2012年10月底，隨著全國人大常委會對《監(jiān)獄法》等7部法律的個別條款作出修改，“法律清理”這一概念再次進入公共視野。在構建和完善現(xiàn)代法制的時代語境下，“法律清理”已成為事關當下法制建設的核心議題，需要方方面面予以更深刻的體認、更有力的推動。

法律清理直接關涉法制肌體的健康活力，以及法律體系的統(tǒng)一權威。但在相當長的歷史時期內，法律清理的價值并未完全呈現(xiàn)，在立法實踐中也并不顯眼。

改革開放后的30年，正是中國立法的高速發(fā)展期。而在法律數(shù)量與日俱增的同時，因法律清理的相對沉寂，導致法律滯后、“打架”等弊端叢生。尤其是改革開放初期制定的一些法律，因與急劇變遷的社會現(xiàn)實相脫節(jié)，直接引發(fā)了大量學界所稱的“合理卻不合法”的“良性違法”現(xiàn)象。

2009年6月，全國人大常委會通過決定，廢止8件過時的法律，其中就包括制定于上世紀50年代、幾乎被人遺忘的《公安派出所組織條例》等等。在這些“古董法律”中，甚至還存有“鎮(zhèn)壓反革命分子”、“提高革命警惕”等充滿歷史荒誕感的表述。兩個月后，全國人大常委會再次通過決定，對59部法律中的141個條文作出一攬子修改。這是建國后最大規(guī)模的法律清理行動。這次法律清理，廢止和修改的法律達67件，幾近法律總量的30%，法律滯后、抵觸等積弊得以全面“大掃除”。從2010年年初起，在全國人大常委會的敦促下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)在此前多次清理的基礎上，也啟動了新一輪清理步伐。

經(jīng)過這輪大規(guī)模的法律、法規(guī)清理，中國立法的面貌為之煥然一新，這對法律體系的最終建成具有決定性的意義。更重要的是，對于法律清理的價值認識由此發(fā)生了歷史性的提升。今后制定或修改法律如出現(xiàn)立法沖突等問題，將同時對相關法律進行清理修改，成為立法機關的新思路。

此后，法律清理的頻率明顯加快。2011年2月《刑法修正案（八）》將“酒駕入刑”后，《道路交通安全法》也于同年4月對相關條款進行了修改；而最近這次由新刑訴法所引領的《監(jiān)獄法》等7部法律的修改，則奏響了法律清理的最新音符。種種信號表明，法律清理正在大踏步走出邊緣，日益演變成中國立法的重心，拓展為完善法制的基本路徑，并將深刻影響中國法制建設的未來。

在2009年由全國人大常委會主導的史上最大規(guī)模法律清理中，一個意外收獲是發(fā)現(xiàn)了不少法律缺乏配套下位法或配套規(guī)定，以至嚴重影響相關法律的可操作性。也正因此，除了以“廢止”、“修改”方式解決法律滯后、沖突等弊端外，如何清理、彌補下位法盲區(qū)，成了立法機關必須考慮的議題。

此次清理發(fā)現(xiàn)，有18部法律僅在原則上規(guī)定了罰款，卻沒有任何配套規(guī)定。由于相關法律自身和下位法均沒有具體規(guī)定罰款數(shù)額和幅度，導致實踐中要么放縱違法，要么引發(fā)亂罰款等濫權現(xiàn)象。此次清理還發(fā)現(xiàn)，有22部法律需要盡快制定配套法規(guī)，否則將嚴重影響其實施。這種因下位法缺失而引發(fā)的法律“空轉”，堪稱典型的“立法白條”。

比如，2002年出臺的《民辦教育促進法》明確規(guī)定，民辦學校出資人“取得合理回報的具體辦法”、“境外的組織和個人在中國境內合作辦學的辦法”等等，均由國務院規(guī)定；而早在1996年就出臺的《職業(yè)教育法》對中外辦學問題也有類似的授權規(guī)定。但這些配套法規(guī)同樣毫無動靜，對提振民辦教育、職業(yè)教育頗為不利。值得注意的是，一些法律之所以需要制定配套法規(guī)，并非因為立法技術所限，而是因為部門利益掣肘等因素，在一些重大問題上難以達成共識，最終只得妥協(xié)成“另行規(guī)定”，進而破壞了法律的可操作性。比如，2001年著作權法修訂后，盡管廣電部門竭力反對，還是明確規(guī)定了廣播電臺、電視臺播放已經(jīng)出版的錄音制品“應當支付報酬”，并由國務院規(guī)定具體辦法，但直到2009年法律清理之時，“具體辦法”仍然“難產”，個中緣由，恐怕不能排除部門利益的掣肘。

通過法律清理，既有助于發(fā)現(xiàn)“立法白條”等現(xiàn)象，事實上也對未來立法提出了更高的標準和要求。有專家直言，目前我國法律中授權國務院等有關部門“另行規(guī)定”的條款過多，直接影響法律的實施，應盡量減少這類表述。如確有必要“另行規(guī)定”，也應在立法時，要求同時提交配套法規(guī)草案。

事實上，在2009年的法律清理中，對于部分法律可操作性差的問題，立法機關已經(jīng)確立了針對性措施，其基本思路是，通過抓緊制定相關配套法規(guī)或修改法律加以解決，并由全國人大有關部門對國務院和有關部門予以督促。此外，今后確定立法項目、起草法律草案時，將同時制定配套法規(guī)，力爭與法律同步實施，個別不能同步的也要抓緊出臺，以保障法律的有效實施。

盡管法律清理在很大程度上是一種技術性立法活動，但在中國的現(xiàn)實語境下，法律清理還往往糾結于一些現(xiàn)實因素，不得不遺留一些無法完成的清理難題。

2009年史上最大規(guī)模法律清理盡管剔除、修改了大量不合時宜的法律，但已經(jīng)明顯滯后的《戶口登記條例》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《環(huán)境保護法》等5部法律，因“目前修改或者廢止的時機、條件尚不成熟”、“認識尚不一致”等原因，被暫緩清理。其后，它們命運各異。

1979年就以“試行法”名義問世、1989年正式通過的《環(huán)境保護法》，因20多年未曾修改，已瀕臨名存實亡的險境，多年來學界亦不乏將其廢止的呼聲。但隨著該法修正案草案于2012年8月提交立法機關一審，《環(huán)境保護法》最終“脫險”，重獲新生。

三大外商投資法律對引進外資、助推經(jīng)濟居功甚偉，但因其制定于改革開放前10年，計劃經(jīng)濟思維猶在，因而采取的仍是傳統(tǒng)的“所有制”立法模式。1993年《公司法》出臺后，中國開始全面推行以“組織形式”和“責任形式”為標準的企業(yè)立法模式，以塑造契合市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代企業(yè)制度。三大外商投資法律暫未列入清理之列，恐怕不乏避免外資誤解、保持外企穩(wěn)定等考慮，但從長遠來看，目前“雙軌制”的企業(yè)立法必須予以統(tǒng)一，而包括三大外商投資法律在內的“所有制”企業(yè)立法也終將徹底退出歷史舞臺。

早在1958年就已制定的《戶口登記條例》，將城鄉(xiāng)居民劃分為“農村戶口”和“非農村戶口”，進而筑起了影響至今的城鄉(xiāng)二元分割藩籬。經(jīng)歷半個多世紀的世事變遷后，《戶口登記條例》其實早已脫節(jié)于現(xiàn)實生活。近年來，隨著戶籍制度改革日益成為社會性議題，《戶口登記條例》飽受坊間批評，要求廢除的社會呼聲日益高漲。然而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革何其艱難，短期內難有實質性突破，堪稱“古董法律”的《戶口登記條例》繼續(xù)“生存”，也就成了無奈的選擇。

其實這種困境頗符合中國當下的立法現(xiàn)狀，伴隨著改革漸漸步入深水區(qū)，一些亟需廢改的法律，往往觸及改革難點和矛盾焦點，進而演變成“廢不成、改不了”的難題。諸如此類的清理難題，已非單純的技術性廢改所能解決，而是必須借助深層的制度性變革方能突破，這正是中國式法律清理迥異于許多國家的一大特質。

回溯改革開放30多年來的法制建設史，立法活動始終伴隨著劇烈的體制變革和社會變遷，由此必然加劇我國立法與現(xiàn)實之間的緊張關系，立法生命的折舊速度、立法沖突的發(fā)生概率等等，遠較其他國家為甚。正是基于這樣的特殊國情，隨著法律體系形成后進一步轉向“完善”的新目標，頻繁修法必將成為中國“后立法時代”的主要特征，其中，既包括以解決立法不銜接、不一致等為主的法律清理，也包括對滯后法律的實質性、創(chuàng)新性修改。

也正因為這種雙重的修法壓力，與許多法制已經(jīng)成熟穩(wěn)定的國家相比，中國式法律清理必須更多考慮如何合理配置立法資源，尤其是如何合理平衡法律的穩(wěn)定性和變動性，既要通過及時的修法和清理以保持法制的活力，又要避免過度的朝令夕改、今法明改。

節(jié)約立法資源、降低清理成本的又一關鍵路徑是改進立法技術、提高清理效率。而近年來最重要的突破，莫過于在法律清理中引入了“包裹立法”技術。所謂“包裹立法”，是指為了達到一個整體的立法目的，立法機關在一個法律性文件中對散布在多部法律內的有關規(guī)定，一次性地作出“打包”修改。“包裹立法”源自西方國家的創(chuàng)造，在一些法治發(fā)達國家已發(fā)展為一種成熟、常用的立法技術。如德國是運用“包裹立法”最多的國家，而奧地利曾在制定一部新法律時，借助同一個議案聯(lián)袂修改了98部法律。

2009年的法律清理，首次采用了“包裹立法”技術，立法機關將59部擬修改的法律，以一攬子“打包”的方式，在一個議案中提出，最終又以一個“修改決定”的形式出臺。也正因此，“包裹立法”技術首度亮相中國立法實踐，引發(fā)了廣泛關注和贊譽，成為此次法律清理的最大亮點。

可以預見，隨著“后立法時代”的到來，未來因制定新法或修改法律而打破法制“平衡”，進而引發(fā)多法沖突的情形將頻繁發(fā)生，由此很可能帶來巨大的清理壓力和昂貴的修法成本，而“包裹立法”技術提供的，恰恰是一條高效率、低成本的清理捷徑，勢必更多地現(xiàn)身于法律清理實踐中。

“包裹立法”的效率優(yōu)勢顯而易見，但對其適用的邊界也有必要合理限制。在許多國家，“包裹立法”只是運用于預算立法、經(jīng)濟立法等領域。就我國而言，“包裹立法”應該僅限于對相關法律的技術性修改，主要解決“不適應”、“不協(xié)調”之類的法律“硬傷”。而“操作性不強”之類的“軟傷”，因可能關涉法律的實質性修改，并不宜以“打包”方式予以清理。尤其是在一些行政部門參與清理的情形下，更應警惕“自我清理”的弊端，防止其借助“包裹立法”魚目混珠，擴張部門利益，或對公民權利造成實質性損害。

尤其是 “包裹立法”目前在我國還只是一種立法技術實驗，尚未得到制度化的規(guī)范和確認。因而有必要通過修改《立法法》或制定其實施細則，明確“包裹立法”的具體定義、適用范圍、操作要求、運行程序等等，進而推動這一立法技術真正上升為廢改立法的制度化效率機制。

盡管法律清理逐漸成為法制建設的一大重心，但總體而言，我國法律清理頻率過低、次數(shù)過少。真正針對所有法律的全盤式集中清理僅有2009年那一次，專項清理屈指可數(shù)，而定期清理幾近空白。

回顧歷史上的歷次立法清理，其動因大多是為了配合某部重要法律、呼應某個重大事件。以法規(guī)規(guī)章等下位法清理為例，1996年和2003年的兩次清理分別是基于實施《行政處罰法》、《行政許可法》所需，2000年的清理則是為了滿足“入世”要求。這種帶有濃厚“革命”色彩的“運動式”清理模式，雖然具有解決突出問題的規(guī)模效應，卻無法及時、徹底地清除“問題”立法，雖然能解除一時的法制積弊，卻隨時可能衍生新的法律滯后和沖突，而且難以避免地方、部門利益的掣肘，清理成本也過于昂貴。歷次清理轟轟烈烈，投入人力、物力無數(shù)，現(xiàn)實中的“古董法規(guī)”、“規(guī)章打架”依然不絕如縷，已足以證明這一尷尬。

反過來，也正因為制度化、常態(tài)化、定期化法律清理的缺失，導致立法瑕疵積少成多、積重難返，最終不得不以“革命”的方法一次性解決，在支付高昂清理成本的同時，也留下清理不凈等諸多遺憾。

正因此，如何構建起常態(tài)、長效的法律清理機制，擺脫“運動式”清理的怪圈，走向日常式清理的正軌，是中國式法律清理必須考量的議題。

首要的一點，是建立定期清理機制。就法律而言，可以依據(jù)全國人大每五年進行換屆的特點，設定五年一清理的期限，由每一屆人大定期實施一次法律清理；對于法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等下位法而言，也應設定相應的定期清理期限，并在行政機關、司法機關內部設立隨時受理清理要求的機構；而對于處于“下位法”末梢的紅頭文件而言，由于其最易出現(xiàn)“滯后”、“侵權”等偏差，應當對其設定不超過五年的有效期，除非有必要延長，超期后應自動作廢。同時，作為定期清理的配套機制，有必要同時推行立法后評估制度，在法律、法規(guī)、規(guī)章等實施一定期限后，對其立法質量、實施效果等“回頭看”，進而為及時清理提供依據(jù)。

另一方面，當新的立法行為可能引發(fā)立法沖突等問題，尤其是制定或修改一些基本法律、重要法律或上位法時，應當同步啟動法律清理，盡快完成立法體系的內部調適。因新《刑事訴訟法》而引發(fā)的《監(jiān)獄法》等7部法律的修改，正是實踐這一理念的最新標本。

而更為理想的圖景是，從目前的事后清理轉向事前清理。在許多法治發(fā)達國家，普遍的做法是在擬制某項法案時，就對相關立法提前進行清理，在通過該法案時，也一并對與該法案相抵觸的立法規(guī)定予以廢止或修改。事前清理實際上是一種即時清理機制，它使每次立法行為都自動附隨相應的法律清理，能快速消解立法沖突等問題，使法律實施之初便通暢無阻，而不致遭遇歷史遺留問題的阻力。同時，事前清理也能產生“倒逼效應”，促使立法機關在立法之初就全面檢視、梳理相關法律，通盤考慮法律內部的協(xié)調、銜接問題，將可能的立法缺陷制止于萌芽狀態(tài)。

普遍的共識是，常態(tài)清理、尤其是事前清理，是及時解決法制協(xié)調統(tǒng)一的真正治本之策。2009年進行法律清理時，就有一些全國人大常委會委員提出，在立法活動中應確立一條新的原則，國務院等法律起草機關在提交新的法律草案時，應當同時向人大常委會提供與之相關的需要修改的法律、法條目錄以及具體修改方案。

但常態(tài)化、定期化的清理機制，也對立法機關提出了極高要求。一般而言，法律清理活動對相關立法條文的整理、比對等工作量十分驚人，其審查、清理過程也需十分審慎，而日常式的法律清理，意味著每次立法都可能進入這種狀態(tài)，不允許有絲毫“偷懶”。

在法律清理經(jīng)常、良好運作的國家，無不具備議員專職化、議會會期長、輔助性專業(yè)立法力量強大等基礎性機制，而我國與之有很大差別。此種情形下，我國要真正推進日常式的法律清理，就必須盡快加強相應的機構建設、人員配置，以充足的人力、智力等資源應對清理壓力。這，或許也是未來法律清理所面臨的最大挑戰(zhàn)。

從更深的層面而言，目前在《立法法》等相關法律中，都缺乏針對立法清理的具體規(guī)范。法律清理目前實際上是參照立法程序的規(guī)定進行，而法規(guī)規(guī)章等下位法清理，則基本上處于無法可依的狀態(tài)。制度的缺失，既無法保證立法清理在科學、法治的軌道上運行，也無法督促相關的權力主體肩負起應盡的清理職責。

有鑒于此，應當盡快通過修改《立法法》或制定其實施細則等方式，以立法形式明確規(guī)范法律清理的一系列關鍵問題，比如如何確定清理主體、如何啟動清理、如何設定清理時限、如何設計尊重法治的清理程序、如何確立民主參與機制、如何評估清理效果、高位級的法律清理如何與下位法清理相銜接、人大如何介入法規(guī)規(guī)章清理等等，以真正建立起科學有序、高效常態(tài)的立法清理機制。

無論是實踐層面還是制度層面，中國式法律清理還有待更多的改進和突破，但毫無疑問，法律清理發(fā)力的大勢已經(jīng)不可逆轉。不僅因為法律清理直接關系到切除各種具體立法的滯后、抵觸等現(xiàn)實弊端，更因為法律清理是推進法典化所無法繞開的基本路徑。而統(tǒng)一、穩(wěn)定、高質的法典化，正是中國法律體系達致完善的首要標志。