智庫(think tank)是典型的翻譯詞，但在我國科學發(fā)展、科學決策的今天，已經成為大家耳熟能詳、決策無處不在的常用詞。不過，這個詞到底意味著什么，在參政議政中到底發(fā)揮著什么作用？知道的人未必多。

要說智庫，先要說智囊。追根溯源，智囊本來只是一個人的外號：“樗里子滑稽多智，秦人號曰‘智囊’”（《史記•樗里子甘茂列傳》）。樗里子是戰(zhàn)國中期秦國宗室名將，秦公子，名疾，秦孝公庶子。因為足智多謀，助秦國成就大業(yè)，所以留下“力則任鄙（秦國力士），智則樗里”的美名。后來，因為這樣的角色在治國安邦中不可或缺，智囊就成了職業(yè)。這個職業(yè)，古人釋為“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也”。但這個解釋仍然空洞。要真正理解智囊，需要從常用詞“官僚”說起。“官僚”其實并非一體，官是官，僚是僚。這個僚全稱叫“幕僚”（俗稱也叫師爺），僚的集合就是政府智囊。盡管很多獨斷專行的“官”號稱雄才大略，其實真正“山河判斷在俺筆尖頭”的，是其背后的師爺。這樣的角色，決定了智囊必須有兩個特點：務實、綜合，智囊也因此和一般的文人有很大區(qū)別：沒有風花雪月、沒有皓首窮經，但求用手邊之物解決身邊問題。這樣一來，智囊非得是百事通不可，至少傳說中能施錦囊妙計的，都得像諸葛亮那樣上知天文、下曉地理。然而，今天這個時代，經濟社會發(fā)展的復雜遠勝于昔，通才沒有了，“獨斷”亦不可能。“官府”的治理必須體系化：由決策機構、執(zhí)行機構、咨詢機構和監(jiān)督機構組成，四類機構各司其職，方能保證這個體系良好運轉。智囊也機構化了：智囊會聚于一庫，自然就是智庫。換言之，智庫應該是諸多智囊按照某種組織關系形成的決策咨詢機構。這樣，咨詢機構也與傳統(tǒng)的“僚”在功用上產生了區(qū)別——主要研究大事、長遠事，不以捉刀辦事為主業(yè)。這種格局和咨詢機構的功用，使得咨詢機構必須符合一定的條件才能成為專業(yè)智庫，且其工作風格與學術機構（研究型大學等）的存在顯著差別。

什么條件呢？至少有三個必要條件。第一，不能是決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構，不承擔行政職能和直接發(fā)布行政命令，以智為本，參政議政而不執(zhí)政（即只能且必須參與決策咨詢），作為國家智庫還必須常規(guī)性地參與最高層決策咨詢，且經常在既往決定國家大勢的決策中發(fā)揮作用；第二，智庫所提供的意見和建議，只能是決策方案的一種或修補性意見而不是決策本身；第三，智庫的研究著眼于全局性、長期性、戰(zhàn)略性和前瞻性，在研究主題的選定、研究結果的呈現(xiàn)等方面有一定獨立性，不聽命于某個政府部門、不因循于某種習慣認識。

這三個條件，既是智庫的特征，也是智庫的價值所在。如果沒有同時滿足這三個條件，專業(yè)智庫完全可以由高校以及社會科學院等學術機構以“業(yè)余”智庫的身份替代。同樣，因為有這三個條件，可以看出納入行政序列的國務院研究室不屬于智庫。

上世紀80年代，在中共中央的高度重視下，我國陸續(xù)成立了國務院的經濟社會發(fā)展咨詢研究機構（國務院經濟研究中心、國務院技術經濟研究中心、國務院價格研究中心和國務院農村發(fā)展研究中心）。隨后，中央各有關部門，各省、市、自治區(qū)及一些區(qū)域中心城市也相繼成立了政府直屬的經濟咨詢研究機構。這是我國經濟管理工作由經驗決策向科學決策轉軌的重要標志，也是咨詢機構能成為行政治理體系必要組成部分的時代背景。所謂“邦有道，危言危行，邦無道，危行言孫”。沒有這個背景，智庫根本沒有機會登臺亮相。而今，由當年的這些中心合并而成的國務院發(fā)展研究中心號稱“中國智庫”。這個智庫沒有行政職能，不牽頭組織國家相關文件起草、領導講話，更無權發(fā)布任何行政命令，但在國家的大政方針出臺中，卻總有這個智庫中專家的身影。而且，其相關研究工作，并不完全按著上級的安排和保持既定說法。這方面的典型例子之一，便是2005年國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合完成的中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革研究，給出了行政機構決不可能出臺的結論“中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革基本不成功”，并借此在相當大程度上推動了中國的二次醫(yī)改：2006年國務院成立了16個部委組成的醫(yī)改協(xié)調小組，2009年新一輪醫(yī)改方案正式出臺。在這一過程中，國務院發(fā)展研究中心并不組織醫(yī)改方案文件的起草工作，發(fā)揮的只是參政議政的職能。

那么，智庫的工作風格與學術機構究竟有多大差別？我們可以從政策研究、政策研究者、政策研究報告三個方面來描述。

大學（主要指研究型大學）進行的學理研究是范式研究，即這種研究需要在某種范式下進行，講究系統(tǒng)化、理論化，但是否對現(xiàn)實有用，則往往是放在第二位考慮的。而政策研究的內容必須來自現(xiàn)實問題，研究結果必須要“有用”，要在現(xiàn)實資源條件和利益格局下解決問題。這時，假設是無用的，學術上的系統(tǒng)化、理論化也是無用的。有用的是什么呢？一言以蔽之，便是制度調整建議。做政策研究的有個習慣說法：反復出現(xiàn)的事情要總結規(guī)律，普遍出現(xiàn)的問題要尋找制度成因。對普遍出現(xiàn)的問題，只能通過制度調整來解決。但制度調整時必須要考慮現(xiàn)實約束，考慮不同利益相關者的利益，考慮時間、空間上的每一個技術環(huán)節(jié)，否則就可能出現(xiàn)好心的聰明人辦傻事的情況。當然，政策研究與學術研究也有共性，也注重應用學術理論甚至創(chuàng)新理論。在國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部進行的“主體功能區(qū)的人口管理研究”中，課題組應用繆爾達爾“循環(huán)累積因果關系”理論，解釋了發(fā)達市場經濟國家普遍存在的人口分布與經濟集聚高度一致的規(guī)律，并對照發(fā)現(xiàn)了我國“抄近路”的發(fā)展方式導致的三個環(huán)節(jié)斷裂，以及由此產生的人口與經濟分布嚴重背離的后果。另外，課題組還對人口承載力理論進行了創(chuàng)新，闡明了經濟因素對人口承載力的決定性作用，指出我國經濟發(fā)達地區(qū)以自然資源超載及社會環(huán)境惡化為借口排斥外來人口的片面性，提出了以各地經濟總量所占份額逐步調整人口空間分布的政策建議。這種理論創(chuàng)新的結果，直接導引出了這樣的創(chuàng)新判斷：北京，不是人滿為患而是政策失當。政策得當?shù)脑?，北京可以再和諧地包容2000萬人口。就是說，在理論研究定向創(chuàng)新的基礎上與現(xiàn)實問題密切結合，這就是政策研究的特色。

政策研究具有這樣的特點，這使對政策研究者的要求也有別于大學里的學者，也就是所謂“合格加特長”。這個要求有兩方面內容：學術上，要求研究者一專多能，對國家決策制度的方方面面都有所了解，然后在研究團隊里發(fā)揮自己所長，提出政策建議；工作上，則要求研究者與人交流合格，同時還在協(xié)調、匯報或統(tǒng)籌某方面擅長，即研究者要具有與官員類似的協(xié)調能力與溝通能力，能夠在和諧的氛圍中發(fā)現(xiàn)決策機構和執(zhí)行機構的問題，或能夠將研究成果在“官場”用官話邏輯清楚、層次分明地表達出來，或能夠使“官”從善如流地“納諫”。

有了這兩方面不同，政策研究的主要成果——調研報告就與一般學者的學術論文存在著不同：首先是讀者對象不同。調研報告是給領導看的，無論多么專業(yè)化的問題，必須要讓領導一目了然，這就對報告寫作的深入淺出水平要求很高。而且，不能有冗長的推理，最好能只讀標題就從日理的萬機中明了這一機所在；其次是研究路徑和角度不同。曾有著名大學的經濟學教授說，他們做的研究也是問題導向型的。其實，他們的問題與政策研究者的問題不同——后者的問題都是領導犯愁怎么辦的現(xiàn)實問題，需要找到制度成因后拿出對策，既不是“我是誰”這樣形而上的問題，也不是“相對比較優(yōu)勢的發(fā)展路徑”這樣學術化的問題。而且，政策研究的角度也是不同的，更強調綜合性。例如，在前文所提及的“主體功能區(qū)的人口管理研究”中，課題組是從發(fā)展方式角度看人口問題，才系統(tǒng)找出了戶籍制度、財稅制度、干部政績考核制度方面阻礙人口合理分布的障礙。若沒有這種綜合性，領導的決策就難免按下葫蘆浮起瓢；再次，讀者對象和研究路徑的不同，自然帶來了第三方面的不同——體例不同。調研報告是標準的“三段論”：問題—成因—對策，而且，各部分的標題往往就是這部分概括性的結論?？鋸堃稽c說，只看大小標題，就能知道調研報告的主要觀點。

了解了這些，可以發(fā)現(xiàn)一個好智囊，一定是一個好學者，但反之未必；一篇好調研報告，一定是一篇好學術文章，反之也未必。這也就是一流大學替代不了一流智庫最重要的原因。

當然，要建設一流智庫，這個“一流”本身也有諸多含義。所謂一流，如果只看這個機構相對外界需要的產出，就是個相對標準，即在某個參照物集合中其主要功能相關的指標位居前列。具體到一流智庫，就是看該智庫在國家宏觀決策或部門決策中是否經常性地發(fā)揮了決策咨詢作用、是否能成為決策者主要的決策方案提供者。但如果既看結果也看過程，這還需要看智庫的硬件和軟件，即智庫的信息平臺網絡狀況和智庫的體制機制情況。首先看硬件。智庫要具有前瞻性、戰(zhàn)略性、長期性和綜合性眼光，必須眼觀六路、耳聽八方。因此，智庫最好有自己建設的信息平臺，尤其是能直接指導政府財稅、產業(yè)、社會政策制定的綜合信息平臺。像美國教育部的全國教育數(shù)據庫，就為美國教育體系的成功立下了汗馬功勞。其實，這方面也早已經在我國的智庫建設實踐中有所體現(xiàn)：我國有很多部委的政策研究中心，便身兼該部委信息中心的職責，如中國人口和發(fā)展研究中心也即國家人口計生委信息中心，中國文物咨詢信息中心也即國家文物局數(shù)據中心。其次看軟件。智庫的以智為本體現(xiàn)在以智囊為本上，即不拘一格用人才，管理體制和人力資源激勵機制等應該是績效導向型，整個機構要圍繞智囊工作而絕不能行政化。如果智庫也搞等級森嚴、論資排輩，思想的智庫只會淪落為思想的桎梏。

簡言之，這個“一流”至少有三方面所指：一流的參與度和影響力、一流的綜合數(shù)據庫、一流的管理體制和運行機制。

如果放眼國際的話，按國際標準衡量，這個“一流”的標準應該更高。相對國務院發(fā)展研究中心目前的狀況來說，這個“更高”可以從以下三個方面的平臺建設體現(xiàn)：一是按國際一流水平信息化，即建設國民經濟和社會發(fā)展綜合決策所需要的跨部委并與國際接軌的信息平臺；二是更完善地整合國內外人力資源的平臺，既能形成與政府機構官員之間的“旋轉門”制度，也能形成“內腦”、“外腦”在重大課題研究中的網絡化參與機制；三是影響更大的國際交流和成果發(fā)布平臺。盡管這方面已有對內研究成果上報體系和對外的報社、出版社及論壇等平臺，但這些平臺的國際化程度還不夠，尚未整合起來形成聯(lián)動的、以發(fā)展為主題的縱論國是、橫跨四方的國際交流制高點。