù)理人員缺口至少在600萬(wàn)以上。

此外，在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、社會(huì)福利服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的整合、服務(wù)需求和服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估，服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)，以及服務(wù)費(fèi)用的制度保障等方面，均存在著不同程度的問(wèn)題。

應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，主要可以采取以下兩條戰(zhàn)略措施。第一，實(shí)施健康老齡化戰(zhàn)略。要從源頭抓起，提高全體公民晚年期的健康預(yù)期壽命和生活自理能力，最大限度地降低老年群體的老齡服務(wù)需求。這是一條低成本、高效益，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略選擇。第二，構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機(jī)構(gòu)服務(wù)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。在著力鞏固家庭養(yǎng)老地位的基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮家庭和社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)上的互補(bǔ)功能，創(chuàng)建中國(guó)特色的新型養(yǎng)老模式。

在國(guó)務(wù)院剛剛頒布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，對(duì)如何構(gòu)建我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，已經(jīng)作出了具體部署?！兑?guī)劃》要求：一要重點(diǎn)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)。建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施和服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，拓展居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容；二要大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)。把社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施納入小區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，開(kāi)展全托、日托、臨托等多種形式的老年社區(qū)照料服務(wù)；三是要統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。加大力度，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，探索多元化、社會(huì)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資、建設(shè)和管理模式。“十二五”期間，目標(biāo)新增各類養(yǎng)老床位342萬(wàn)張；四是要優(yōu)先發(fā)展護(hù)理康復(fù)服務(wù)。加強(qiáng)老年護(hù)理院和康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，地（市）級(jí)以上城市至少要有一所專業(yè)性養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。探索長(zhǎng)期護(hù)理制度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)；五是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)老齡服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管。建立和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政管理法律法規(guī)與監(jiān)管制度，做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)注冊(cè)、檢查和監(jiān)督管理工作。重要場(chǎng)所要列入消防、衛(wèi)生制度重點(diǎn)管理范圍。

今年10月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第三次全國(guó)老齡工作會(huì)議，回良玉副總理在會(huì)上講話，要求“全面貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃，推動(dòng)老齡事業(yè)又好又快發(fā)展”，并對(duì)加快建設(shè)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系作出了具體安排，提出了具體要求。相信，在中共中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在社會(huì)各界的共同努力下，我國(guó)老年人面臨的老齡服務(wù)問(wèn)題一定能夠得到妥善的解決！

社會(huì)救助制度的基本情況及未來(lái)發(fā)展

民政部社會(huì)救助司副司長(zhǎng)　劉喜堂

以最低生活保障為核心的社會(huì)救助制度，是改革開(kāi)放以來(lái)黨和政府在解民憂、惠民生上建立的開(kāi)創(chuàng)性、標(biāo)志性制度之一，是黨和政府重視民生、改善民生的具體體現(xiàn)。這項(xiàng)制度的建立，為數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的困難群眾提供了制度化的救助渠道，初步保障了他們的基本生活。

我國(guó)社會(huì)救助基本情況

截止2011年10月底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象2274萬(wàn)人，比2010年同期減少29萬(wàn)人；農(nóng)村低保對(duì)象5291萬(wàn)人，比2010年同期增加185萬(wàn)人；農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象553萬(wàn)人，與2010年持平。三項(xiàng)合計(jì)，常年救助對(duì)象8118萬(wàn)人，約占全國(guó)總?cè)丝诘?%。城鄉(xiāng)低保月平均標(biāo)準(zhǔn)分別為城市278元、農(nóng)村135元，分別比2010年底增加27元、18元；低保對(duì)象每人每月領(lǐng)到的補(bǔ)助金平均為城市208元、農(nóng)村86元，分別比2010年增加19元、12元。2011年前10個(gè)月共支出城鄉(xiāng)低保資金926.4億元，比2010年同期多支出235.3億元，占同期全國(guó)財(cái)政總支出的1.19%。

城市低保對(duì)象中，老年人占14.7%，在職人員和靈活就業(yè)人員占21.3%，登記失業(yè)人員占21.1%，未登記失業(yè)人員（指在就業(yè)年齡段內(nèi)但不具備就業(yè)條件的人員）占18.3%，在校學(xué)生占15.1%，學(xué)齡前兒童及其他人員占9.5%。農(nóng)村低保對(duì)象中老年人占36.3%，未成年人占13.1%，成年人占50.6%。

近年來(lái)，隨著低保等社會(huì)救助項(xiàng)目的實(shí)施，社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)從制度創(chuàng)立轉(zhuǎn)向規(guī)范管理，主要圍繞促進(jìn)“確保困難群眾基本生活、確保社會(huì)救助公平公正公開(kāi)實(shí)施”這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)工作。

一是規(guī)范低保申請(qǐng)審批程序。建立了從申請(qǐng)、受理、調(diào)查、評(píng)議，到公示、審批、發(fā)放等一整套工作流程，并細(xì)化每個(gè)環(huán)節(jié)，形成了“低保對(duì)象有進(jìn)有出、補(bǔ)助水平有升有降”的動(dòng)態(tài)管理格局，以程序規(guī)范確保結(jié)果公正。

二是建立低保標(biāo)準(zhǔn)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。提出“基本生活費(fèi)用支出法”、“恩格爾系數(shù)法”和“消費(fèi)支出法”等三種測(cè)算和調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)的辦法，為科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。

三是建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這主要是為了解決物價(jià)突發(fā)性上漲情況下困難群眾基本生活保障問(wèn)題。即當(dāng)物價(jià)突發(fā)性上漲超過(guò)臨界條件時(shí)，發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼；當(dāng)物價(jià)持續(xù)上漲超過(guò)規(guī)定期限時(shí)，及時(shí)調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。今年全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）都建立了聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并全部啟動(dòng)，有的還啟動(dòng)了不止一次。

四是推動(dòng)醫(yī)療救助制度實(shí)施。根據(jù)國(guó)務(wù)院醫(yī)改工作總體要求和部署，把醫(yī)療救助對(duì)象從城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保對(duì)象逐步向低收入家庭老年人、重度殘疾人和低收入重病患者延伸；提高政策范圍內(nèi)醫(yī)療救助報(bào)銷比例和封頂線，積極推進(jìn)“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)，指導(dǎo)地方開(kāi)展重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作。

五是開(kāi)展低收入家庭認(rèn)定工作。為確保廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房公平分配，在有關(guān)部門的支持下，開(kāi)展居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作試點(diǎn)，通過(guò)全面核查救助申請(qǐng)人的家庭收入和財(cái)產(chǎn)，準(zhǔn)確認(rèn)定社會(huì)救助對(duì)象。

我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展

根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助制度還將快速發(fā)展，在為城鄉(xiāng)困難群眾提供基本生活保障的同時(shí)，繼續(xù)為穩(wěn)定基層社會(huì)、均衡收入差距以及促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)貢獻(xiàn)力量。

一是完善制度。繼續(xù)推動(dòng)臨時(shí)救助制度建設(shè)，為遭遇突發(fā)性、意外事件等臨時(shí)生活困難的家庭提供救助；完善醫(yī)療救助制度，使之更好地配合醫(yī)療保險(xiǎn)，為困難群眾提供可及性強(qiáng)的醫(yī)療服務(wù)；繼續(xù)查找社會(huì)救助制度存在的漏洞和不足，開(kāi)發(fā)相關(guān)政策，進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度。

二是健全機(jī)制。繼續(xù)落實(shí)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)制定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；完善社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使之在物價(jià)突發(fā)性上漲時(shí)真正發(fā)揮作用；推動(dòng)建立跨部門、多層次、分類別的社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況審核機(jī)制，準(zhǔn)確認(rèn)定社會(huì)救助對(duì)象；科學(xué)制定社會(huì)救助績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；完善低保等社會(huì)救助補(bǔ)助資金公開(kāi)、公正、透明的科學(xué)分配機(jī)制。

三是規(guī)范管理。以“兩級(jí)受理、信息比對(duì)、三級(jí)聯(lián)審、末端公示”為原則進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助審批流程，適時(shí)制定城鄉(xiāng)低保操作規(guī)程；繼續(xù)推進(jìn)低保金的社會(huì)化發(fā)放；探索在社會(huì)救助工作中引入專業(yè)社會(huì)工作，促進(jìn)救助對(duì)象的社會(huì)融入；繼續(xù)加強(qiáng)基層社會(huì)救助能力建設(shè)，逐步提高信息化管理水平。

四是強(qiáng)化監(jiān)督。進(jìn)一步明確地方政府在社會(huì)救助工作中的責(zé)任；分清責(zé)任主體，明確追究方式，強(qiáng)化責(zé)任追究，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的重慶實(shí)踐

民盟重慶市委原主委　陳萬(wàn)志

重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系

建設(shè)方面的主要做法

把握住一個(gè)根本——民生導(dǎo)向。堅(jiān)持“共建、共享、共富”，走民生路，念共富經(jīng)。提出既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念。中共重慶市委先后召開(kāi)7次全委會(huì)，一以貫之地注重改善和保障民生，作出了“五個(gè)重慶”、“民生十條”、“共富十二條”等重大舉措。特別是“共富十二條”中提出“5年投入3000億元，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障”；“十二條”中有7條內(nèi)容部分或全部屬于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的范疇。

抓住一個(gè)關(guān)鍵——城鄉(xiāng)一體化。提出“五個(gè)一體化”：一是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)就業(yè)。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.8%；二是健全城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障。在西部率先建立“?；尽V覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)”的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，比全國(guó)計(jì)劃提前4年。目前除醫(yī)療保險(xiǎn)外，養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)均實(shí)現(xiàn)了全市統(tǒng)籌；三是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的要素流動(dòng)。成立重慶農(nóng)村土地交易所開(kāi)展“地票”交易，大約100多億元資金進(jìn)入農(nóng)村，開(kāi)辟了城市反哺農(nóng)村的新渠道；加大戶籍制度改革力度，打通城鄉(xiāng)居民流動(dòng)的通道，實(shí)現(xiàn)人員要素的自由流動(dòng)；四是建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施；五是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。教育方面：中小學(xué)校舍標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到60%，新增教育經(jīng)費(fèi)的70%用于農(nóng)村，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心覆蓋率分別達(dá)到100%和95%，在中國(guó)社科院《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》中，重慶醫(yī)療衛(wèi)生滿意度居全國(guó)第一。文化體育方面：廣播和電視人口覆蓋率分別達(dá)到95.7%和97.4%；全市人均體育場(chǎng)地面積達(dá)0.9平方米。

突出一個(gè)特點(diǎn)——先行先試。1．探索“市場(chǎng)+保障”的雙軌制住房供應(yīng)模式。按照“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”的原則，大規(guī)模推進(jìn)公租房建設(shè)， 3年計(jì)劃建設(shè)4000萬(wàn)平方米公租房，實(shí)現(xiàn)30%左右的中低收入城市居民住房由政府保障。目前，已開(kāi)工建設(shè)2650萬(wàn)平方米，三次搖號(hào)配租5.5萬(wàn)戶,直接惠及群眾10余萬(wàn)人。公租房建設(shè)及配租管理中的5個(gè)特點(diǎn):一是承租人群不以收入標(biāo)準(zhǔn)劃定,而是以身份界定，減少鉆空子；二是抓“三率”同步推進(jìn)：開(kāi)工率、竣工率、配套率；三是解決了融資問(wèn)題；四是堵住“有進(jìn)無(wú)出、利益輸送”兩個(gè)黑洞；五是租金系統(tǒng)設(shè)計(jì)比較合理。

2．積極推進(jìn)戶籍制度改革。截至今年10月底已辦理農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶280萬(wàn)人。重點(diǎn)把握住5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是把農(nóng)民工作為轉(zhuǎn)戶的主體。二是以農(nóng)民工就業(yè)為轉(zhuǎn)戶前提。三是對(duì)轉(zhuǎn)戶居民實(shí)行就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等城鎮(zhèn)“五大保障”一步到位。四是保留轉(zhuǎn)戶居民在農(nóng)村的相關(guān)待遇。五是保障自愿退地者的相關(guān)權(quán)益。

3．大力扶持微型企業(yè)促進(jìn)就業(yè)。目前全市發(fā)放財(cái)政扶持資金11.7億元，共發(fā)展微型企業(yè)3.9萬(wàn)個(gè)，解決就業(yè)32.8萬(wàn)人。結(jié)合重慶實(shí)際,重慶將雇員(含投資者)20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬(wàn)元以下的企業(yè)確定為微型企業(yè)，重點(diǎn)扶持“九類人群”：大中專畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員、三峽庫(kù)區(qū)移民、殘疾人、城鄉(xiāng)退役士兵、文化創(chuàng)意人員、信息技術(shù)人員等。采取“1+3”模式，即“投資者出一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、稅收返一點(diǎn)、金融機(jī)構(gòu)貸一點(diǎn)”，解決注冊(cè)資金和創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金問(wèn)題。

此外，在基本公共教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、農(nóng)村資產(chǎn)量化和權(quán)利質(zhì)押融資等方面也做了許多積極有效的探索。

從重慶實(shí)踐看我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)

體系建設(shè)面臨的主要矛盾及對(duì)策

當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的矛盾和困難主要表現(xiàn)為：國(guó)家對(duì)相關(guān)基本公共服務(wù)事項(xiàng)推進(jìn)和實(shí)施的立法不完善，而相關(guān)地方法規(guī)制度建設(shè)又未跟上，對(duì)基本公共服務(wù)范疇、標(biāo)準(zhǔn)、政府責(zé)任等缺乏明確規(guī)定；基本公共服務(wù)均等化政策設(shè)計(jì)整體性不夠，統(tǒng)籌力度不足；一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府層級(jí)之間的財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠合理，基層政府公共財(cái)政難以持續(xù)有效支撐；隨著一些基本公共服務(wù)制度的全覆蓋，基層政府相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人才、服務(wù)能力和水平跟不上，對(duì)政府和干部提供基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度還不完善；一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的老大難問(wèn)題依然還未得到有效解決。

為此，需要在以下方面作出努力：完善相關(guān)法規(guī)政策，盡快促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有法可依、有章可循；加強(qiáng)統(tǒng)籌和整體設(shè)計(jì)力度，努力避免政策零散化；加強(qiáng)改革力度，盡快完善能有效持續(xù)支撐基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政和人事體制；積極探索創(chuàng)新，盡快建立健全科學(xué)的基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系；多措并舉，盡快攻克基本公共服務(wù)中長(zhǎng)期存在的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

對(duì)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)和思考

國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任　丁元竹

全局性戰(zhàn)略性問(wèn)題：“縮差共富”發(fā)展

和財(cái)稅土地戶籍制度改革

（一）“縮差共富”是當(dāng)前中國(guó)發(fā)展需要面對(duì)的全局性戰(zhàn)略性課題

實(shí)現(xiàn)共同富裕是鄧小平同志為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化確定的根本目標(biāo)，是社會(huì)主義的本質(zhì)屬性和內(nèi)在要求。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)綜合國(guó)力大大提高，2010年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)40萬(wàn)億元人民幣，比1952年增長(zhǎng)了589倍，是同期世界年均增長(zhǎng)速度的兩倍以上，財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元人民幣，比1950年增長(zhǎng)了1383倍，城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄總額30.3萬(wàn)億元人民幣，比1952年增長(zhǎng)了32367倍。2010年，按現(xiàn)行匯率計(jì)算，我國(guó)人均GDP突破 4000美元，正穩(wěn)步邁向全面建設(shè)小康社會(huì)?？s小社會(huì)差距已經(jīng)成為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)。新時(shí)期新階段的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有必要也有可能把縮小社會(huì)差距，改革分配體制，完善利益格局?jǐn)[在重要戰(zhàn)略位置。

（二）圍繞“縮差共富”重慶進(jìn)行了一些宏觀性共同性的探索

努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本財(cái)力均等化，為建設(shè)基本公共服務(wù)體系夯實(shí)基礎(chǔ)。通過(guò)完善財(cái)政體制和提供財(cái)政保障使下級(jí)政府確保本地區(qū)居民有機(jī)會(huì)、有能力、有權(quán)力接近主要公共服務(wù)項(xiàng)目。針對(duì)低收入群體和困難群眾，完善救助體系建設(shè)；針對(duì)勞動(dòng)力人群，全力實(shí)施充分就業(yè)政策；針對(duì)住房難，尤其是困難群體住房難問(wèn)題，加大發(fā)展公租房；針對(duì)老百姓上學(xué)難、看病難，大力推進(jìn)基本教育和公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療改革力度。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的文化基礎(chǔ)，大力發(fā)展公共文化事業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)村級(jí)基層文化、體育、郵站等基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

積極探索間接稅改革和國(guó)有企業(yè)改革，為改善民生擴(kuò)大財(cái)源。從2011年1月28日起對(duì)部分個(gè)人住房，包括獨(dú)棟商品房、個(gè)人在主城區(qū)購(gòu)置的建筑面積和成交均價(jià)兩倍以上的新建商品房等高檔住房開(kāi)征房產(chǎn)稅，把占有公共資源較多的人的繳稅全部用來(lái)建造公租房，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行補(bǔ)助和支持，發(fā)揮了調(diào)節(jié)收入分配作用。實(shí)行國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，2010年，重慶市國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比例達(dá)到15%，今后5年將提高到30%，逐步建立國(guó)有資本向財(cái)政、社?；鸾饫U紅利和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移收益的常態(tài)機(jī)制。

改革傳統(tǒng)社會(huì)體制的核心—戶籍制度，破解人口流動(dòng)這一制度性難題。從2010年8月15日起，重慶全面實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，計(jì)劃在10年之內(nèi)，讓1000萬(wàn)農(nóng)民成為城市人口，最終達(dá)到2000萬(wàn)人的城市人口規(guī)模。重慶市戶籍制度改革的特點(diǎn)是綜合配套，自愿有償。通過(guò)這兩項(xiàng)政策達(dá)到惠及民生，讓附著在戶籍制度上的一些利益分配趨向合理，在政策層面保證轉(zhuǎn)戶農(nóng)民得到實(shí)惠。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民不退地，仍然可以享受到附著在土地上的各項(xiàng)政策，而使城鄉(xiāng)之間的收入分配更加合理。

探索當(dāng)前引發(fā)社會(huì)矛盾和存在問(wèn)題最多的土地制度問(wèn)題。重慶試圖建立將農(nóng)村和城市建設(shè)用地結(jié)合起來(lái)的新土地交易方式，試圖讓農(nóng)民通過(guò)這種交易方式分享城市化進(jìn)程帶來(lái)的收益。在收益分配環(huán)節(jié)，不同形式的農(nóng)村土地使用權(quán)交易，其收益按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。其中，耕地、林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益，主要用于農(nóng)民社會(huì)保障和新農(nóng)村建設(shè)等。

宏觀性共同性挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量的

提升與民生改善的資源支撐

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量不高，民生問(wèn)題突出

與全國(guó)一樣，重慶發(fā)展也面臨著許多新矛盾新挑戰(zhàn)，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步調(diào)整，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需發(fā)展；涉及國(guó)有企業(yè)、土地、稅收等重點(diǎn)部門和行業(yè)的改革進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵期，風(fēng)險(xiǎn)多，難度大；對(duì)外開(kāi)放的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)激烈，發(fā)展環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，貧困地區(qū)、三峽庫(kù)區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)發(fā)展困難多；資源環(huán)境約束嚴(yán)重，生態(tài)修復(fù)和污染防治任務(wù)重，三峽庫(kù)區(qū)等敏感區(qū)域環(huán)境約束緊，應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件等任務(wù)繁重。

民生需求大，居民收入差距仍呈擴(kuò)大趨勢(shì)，調(diào)節(jié)利益關(guān)系、持續(xù)增加就業(yè)、保障公共安全任務(wù)緊迫。這些問(wèn)題中，有些是重慶自身可以解決的，有些自身不能解決，需要通過(guò)中央政府體制機(jī)制上的頂層設(shè)計(jì)來(lái)解決的，由此也衍生出一些今后解決全國(guó)發(fā)展中問(wèn)題的思路和對(duì)策。例如，基本公共服務(wù)的財(cái)政能力問(wèn)題，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊疆地區(qū)普遍存在能力不足問(wèn)題；在涉及人才布局上，基層技術(shù)人員和工作人員匱乏，等等。

（二）教育、衛(wèi)生需求大，基層財(cái)政能力難以支撐

教育投入，根本上還是財(cái)力問(wèn)題。比如，萬(wàn)州區(qū)基本公共服務(wù)由區(qū)級(jí)政府統(tǒng)一支出，限于財(cái)力，每年只能安排2000農(nóng)民工子女就近上學(xué)。如果按照有關(guān)部門提出的一些教育建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，萬(wàn)州實(shí)現(xiàn)基本教育均衡發(fā)展至少還需要20億元人民幣。如果要實(shí)現(xiàn)教育的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)，包括危房改造、校舍擴(kuò)容、增加設(shè)備等萬(wàn)州區(qū)的資金缺口至少有40個(gè)億。

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革面臨財(cái)政壓力。由于實(shí)施基本藥物制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院成本下降了，基層財(cái)政壓力卻加大了，中間商和生產(chǎn)商的收益也沒(méi)有減下來(lái)。實(shí)施績(jī)效考核，核定任務(wù)，結(jié)果鞭打快牛，醫(yī)護(hù)人員的積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)。經(jīng)營(yíng)差的衛(wèi)生院反而得到了補(bǔ)貼。512種藥物實(shí)行網(wǎng)上采購(gòu)，藥品配送不及時(shí)，實(shí)際價(jià)格上去了，利潤(rùn)低，財(cái)政補(bǔ)貼跟不上。512種基本藥物范圍過(guò)窄，難以滿足患者的實(shí)際需求。政府補(bǔ)貼部分不到位或者不足，醫(yī)院收入減少，導(dǎo)致一些必須設(shè)備購(gòu)置困難，設(shè)施設(shè)備陳舊。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易，基層工作人員培養(yǎng)和留用難

人才問(wèn)題是制約基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生發(fā)展的主要因素之一。三甲醫(yī)院好建，但是能夠滿足三甲醫(yī)院需要的人才不是馬上就能培養(yǎng)出來(lái)的，而且由于實(shí)行合同制，很多專業(yè)人員調(diào)不進(jìn)來(lái)。基層衛(wèi)生院進(jìn)人難，留人更難。

基層社區(qū)工作人員少，任務(wù)多，壓力大。各部門下放的職能太多，但沒(méi)有賦予社區(qū)相應(yīng)的權(quán)力和資源，社區(qū)公共利益機(jī)制和社區(qū)參與機(jī)制也沒(méi)有建立起來(lái)。

（四）政出多門，利益協(xié)調(diào)難度大

農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、社區(qū)環(huán)境之所以會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，政出多門、政策變化太快是主要原因之一。有地方負(fù)責(zé)人舉例說(shuō)，僅移民補(bǔ)償政策就有幾個(gè)，政策太多，各個(gè)政策之間打架。

政策缺乏前后統(tǒng)籌，政策不協(xié)調(diào)是當(dāng)前社會(huì)矛盾和問(wèn)題的重要原因之一。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和財(cái)力迅速提高為改善民生創(chuàng)造了條件，加上基層干部調(diào)動(dòng)頻繁，新官上任，在征地、環(huán)保、社保、就業(yè)等一系列領(lǐng)域想各顯身手，取悅于民。新政策往往比老政策帶來(lái)的利益大，導(dǎo)致一些享受老政策的社會(huì)成員認(rèn)為自己利益受損，引發(fā)的矛盾和問(wèn)題不斷增多。

對(duì)“縮差共富” 頂層設(shè)計(jì)

有關(guān)問(wèn)題得幾點(diǎn)思考

（一）從頂層綜合設(shè)計(jì)“縮差共富”的各項(xiàng)政策

面對(duì)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間的差距，建議中央政府綜合考慮一攬子措施。針對(duì)地區(qū)之間差距，加大政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，努力改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)狀況，改善當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件，提升當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展能力，提供均等發(fā)展的機(jī)會(huì)。針對(duì)城鄉(xiāng)差距，除像消除地區(qū)差距一樣加大基礎(chǔ)設(shè)施（主要是農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)田水利設(shè)施）和基本公共服務(wù)投入外，要積極為農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，加速農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。針對(duì)群體差距，要采取適度的社會(huì)保障政策，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善基本公共服務(wù)體系。對(duì)于弱勢(shì)群體提供社會(huì)救助和社會(huì)福利，對(duì)高收入群體要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前基本公共服務(wù)體系建設(shè)的政策措施、改革方案過(guò)于零散，建議基本公共服務(wù)的財(cái)力統(tǒng)籌至少應(yīng)當(dāng)上升到省一級(jí)，努力提升省級(jí)政府的統(tǒng)籌能力，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，或者中央政府直接設(shè)立派出機(jī)構(gòu)來(lái)履行基本公共服務(wù)職能。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要著力解決好三個(gè)問(wèn)題：一是稅收體制改革，要在房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少間接稅，加大直接稅改革，通過(guò)累進(jìn)稅制縮小貧富差距，通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅減緩高收入群體對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有比率；二是積極推進(jìn)完善中央與省市自治區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付。努力提升基本公共財(cái)政能力的統(tǒng)籌層級(jí)，發(fā)揮中央政府和省級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付的比例，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移規(guī)模。三是進(jìn)一步明確中央政府與地方政府在基本公共服務(wù)中的事權(quán)責(zé)任，適當(dāng)把一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大基本公共服務(wù)提升為中央政府的責(zé)任，例如公共衛(wèi)生和基本教育，由中央政府在設(shè)備、設(shè)施和人力資源方面統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌。

正確處理個(gè)人和地區(qū)利益最大化與全局利益合理化之間的關(guān)系。當(dāng)前重慶在土地、戶籍改革過(guò)程中遇到的問(wèn)題之一是群眾追求利益最大化與政府確保利益合理性之間的矛盾。必須承認(rèn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)體追逐利益最大化是不可避免的，問(wèn)題在于政府如何創(chuàng)造條件，完善規(guī)章制度，鼓勵(lì)和支持各類市場(chǎng)主體積極參與財(cái)富的創(chuàng)造，確保個(gè)體和地區(qū)逐利的合理性和合法性。政府要幫助市場(chǎng)把蛋糕做大，更要指導(dǎo)市場(chǎng)把蛋糕切好。地方政府追求本地利益最大化無(wú)可厚非，中央政府要最大限度發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這才是根本的頂層設(shè)計(jì)。

進(jìn)一步的措施包括國(guó)家要考慮針對(duì)地區(qū)之間的不平衡發(fā)展建立國(guó)家基本公共服務(wù)均等化基金，來(lái)對(duì)那些沒(méi)有能力為本省居民提供基本公共服務(wù)的省份給予財(cái)政援助。基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制改革要建立在稅負(fù)相似基礎(chǔ)上，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)“相似的公共項(xiàng)目的可及性”。根據(jù)目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，比較理想的均等化不應(yīng)當(dāng)直接把居民個(gè)人、各縣區(qū)政府放在更平等的財(cái)政位置上，而是需要實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政能力均等化，賦予省政府具有均等提供基本公共服務(wù)的財(cái)政統(tǒng)籌能力。中央政府作為收稅和轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，實(shí)施均等化政策，確保省級(jí)政府有均等的財(cái)政能力提供基本公共服務(wù)，基層政府負(fù)擔(dān)提供基本公共服務(wù)。

（二）著力解決好基層公共服務(wù)的人員配置問(wèn)題

事業(yè)單位改革與國(guó)家基本公共服務(wù)體系建設(shè)之間需要進(jìn)一步銜接?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步深化事業(yè)單位人士制度改革的意見(jiàn)>的通知》都把事業(yè)單位改革擺在重要位置，提出了若干措施建議，對(duì)指導(dǎo)和推動(dòng)今后一個(gè)時(shí)期事業(yè)單位改革具有重要指導(dǎo)意義。《國(guó)家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》把“十二五”時(shí)期國(guó)家基本公共服務(wù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)擺在重要位置，提出了若干設(shè)計(jì)。事業(yè)單位改革不僅需要橫向分類，也需要縱向分類，以適應(yīng)基層基本公共服務(wù)體系的擴(kuò)張和居民的公共服務(wù)需求。要深入研究發(fā)達(dá)國(guó)家在基層服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施公務(wù)員制度和政府雇員制度的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)。

通過(guò)改革來(lái)解決發(fā)展瓶頸問(wèn)題。從基層和面向居民出發(fā)，加強(qiáng)基層的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，不搞上下一樣粗的管理體制機(jī)制。提高基層政府提供公共服務(wù)的能力，必須解決地方財(cái)力不足問(wèn)題。要進(jìn)一步調(diào)整和完善政府職能，注重加強(qiáng)地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能主要在基層，完善基層公共服務(wù)體系，加強(qiáng)基層社會(huì)管理體制機(jī)制，已經(jīng)成為政府自身改革和建設(shè)的突破口。

基本公共服務(wù)均等化包括從事這類服務(wù)的工作人員在數(shù)量、規(guī)模、素質(zhì)上的均等。這就涉及如何讓他們?cè)诓煌貐^(qū)安心工作問(wèn)題。在公共服務(wù)體系供給過(guò)程中，要體現(xiàn)以人為本，要考慮服務(wù)于這個(gè)體系的人員的收入、待遇、發(fā)展等因素。中央政府需要根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的原則，考慮各地基本公共服務(wù)供給過(guò)程中的人力資源配置問(wèn)題，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中各類人員的福利待遇、教育培訓(xùn)和職業(yè)前景均等化。改革現(xiàn)行的公務(wù)員和事業(yè)單位編制管理體制機(jī)制，把涉及基本公共服務(wù)的全國(guó)各類人員納入中央預(yù)算，尤其要是把欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域人員納入中央財(cái)政預(yù)算，建立和完善轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制。

著手研究人力資源在基層公共服務(wù)體系配置的一攬子方案，并分類實(shí)施。對(duì)于基層公務(wù)人員，要著力考慮他的收入、福利待遇、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)前景，使其在待遇上不亞于大都市和更高層次就業(yè)的事業(yè)單位人員（一般在國(guó)外相當(dāng)于政府雇員）。可以采取績(jī)效工資或其他形式，使其待遇、收入略高于基層公務(wù)人員。對(duì)于在基層從事公共服務(wù)的非營(yíng)利組織的工作人員，除了對(duì)其組織給予優(yōu)惠政策外，允許在獲得的捐款中加大人工費(fèi)用支出，用于他們的工資福利。所有這些都應(yīng)建立在完善和嚴(yán)格的個(gè)人工作和組織工作績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上。

政府公共財(cái)政對(duì)于公營(yíng)部門的投入，非營(yíng)利部門的投入，以及社會(huì)的其他投入，諸如企業(yè)或個(gè)人捐款等，都要把人工費(fèi)用作為重要的項(xiàng)目支出，并在新時(shí)期擴(kuò)大這一支出的規(guī)模和比例，以確保公共服務(wù)體系的有效運(yùn)行。“十二五”時(shí)期，規(guī)劃、財(cái)政、專業(yè)管理部門與人力資源管理、人事編制部門一道工作十分重要。

堅(jiān)定不移的推進(jìn)社保體系建設(shè)與完善

中國(guó)人民大學(xué)教授　鄭功成

近幾年的背景分析

2008年的國(guó)際金融危機(jī)促成兩大共識(shí)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，建立健全社會(huì)保障體系。

兩大共識(shí)促成了一種政策取向：加快建立健全的社會(huì)保障體系。這一趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，但漠視城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障訴求和追求短期福利政績(jī)的現(xiàn)象同時(shí)并存，社會(huì)保障體系建設(shè)的節(jié)奏受到人為因素的影響，具體政策思路仍有分歧。

在此要強(qiáng)調(diào)指出的是，在歐洲部分國(guó)家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)后，我國(guó)媒體上將這些國(guó)家遭遇的債務(wù)危機(jī)簡(jiǎn)單地看成福利水平太高導(dǎo)致的危機(jī)，進(jìn)而對(duì)我國(guó)正在加速建設(shè)的社會(huì)保障體系產(chǎn)生憂慮，這其實(shí)是一種誤導(dǎo)。因?yàn)闅W洲部分國(guó)家的債務(wù)危機(jī)，是由金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)并引發(fā)政治危機(jī)的一個(gè)鏈條，它首先是所在國(guó)家經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)政策失誤即經(jīng)濟(jì)原因?qū)е碌慕Y(jié)果，同時(shí)也是源自華爾街的金融異化導(dǎo)致的結(jié)果，還是一些國(guó)家的政治家不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致的結(jié)果。因此，歐債危機(jī)本身仍然是一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，它的惡化可能導(dǎo)致福利危機(jī)，但絕不能本末倒置地認(rèn)為是福利危機(jī)導(dǎo)致了歐債危機(jī)。

我們不能將提高國(guó)民福利、建設(shè)社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)。從100多年前現(xiàn)代社會(huì)保障制度在德國(guó)創(chuàng)立開(kāi)始，這一制度就扮演著化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)和諧、維系經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的不可替代的角色。無(wú)論是德國(guó)從貧弱之國(guó)到強(qiáng)盛大國(guó)，還是美國(guó)擺脫危機(jī)到持續(xù)稱霸，以及福利國(guó)家在過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)的和諧增長(zhǎng)，都揭示了社會(huì)保障制度不僅是當(dāng)代世界各國(guó)人民的普遍需求，也是當(dāng)代世界獲得持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ础＞褪窃诋?dāng)前歐債危機(jī)的背景下，我們?nèi)匀豢梢钥吹阶鳛樯鐣?huì)保障制度起源地并以自己的社會(huì)（保障）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式為榮的德國(guó)依然保持著持續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，作為“福利國(guó)家櫥窗”的北歐國(guó)家瑞典同樣在持續(xù)發(fā)展之中，因此，近100年來(lái)的客觀事實(shí)是，社會(huì)保障制度恰恰是不斷化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會(huì)危機(jī)，而不是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)與社會(huì)危機(jī)。

歐債危機(jī)給我們帶來(lái)的重要啟示在于：一是要緊緊抓住發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展；二是要堅(jiān)持實(shí)業(yè)立國(guó)的方針不能動(dòng)搖，同時(shí)要對(duì)金融異化保持高度警惕；三是執(zhí)政者與施政者要有擔(dān)當(dāng)精神，時(shí)刻做到居安思危，在危機(jī)到來(lái)時(shí)敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任；四是在建立健全社會(huì)保障體系過(guò)程中，既要積極主動(dòng)地大膽推進(jìn)體系建設(shè)，杜絕漠視國(guó)民福利訴求的現(xiàn)象，也要保持理性，避免短期福利政績(jī)病，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展。

一個(gè)應(yīng)當(dāng)凝聚的共識(shí)是：保持國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展是一個(gè)國(guó)家健康持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，而讓人民一年比一年過(guò)得好則是執(zhí)政者與施政者的重大使命。在復(fù)雜的國(guó)際背景下，有必要堅(jiān)定加快健全我國(guó)社會(huì)保障體系的決心與信心，通過(guò)社會(huì)保障制度化解全體人民的后顧之憂，并提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。一個(gè)健全、公正的社會(huì)保障體系的建立，一定能夠維系國(guó)家強(qiáng)盛與持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)社保體系建設(shè)正在經(jīng)歷六大轉(zhuǎn)變

“十一五”期間是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)最快的時(shí)期，也是公共投入力度最大、惠及民生最廣的時(shí)期。經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，中國(guó)社保體系建設(shè)正在經(jīng)歷著6大轉(zhuǎn)變：

一是從工具性制度安排到目的性制度安排的轉(zhuǎn)變，即從消災(zāi)化險(xiǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、被動(dòng)式轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ吓c改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧、主動(dòng)式。

二是從選擇型制度安排到普惠型制度安排的轉(zhuǎn)變，即從市民優(yōu)先、強(qiáng)者優(yōu)先、輔之以對(duì)弱者的有限救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿襻t(yī)療保障、全民養(yǎng)老保險(xiǎn)、覆蓋全民的社會(huì)救助，以及正在快速發(fā)展的社會(huì)福利事業(yè)，惠及全體人民。

三是從骨架型制度安排到完整型制度安排的轉(zhuǎn)變，過(guò)去是“兩免除一解除”，養(yǎng)老、醫(yī)療與救助，現(xiàn)在是各項(xiàng)社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展。

四是從救助型制度安排到福利型制度安排的轉(zhuǎn)變，雪中送炭，錦上添花，保障水平不斷提升，不僅追求減輕乃至解除后顧之憂，而且追求社會(huì)財(cái)富的合理分配。

五是從分割型制度安排到統(tǒng)籌型制度安排的轉(zhuǎn)變，即從城鄉(xiāng)分割、群體分割轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌，制度整合，公正性提升。

六是從改革試驗(yàn)性狀態(tài)到定型、穩(wěn)定發(fā)展新階段的轉(zhuǎn)變，以往是改革試驗(yàn)全面開(kāi)花，地方創(chuàng)新過(guò)度，確實(shí)調(diào)動(dòng)了各地的積極性與主動(dòng)性，但也造成了制度碎片化的不良后果，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，法制規(guī)范，促使制度走向定型穩(wěn)定發(fā)展的新階段，這是提供穩(wěn)定安全預(yù)期的基本依據(jù)。

上述轉(zhuǎn)變揭示出中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了快車道。

中國(guó)社保體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在：理論認(rèn)識(shí)誤區(qū)仍然存在、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制重塑不易、群體利益格局調(diào)整難度大、地區(qū)差距與人口流動(dòng)性高非短期內(nèi)可以解決。

風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：

制度設(shè)計(jì)中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。如制度碎片化、群體分割化、責(zé)任分擔(dān)失衡、利益調(diào)控乏力（如費(fèi)率反應(yīng)不靈敏）。實(shí)質(zhì)上是利益分割與利益失衡，又缺乏有力的調(diào)控機(jī)制，任其下去，必然導(dǎo)致利益差距越來(lái)越大，社會(huì)矛盾越來(lái)越尖銳。

運(yùn)行機(jī)制不順的風(fēng)險(xiǎn)。如監(jiān)管體制不順、經(jīng)辦機(jī)制不順。部門交叉分割，經(jīng)辦僵化，不僅導(dǎo)致了行政效率與經(jīng)辦能力不高，而且衍生出一些新的問(wèn)題與矛盾。

基金貶值風(fēng)險(xiǎn)。我們選擇了基金制，卻并未認(rèn)真考慮基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中基金積累規(guī)模在持續(xù)擴(kuò)大，因貶值導(dǎo)致的基金損失也在同步擴(kuò)大。目前全國(guó)社保基金結(jié)余二萬(wàn)多億元，每年貶值數(shù)百億元，而這一基金還在持續(xù)壯大，貶值的風(fēng)險(xiǎn)也就越來(lái)越大；如果遭遇金融危機(jī)，對(duì)基金制將是一個(gè)重大打擊，這是影響社會(huì)保障制度特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。

配套機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)。如收入分配不公與失范，導(dǎo)致基數(shù)失準(zhǔn)，預(yù)測(cè)失準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)失控；再如醫(yī)藥機(jī)制失范，醫(yī)療醫(yī)藥費(fèi)用失控，導(dǎo)致醫(yī)療保障制度風(fēng)險(xiǎn)失控。

為此，我們必須采取一定的對(duì)策應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)：

一是必須堅(jiān)持正確的發(fā)展理念。在堅(jiān)守公正、共享的價(jià)值取向的原則下，確立國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的大方針，確保人民感覺(jué)到一年比一年好。

二是優(yōu)化現(xiàn)行制度的結(jié)構(gòu)。特別是急切需要優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助與老年福利的制度結(jié)構(gòu)。

三是促使基本保障制度盡快定型，以給全體人民以穩(wěn)定的安全預(yù)期。

四是逐步提高社會(huì)保障水平，同時(shí)促進(jìn)這一制度的公平性，使之成為社會(huì)財(cái)富合理分配的基本制度保證。