編者按：近日，國務院正式發(fā)布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，提出“十二五”期間，國家將建立基本住房保障制度，維護公民居住權利，逐步滿足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實現住有所居。這是改善民生、完善社會保障制度的重要方面，對維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局、推進全面建設小康社會進程具有十分重要的意義。要實現“住有所居”，一條最現實的路徑便是加快推進保障房建設。為此，本刊約請專家學者圍繞如何完善住房保障制度、破解保障房建設質量與資金難題、保障分配公平等問題各抒己見，以期真正把這一民生工程落到實處?，F將文章刊發(fā)如下。

創(chuàng)新租賃性保障房的融資及運營方式

財政部財政科學研究所所長　賈康

財政部財政科學研究所研究員　孟艷

“十二五”期間，我國將建設約3600萬套保障房，其中，廉租、公租保障房將成為建設重點。大規(guī)模建設和運營租賃性保障房意味著巨額資金投入，這就需要通過多種融資方式滿足資金需求。房地產信托投資基金能夠以信托投資基金的形式引導民間資本進入公共服務領域，既有利于滿足中小投資者和機構投資者對房地產行業(yè)的投資需求，又能夠創(chuàng)新租賃性保障房建設的融資渠道和建成后的運營方式，可以作為有效解決保障房長期發(fā)展機制的一種新選擇。

我國租賃性保障房資金需求規(guī)模

近年來，由于產權性保障房存在扭曲與漏洞百出的弊端及分配中的非公正現象，租賃性保障房已成為我國發(fā)展保障房的主要方式。《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確規(guī)定，要重點發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。

我國2011年開始大規(guī)模建設保障性住房，當年開工建設了1000萬套，其中廉租房和公租房占到建設總量的40％，如果按照該比例推算，“十二五”期間我國至少將建設租賃性保障房1440萬套。按照住房與城鄉(xiāng)建設部估算的成本標準，保障房建設平均每套需要花費13—14萬元，因此，我們可以大概推算出“十二五”期間租賃性保障房的建設資金大約在人民幣2萬億元左右，但這是住建部按照保障房的全國平均建筑成本計算的，租賃性保障房的建設大多集中在大中城市，這些城市的土地成本和建筑成本均要高于全國平均水平，因此，租賃性保障房的建設資金需求將明顯超過2萬億元。

同時，與產權性保障房在出售后即能迅速收回建設資金不同，租賃性保障房以收取租金的方式，資金回收期很長，建設資金無法像產權房建設那樣循環(huán)使用，這進一步加大了租賃性保障房的融資需求。另外，租賃性保障房的運營還需要大量的管理、物業(yè)、維修等后續(xù)費用，因此，我國租賃性保障房建設和運營面臨巨大的資金壓力。

我國租賃性保障房的資金供給狀況

目前，我國租賃性保障房建設以地方政府為主進行，資金來源主要有：中央財政撥款、地方政府的土地出讓金收入的10％、住房公積金的收益以及地方政府債、銀行貸款、信托貸款、房地產開發(fā)企業(yè)的墊資等。整體而言，在資金來源上，租賃性保障房建設仍然延續(xù)了過去政府項目建設的融資模式，即以外部借款、尤其是銀行貸款為主的模式。在銀根收縮情況下，保障房建設更面臨較大的資金缺口。當前，兩年期保障房信托產品的年化收益率都在10％以上，這說明我國各地方政府在保障房建設承受巨大資金壓力情況下，不得不以較高成本融入建設資金。這既加大了財政風險，同時也不利于租賃性保障房其后的運營。實際上，對租賃性保障房而言，其最大的功效在于按照政府的要求，以合理價格為被保障對象提供住房，至于租賃性保障房的產權屬于政府還是屬于其他社會主體并不重要。實際生活中，由于缺乏激勵約束機制，政府管理運營租賃性保障房的總體效率通常并不高。因此，為在一定程度上緩解租賃性保障房的建設資金壓力，并提高租賃性保障房的運營效率，需要通過金融創(chuàng)新，為租賃性保障房建設與運營探索新的資金來源渠道和新的更有效的機制。

房地產信托投資基金及

其應用于租賃性保障房領域的優(yōu)勢

房地產信托投資基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）于1960年在美國誕生，它是一種由專門資產管理機構發(fā)行的、匯集特定多數投資者的資金進行房地產投資、并將投資凈收益分配給投資者的信托基金。從本質上看，REITs屬于房地產資產證券化的一種方式，房地產所有者將存量房地產通過打包出售給外部投資者，從而可以提前收回初始資金，而且由于商業(yè)性房地產能夠帶來租金收益和房產增值，REITs能夠給投資者帶來長期穩(wěn)定的收益，REITs的分紅比例一般不低于收益的90％，因此受到養(yǎng)老金、捐贈基金等長期機構投資者的歡迎。

為解決我國當前面臨的租賃性保障房建設所需資金及后續(xù)管理運營的問題，可考慮設立租賃性保障房REITs，由基金管理者與地方政府達成協(xié)議，地方政府可以將部分租賃性保障房作為基礎資產，與小區(qū)周邊的商業(yè)出租房等資產打成一個資產包，然后，基金管理者按照資產包的整體規(guī)模大小向社會公眾或特定投資者發(fā)行REITs份額籌集資金，再用相應資金向租賃性保障房的所有者（一般為政府所屬的保障房投資中心或其他相應機構）購買資產包，REITs所屬的專業(yè)物業(yè)管理人員按照政府的有關政策要求對租賃性保障房進行日常管理，被保障對象定期向基金繳納的租金，則成為REITs持有人獲得投資收益的主要來源。REITs的基本運作模式如圖所示。

租賃性保障房REITs運作模式

租賃性保障房REITs本質上是公私合作伙伴關系的一種具體形式，即民間資本以信托投資基金的形式進入政府提供的租賃性保障房的公共服務領域。具體而言，通過REITs方式發(fā)展租賃性保障房具有以下優(yōu)勢：

能夠使地方政府用于租賃性保障房的建設資金周轉起來，滿足租賃性保障房的后續(xù)開發(fā)資金需求。目前，地方政府所融入的信貸資金或者其它臨時性借款的期限相對較短，必須通過不斷地借新還舊將相應資金展期，以維持租賃性保障房的建設及運營。這種續(xù)短為長的融資方案給地方政府帶來巨大的財務支出壓力，引入REITs投資租賃性保障房之后，地方政府可以將用于租賃性保障房建設的資金提前回收，并且可以用于更多租賃性保障房的后續(xù)開發(fā)。

由專業(yè)人員管理租賃性保障房，提高了運營效率。與政府出資建設和運營租賃性保障房的方式相比，通過REITs方式提供的租賃性保障房的管理人員隊伍更加精干和高效，政府付出的成本也比直接運營要小得多。同時，由于租賃性保障房REITs獲得的收益與租戶的滿意程度及租金的支付情況直接相關，從而能夠激勵租賃性保障房REITs所屬的租賃性保障房物業(yè)管理人員為租戶提供更加貼心、周到與高效的服務。

實現租賃性保障房運營與監(jiān)管的分離。租賃性保障房REITs發(fā)行后，相關的租賃性保障房的產權已經轉移到基金持有人共有，并授權REITs管理機構雇傭部分物業(yè)管理人員進行管理。REITs管理機構要按照政府相關部門的要求和政策對租賃性保障房管理運營，并且服從政府部門的監(jiān)管。與政府直接建設、直接運營的方式相比，租賃性保障房REITs實現了租賃性保障房運營與監(jiān)管的分離，政府出臺的租賃性保障房政策更能夠維護被保障對象的利益。

為投資者開拓了新的投資渠道。從長期看，REITs的整體收益與股票雖然有差距，但收益的確定性要遠遠大于股票資產；與債券相比，其收益的確定性相似，而收益率明顯高于債券資產。尤其是REITs產品存續(xù)期均較長，收益也比較穩(wěn)定，通常是壽險公司、養(yǎng)老金等機構投資者所青睞的長期投資工具。

通過制度設計發(fā)展租賃性保障房REITs

現階段，我國發(fā)展租賃性保障房REITs還存在一些問題，需考慮政策的必要優(yōu)惠支持。最大的現實問題便是資金回收期長，甚至難以回收的威脅。據報道，萬科在廣州建設了首個公租房項目萬匯樓，投資4824萬元，即使扣除其中1500萬元的萬科“企業(yè)公民社會責任”專項經費，按照目前的租金收入扣除管理運營費后以每年獲得5萬元利潤計算，萬科這一項目的投資至少需要57年才可以收回。低水平的投資收益水平，將嚴重制約主要通過租金收入獲得收益的房地產信托投資基金進入租賃性保障房建設和運營領域。因此，我國發(fā)展租賃性保障房REITs的重要前提在于：通過一定的制度設計，使REITs獲得一個符合市場預期的合理的長期收益率。目前來看，可以考慮給予租賃性保障房REITs以下優(yōu)惠措施：

第一，在建設或者收購保障房過程中，地方政府在相關的土地使用、稅收政策等方面可給予REITs一定的優(yōu)惠，同時還可以規(guī)定，在租賃性保障房經營一定年限之后，REITs可將其作為正常出租房按照市場價格出租房屋，以提高其未來的投資收益率，或者允許REITs將相應租賃性保障房作為商品房在二級市場上賣出，使之一方面能夠實現其前期投入資本的回收，另外還可能由于房地產的市場化增值獲得額外收益。

第二，為租賃性保障房REITs經營管理所需的融資活動提供財政貼息與擔保。為鼓勵租賃性保障房REITs的發(fā)展，可以規(guī)定，如果REITs在相應業(yè)務擴展過程中面臨融資需求，政府所有的政策性擔保公司可以為租賃性保障房REITs的融資進行擔保，或者財政為其融入的資金進行貼息，降低租賃性保障房REITs的相關財務成本，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的杠桿效應。

第三，直接給予租賃性保障房REITs一定的財政補貼。租賃性保障房REITs投資與運營保障房，實際擔當了政府向滿足保障標準的社會公眾提供公共服務的職能。由于政府會對租賃性保障房的租金水平給予嚴格限制，租賃性保障房REITs收取的租金可能連房屋的維修、公共區(qū)域管理、衛(wèi)生清理等的費用都支付不了，同時，租賃性保障房REITs開展業(yè)務之后，政府就無需設置專門的租賃性保障房的日常管理人員，也無需承擔租賃性保障房的后續(xù)管理成本，因此，政府可以將節(jié)約的部分資金以財政補貼的方式直接給予租賃性保障房REITs，但財政補貼的標準和金額要與租賃性保障房REITs向被保障對象提供的服務種類和服務質量等指標相掛鉤。

除了收益率較低的問題外，發(fā)展租賃性保障房REITs還存在其它一些障礙，例如，在法律法規(guī)方面，我國《信托法》規(guī)定，信托投資公司發(fā)行的信托產品不能超過200份，每份不能低于5萬元，這與REITs需能夠在市場上公開發(fā)行和公開轉讓的要求有所沖突，也不利于社會公眾主動投資到REITs中；在稅收方面，REITs公司需要繳納相應稅收，而REITs投資者還需要繳納個人所得稅等，可能會帶來當事人對重復征稅的顧慮；在房地產轉讓方面，房地產的產權轉換手續(xù)繁瑣會降低REITs的運營效率；在監(jiān)管方面，目前中國人民銀行和證監(jiān)會都從不同角度對REITs的發(fā)展和未來監(jiān)管提出了相應思路，但存在多頭監(jiān)管的傾向；此外，缺乏具備相應金融和房地產交叉領域知識的專業(yè)人才，等等。

上述問題表明，我國發(fā)展租賃性保障房REITs是一個涉及多方面的系統(tǒng)工程，需要有關各方加強配合，有效協(xié)調REITs發(fā)展涉及的相關各部門的工作，并在修訂相關法律法規(guī)的基礎上，解決發(fā)展REITs過程中面臨的諸如稅收政策、房地產轉換手續(xù)、行業(yè)監(jiān)管以及人才儲備等諸多問題，以求順利推出租賃性保障房REITs，通過制度創(chuàng)新，緩解我國發(fā)展租賃性保障房面臨的資金短缺壓力并提升后續(xù)運營效率。

健全準入與退出機制　確保保障性住房公平分配

成都市政協(xié)副主席　李鈾

保障性住房是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。保障性住房建設與管理是重要的民生課題，對于改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定、帶動相關產業(yè)發(fā)展、擴大國內消費都具有積極作用。

2011年中央財政安排資金1713億元用于保障性安居工程建設，建成保障房1000萬套，2012年全國保障房還將建成500萬套以上。據住建部估計，目前全國在建保障性安居工程總量約在1700萬套左右，為歷史峰值。在保障房建設規(guī)模已很明晰的情況下,完善保障性住房的進入、分配和退出機制, 確保公平分配，就成為保障性住房整體機制建設的重中之重，成為這一“民心工程”的生命線。

日前，國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會作審計工作報告時稱，去年在保障性安居工程審計過程中發(fā)現，重點審計的66個市縣有29.55億元專項資金被截留或挪用。抽查的保障對象中，有5400多戶未經資格審核即被納入保障范圍，有2.1萬戶不符合條件或重復享受保障待遇。保障性住房的公平性令人擔憂。

當前保障性住房管理制度存在的問題

在進入與退出中存在較大的牟利空間。

按照各地政府規(guī)定，經濟適用房通常在購買滿一定年限后，補繳相應的綜合地價款項，即可獲得“完全產權”上市交易。由于補繳額度的標準劃定能否與房產增值收益等同存在不確定性，經濟適用房的再上市交易就可能產生較大的牟利空間。對公租房和廉租房來說，租金比市場價低30%以上，被保障對象收入改善搬出后，不上交原住公房，轉而按照市場價出租，其收益也頗為可觀。這些情況，使被保障對象對保障房存在較大的獲利預期。

值得注意的是，通過違規(guī)手段獲利需要承擔的風險與收益明顯不對稱。各地對違規(guī)取得或使用保障房的懲罰規(guī)定通常是：在廉租住房方面，違規(guī)承租人五年內不得再申請廉租住房；在經濟適用住房方面，收回違規(guī)購買人購買的住房，其五年內不得再申購經濟適用住房。這些懲罰規(guī)定對于違規(guī)申請保障性住房的人來說，除在道德聲譽上有所損失外，在法律和經濟方面的風險幾乎為零。

在準入環(huán)節(jié)缺乏審核信息和監(jiān)測手段。

在保障房準入環(huán)節(jié)，最大的難題是“收入認定難”。個人或者家庭收入的高低是衡量其是否享有保障性住房權利的根本依據，但在我國，至今尚未形成完整的個人收入核查體系，除了工資單上所寫的數額之外，其他的收入信息等都難以收集，結果必然會導致保障房準入資格審定難。“開豪車住保障房”之類的個案時有發(fā)生，使政府的保障性住房政策無法實現效率最大化，政策執(zhí)行的公信度也受到質疑。

“收入認定難”的重要原因是政府職能部門間信息不能實現完全共享。涉及公民收入和財產信息管理的公安、銀行、工商、房產、稅務等部門，各自的信息系統(tǒng)相對獨立，沒有一個權威、安全的信息匯總平臺，導致保障性住房的審核環(huán)節(jié)缺乏可靠的數據支持，主管部門對被保障對象難以進行足夠全面的收入核查，使保障房政策目標對象與實際的保障對象可能產生偏差。這方面，上海的探索很有價值：2009年，上海成立居民經濟狀況核對中心，與民政、人保、稅務、公積金、房管、人行、證監(jiān)、銀監(jiān)等14個部門間建立“電子比對專線”，至今已累計向房管部門出具63342份經濟狀況核對報告，為解決政府公共政策實施過程中的公平、公正問題提供了新手段，還促進了社會誠信體系和相關法律法規(guī)的健全。

在退出環(huán)節(jié)缺少法律保障和政策扶持。

在保障房退出環(huán)節(jié)，最大的問題是缺“硬約束”。清退保障房的制度缺乏法律保障，各地一般處理方式是“對不符合廉租住房保障條件的，應退出廉租房，逾期未退回的，可以按照合同約定，采取調整租金等方式處理”，大多未明確要求其退出廉租房的強制手段，即使有這樣的提法，執(zhí)行起來也缺乏具體的細則和部門配合，成功案例很少，多少也助長了違規(guī)者的不退出行為。

另一方面，對低收入家庭退出保障房后自購住房缺少過渡性政策扶持。當低收入家庭不再符合享受保障性住房條件時，正常退出后就需要另行租房或者獨立購置房產，這對于低收入家庭來說壓力很大。如果沒有外來支持，被保人即使收入增加、有能力自買住房，也寧愿住在條件一般的保障房中而不愿搬出來。

健全保障性住房準入和退出機制的建議

保障性住房的公正分配，不僅是一部分住房困難群眾的切身利益所在，也是全社會公正、誠信建設的的焦點所在。健全準入與退出機制，確保保障性住房公正分配，是一項必須高度重視并加快推進的重大工作。溫家寶總理指出：“對于保障性住房建設以后的管理和退出機制現在就要著手制定規(guī)則，實行從建設到管理到退出的一個完整機制。”據悉，住建部正抓緊起草《基本住房保障條例》，這將使保障性住房的公平分配、退出管理等方面有章可循、有法可依。

規(guī)范進入與退出程序管理，消除牟利空間。

要通過立法手段，明確和強化政府作為保障房進入和退出操作的惟一主體地位，在整個保障房運轉過程中，只有政府有權對保障房進行出租、銷售、回購、抵押和轉讓，使保障房的獲利空間基本“歸零”，使企圖通過保障性住房獲利的人由于無利可圖而自覺止步。

具體來說，對于經濟適用房等購置型保障性住房，受益人不得進行出租、轉讓、贈與等市場交易，也不可以繼承、抵押，上市交易時必須由所在地政府優(yōu)先回購，而不得自行進入普通商品住房市場進行流通。也可以采用地方政府和個人共同持有購置型保障性住房產權的方式，當受益人有經濟能力的時候，可把政府出資部分加上房屋增值收益的50%—90%支付給政府改為個人完全產權，也可把房子退給政府，政府退還個人出資本金加同期銀行存款定期利息，此房也就成為政府可再分配的房源。

此外，保障性住房的建筑面積要嚴格控制，戶型結構等條件不宜過優(yōu)，使其符合基本保障住房的定位，避免賦予其過高的市場價值，降低其市場獲利空間，同時也便于引導保障對象在收入條件改善、具備一定經濟能力后能自然退出。

完善準入審核制度，著力破解“收入認定難”。

首先是建立居民收入信息核查機制。在審核制度制定過程中，吸納社會公眾參與，廣泛聽取他們的意見建議，提高審核準入制度科學性。建立公民經濟信息中心，將住房保障、房地產、民政、公安、稅務、銀行等部門的信息匯總，建立居民經濟狀況核查系統(tǒng)，住房保障部門在申請人授權下，可直接查看申請家庭的銀行賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記、公積金繳納等情況，從而了解申請家庭的實際經濟狀況，提供申請保障性住房所必需的核查報告。同時，為防范“監(jiān)守自盜”行為，在審核、分配流程中建立“防火墻”，由第三方機構參與對申請者的資格審查，增強審核把關的公平性。

其次是突出公示有效性。政府在保障房分配公示申請人終審信息時，要做到信息透明，依規(guī)公開準入門檻要求的全部信息，并最大限度地暢通社會監(jiān)督渠道。在全社會形成一張廣泛的監(jiān)督網，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。同時可以邀請人大代表、政協(xié)委員、監(jiān)察部門工作人員以及部分保障房申請人見證搖號過程，當地電視臺還可以進行現場直播。

健全退出管理機制，兼顧柔性引導和強制約束。

一是優(yōu)化退出“軟服務”。對保障性住房受益家庭退出后購置自己的商品房，政府可以為其提供資金扶持和部分貸款優(yōu)惠政策。可借鑒的做法是，新加坡政府為低收入家庭提供相對低于市場利率2—3個百分點的貸款利息，或放寬銀行對于這類家庭的貸款條件，以幫助這些家庭度過最困難時期。對于應該退出卻仍住在廉租房中的家庭，可以按超期時段梯次提高租金價格：超期1—3個月提高50%；超期4—6個月提高到100%—150%，逐步接近甚至高于市場上平均租賃價格，促使他們自愿退出保障性住房，選擇租賃或購置商品房。

二是強化退出“硬約束”。設立保障性住房督查機構，專門負責對不符合規(guī)定的申請者、入住者的處置和退出，包括履行相應的司法程序，把政策落到實處，破解執(zhí)行難問題；加大處罰力度，對騙購、騙租的行為采取“零容忍”，一經發(fā)現，除立即收回保障房外，還應處以其違規(guī)所得2—5倍的罰款；若保障房居住者家庭收入提高，具備了購買商品房的條件，應將保障房退還給政府，對拒不服從退出管理的要公開曝光，在法律、行政、經濟層面加大處罰力度，明確處罰執(zhí)行部門和程序；實行誠信申報制度，全面建立申請人承諾機制，建立個人誠信檔案，對于違反退出規(guī)定者要納入誠信黑名單，情節(jié)嚴重的，永久退出保障性住房分配系統(tǒng)，可以依照規(guī)定或合同約定申請人民法院強制執(zhí)行，并建立相應的執(zhí)行細則和部門協(xié)同工作機制。

總之，只有加快完善我國保障性住房法律政策，不斷健全準入和退出機制設計，才能有效解決保障性住房準入、退出“兩頭難”問題，真正實現保障性住房其應有的功能和效果，使這一“民心工程”發(fā)揮出最大的政策效益，逐步解決我國中低收入家庭住房問題，實現“住有所居”目標。

把保障性住房建成長壽命住房

山東財經大學教授　郭松海

2011年中央下達了1000萬套保障性安居工程任務，地方政府在國務院的嚴令之下克服困難，保障房項目紛紛得以上馬，出現了高歌猛進的態(tài)勢。可是，在高速發(fā)展的背后卻有隱憂：據報道，河北省臨城縣建設中的惠民住宅小區(qū)配套建設廉租房，出現樓基下沉的問題；北京的“明悅灣”保障房項目，出現多棟“樓歪歪”，最終不得不拆除重建；廣西廉租房工程被曝光使用“瘦身鋼筋”。一些項目由于趕任務、趕工期，匆匆規(guī)劃設計，草草竣工驗收，加之建設利潤空間微薄，開發(fā)商為追逐利益，偷工減料，其部分保障性住房的壽命可想而知，也許一二十年或二三十年后即成為建筑垃圾。

把保障性住房建成長壽命住房需要產業(yè)化

保障性住房的建設、管理、使用，應該從長計議，應是長壽命住宅。依據保障房戶型小、結構較為簡單的特點，保障性住房易于率先融入產業(yè)化的理念和內容，實行標準化的住宅部品生產，推行工業(yè)化建造模式，提高住宅的質量和性能。

時代要求以產業(yè)化推進保障性住房建設。住房規(guī)劃設計要具有戰(zhàn)略性與長遠性。我國一些大城市建設面臨著資源短缺，環(huán)境承載力嚴重透支、難以為繼的窘境；加之，建筑工人的工資成倍增加，施工現場環(huán)保要求日趨嚴格，這些都迫使我們要推進能夠實現“四節(jié)一環(huán)保”的住宅工業(yè)化、產業(yè)化。據相關統(tǒng)計資料顯示，住宅產業(yè)化（工業(yè)化）建設方式相比傳統(tǒng)建筑模式，可以節(jié)約木材消耗53.5%，節(jié)約用水36.4%，節(jié)約用電30.8%，減少建筑垃圾36.9%；同時也可減緩我國建筑企業(yè)的成本壓力。

產業(yè)化“可變空間”概念及其應用，為住宅長壽命提供了技術支持。我國大城市面臨著人多地少的嚴峻形勢，這導致了保障性住房越建越高，許多專家對高層小套型保障性住房的可持續(xù)發(fā)展表示擔憂。隨著生活水平提高，廣大低收入人群也需要改善住房條件，提出套型可改造性至關重要。而產業(yè)化“可變空間”的提出及其應用推廣，為住宅的長壽命提供了技術支持。

CSI住宅產業(yè)化的設計理念賦予住宅生命

“2011•中國首屆保障性住房設計競賽”中一批利用產業(yè)化建設方式高效建設的保障房，提高了保障房的質量和性能，顯現其優(yōu)勢，它在一定程度上反映了保障性住房建設對于住宅產業(yè)化發(fā)展的訴求。

競賽獲獎作品“百變小家、體面生活”，是由濟南市住宅產業(yè)化發(fā)展中心設計的保障性住房，采用支撐體與填充體相分離的CSI方式，做到工業(yè)化生產住宅的長壽命。支撐體壽命可達百年，填充體內部品部件在住宅使用一段時間后，可根據需要隨時更換；由于內隔墻可以移動，小戶型以后還可改造合并成大戶型。CSI主要的設計理念是賦予住宅生命，在有限的面積內保障住宅全壽命周期“功能實用性、空間可變性、節(jié)能環(huán)保性、經濟合理性”，體現“小套型、功能全、精細化、裝修房”概念，并通過整體廚房、衛(wèi)生間等工業(yè)化產品的大量應用，提高住宅的性能，使得“小家”有品質、有品位，讓保障性住房居住人群過上體面生活。

積極推進保障性住房產業(yè)化建設

住宅產業(yè)化的優(yōu)勢，是保障性住房建設的迫切需要，2010年由住建部住宅產業(yè)化促進中心為主編寫的《CSI住宅建設技術導則》已正式出版發(fā)行，為該類住宅的推廣提供了技術支持和法制依據，將保障性住房建成長壽命住房的條件已經具備，為此建議：

第一，政府啟動“第一動力”，搭建保障性住房生產工業(yè)化與信息化的支持平臺。

住宅生產的產業(yè)化是一項全新的事業(yè)，涉及部門多、行業(yè)多，政策性強、技術要求高，因而必須加強領導，統(tǒng)一協(xié)調。建議啟動政府的“第一動力”，由發(fā)改委或住宅和城鄉(xiāng)建設部牽頭，盡快研究制定保障性住房產業(yè)化發(fā)展規(guī)劃，明確指導思想，制定發(fā)展目標和實施措施，建立長效推進機制；依靠科技進步和技術創(chuàng)新，實現產品標準化、系列化、集約化，開發(fā)引進先進的住宅建筑體系和成套的工程技術，建立保障性住房工業(yè)化技術體系，具體包括建筑與結構技術體系、節(jié)能及新能源開發(fā)利用體系、廚房衛(wèi)生間節(jié)水部品技術體系、住宅智能化技術體系、室內空間設計、裝修一體化技術系統(tǒng)，以及與之配套的住宅質量控制體系、住宅性能認定體系等，以此提高住宅的建設質量和生產效率，提高住宅建設的工業(yè)化、標準化水平，提高住宅建設的土地資源利用率和能源、水資源、原材料利用率。與此同時，還要制定與此相配套的產業(yè)政策和法規(guī)，為住宅工業(yè)與信息化技術研發(fā)推廣創(chuàng)造良好的軟環(huán)境，推動此項工作的進展。

第二，構建保障性住房工業(yè)化生產基地園區(qū)。

基地園區(qū)具有集聚能力強、外溢效應大的特征，可以承接科技研發(fā)平臺、產業(yè)支撐平臺和信息、物流平臺等。為此，一要構建保障性住房工業(yè)化技術基地研發(fā)園區(qū)，承接技術研發(fā)平臺。集中力量抓好住宅標準化、工業(yè)化建筑體系和通用部品體系的研究開發(fā)。二要構建保障性住房工業(yè)園區(qū)，承接產業(yè)支撐平臺。充分發(fā)揮企業(yè)在技術創(chuàng)新中的主體作用，積極推動現代信息技術在企業(yè)產品設計、生產、管理、營銷等環(huán)節(jié)的運用，帶動企業(yè)產品開發(fā)、生產加工、企業(yè)管理以及企業(yè)間協(xié)作方式的創(chuàng)新。三要構建保障性住房產業(yè)物流園區(qū)，承接物流平臺。建立展示、交流、服務、經貿為一體的集散中心，縮短物流環(huán)節(jié)，降低運營費用，節(jié)約社會資源；通過大批量、高效率的物流配送，降低住宅生產成本，使之形成物流市場。四要構建保障性住房工業(yè)化技術基地園區(qū)，承接信息服務平臺。以基地園區(qū)網站為平臺，以骨干企業(yè)綜合信息網為重點，鏈接整合，實現園區(qū)整體網絡化、智能化、規(guī)范化管理，使信息化建設與園區(qū)規(guī)劃發(fā)展相協(xié)調。在此基礎上，充分發(fā)揮信息中心的作用，在區(qū)域逐步建立起建筑構配件、制品、設備標準化、系列化的一體化市場；通過信息傳輸，與開發(fā)商、制造商、供應商實現資源共享，做到城市間、區(qū)域間工業(yè)化與住宅信息技術商情和公共信息公開、透明。這樣, 就能形成住宅配件、制品、設備市場的供產銷聯(lián)合體，推動全國一體化市場的形成。

第三，實行政策傾斜，促進保障性住房生產工業(yè)化與信息化。

推行住宅工業(yè)化技術，在其發(fā)展初期，還未形成規(guī)?；a、形成規(guī)模效益，會帶來生產成本、銷售成本的增加。為促其發(fā)展，在住宅產業(yè)化的部品體系、建筑體系和技術支撐體系的建設中，建議在金融、財政、稅收、土地相應配套政策等方面給予支持，以保障住宅生產工業(yè)與信息化的順利推進。建議將財政投入資金用于住宅工業(yè)化生產，建設公租房，以此示范引路，進而用于限價普通商品房建設上，推行住宅產業(yè)化。

第四，建立保障性住房產業(yè)化專項基金。

基金使用主要用于研究制定發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展政策，研究建立標準化體系、住宅產業(yè)的數據統(tǒng)計與情報分析系統(tǒng)，推廣經認定達到資源節(jié)約和綜合利用要求的住宅技術與項目。此外，還可用于引進國外的先進住宅技術，結合我國“四節(jié)一環(huán)保”的要求，創(chuàng)建有自主知識產權的住宅工業(yè)新技術體系，對保障性住房產業(yè)化示范基地的建設提供貸款貼息以及專項事業(yè)經費等。

雙軌制住房體系下住房保障的范圍與形式

北京大學法學院房地產法研究中心主任　樓建波

住房保障的范圍和方式是住房保障制度的核心。住房保障的范圍決定居民中享受住房保障的人群（保障對象）；住房保障的形式則決定政府用什么方式對保障對象提供住房保障。目前理論和實務中對住房保障的范圍與方式存在較大的爭議。筆者認為，在設計我國住房保障的范圍與方式時，必須充分考慮雙軌制住房供應體系下住房保障和住房市場供應的關系。

雙軌制住房供應體系是歷史發(fā)展的必然

“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。” 這就從政策層面上提出了保障性住房體系和市場供應體系并存的雙軌制的住房體系。雙軌制的住房供應體系是我們總結住房供應歷史經驗的選擇。

1978年改革開放前，我國城鎮(zhèn)住房基本上以公房為主。公房有兩種形式：一種是由政府的一個部門——房管局直接管理的住宅，稱“直管公房”；另一種是由大量的國有企事業(yè)單位直接建造、分配和管理的公房，稱“自管公房”。這一階段的城鎮(zhèn)公房具有住房保障的色彩，只不過保障對象幾乎覆蓋全體沒有自有房屋的城鎮(zhèn)居民，而不僅是其中的中低收入家庭。換言之，這種公房供應是一種普惠制的福利。

1980年4月5日，鄧小平同志發(fā)表了重要講話，標志著中國住房制度改革正式進入早期準備與試驗階段。1988年出臺的《國務院關于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》，提出住房商品化的改革目標。1994年7月國務院印發(fā)了《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出建立以中低收入家庭為對象的經濟適用住房和以高收入家庭為對象的商品房兩種供應體系，實現住房商品化、社會化。1998年7月國務院發(fā)出《進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設的通知》，提出從1998年下半年開始在全國范圍內深化住房制度改革，要求停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系，發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場；但到2003年時又提出建立以普通商品住房為主的住房供應體系。直到2007年以后，我們才又回歸到保障住房和商品住房并舉的住房供應體系上。2010年國務院《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》明確要求“保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%，并優(yōu)先保證供應。”

綜上，我國的住房供應體系經歷了以具有普惠性的公房為主，到以商品住房為主，再到商品住房和住房保障雙軌制的演變。目前的雙軌制是歷史發(fā)展的結果，有其理論和實踐基礎。

雙軌制住房供應體系的理論基礎

理論界對住房性質的認識經歷了一個過程——從片面強調住房的福利性到片面強調住房的商品性，再到對住房的商品性和社會保障性的全面認識。從某種程度上說，我們現在回歸保障住房和商品住房并存的住房體系，體現了我們對住房性質認識的深化，即住房既有商品和資本的屬性，又有社會保障性質。在此基礎上，住房供應體系中就應該既有商品住房的供應，又有保障性住房的供應。

從住房保障的歷史看，現代意義上的住房保障制度始于19世紀末20世紀初，與肇始于工業(yè)化和現代化的城市化密切相關。許多國家（地區(qū)）的政府都在不同程度上發(fā)展具有社會保障功能的住房供應體系和運作模式，以彌補市場的不足。即使是在住房保障做得很成功的國家，如新加坡、德國，住房市場都是存在的。從邏輯上說，正是因為存在住房市場，富裕的家庭能夠通過市場獲得較大面積條件較好的住房，我們才能確定哪些家庭屬于住房困難家庭，需要對他們進行住房保障。

合理設計住房保障的范圍與形式，
實現住房保障和市場供應良性互動

住房保障的范圍應該是住房困難的中低收入家庭。

住房保障制度運行中最受人詬病的恐怕是許多并不應該享受住房保障的家庭（個人）享受了保障，而許多真正的住房困難家庭卻得不到保障。保障對象，或住房保障的范圍之所以未能嚴格限定在住房困難的中低收入家庭,與住房保障性質上的模糊認識不無關系。

理論上模糊認識主要體現在以下兩個方面：一是沒有認識到住房保障只是保障公民住房權的一種手段，二是把住房保障定性為人人得以享受的社會福利。這些認識與雙軌制的住房供應體系是相悖的。

作為一種基本人權，擁有適當住房的權利即住房權（居住權），是住房保障的基礎。但是，住房保障并非公民實現住房權的惟一手段。具體說，每個人享有的權利是平等的，只是每個人實現住房權的途徑不一樣，有人通過市場購買，有人通過在宅基地上自建房屋，有的則需要政府和社會提供幫助。在住房問題上，國家要提供便利條件促使人民的住房權得以實現，例如發(fā)展公積金貸款、稅收優(yōu)惠政策、完善宅基地使用政策等；要保護已經取得的住房權免受不法侵害；要對不能通過自己的能力實現住房權的人給予幫助。最后一種才是狹義上所謂的“住房保障”。遵循這一邏輯，住房保障不應該是一種人人有份的社會福利，而應該是一種濟貧扶窮的社會救濟。正如一些學者指出的，我國城鎮(zhèn)居民住房保障應明確為“救助”，將低收入群體的住房困難作為主要政策目標，是實現“戶戶有房住”，而非“家家有住房”的制度。

這也正是雙軌制的住房供應體系下住房保障的應有之義。在雙軌制的住房供應體系下，大部分居民通過市場實現自己的住房權，政府只對無力通過自己的努力擁有適當住房的家庭——中低收入住房困難家庭——提供住房保障。

反觀實踐中的一些做法，一些地區(qū)把為吸引人才而建的“安居商品房”，大型國有企業(yè)為解決職工住房問題所建的“集資房”也納入住房保障的范圍，筆者認為是不妥的。需要說明的一點是，筆者并不反對上述的實踐，只是不同意把上述做法納入住房保障的范圍。

在選擇住房保障的形式時，應該避免住房保障對住房市場供應的“擠出”效應。

從國際經驗看，住房保障方式大體可以分為兩種：一是直接保障，包括貨幣保障與實物保障；二是間接保障，包括金融和稅收等方面的優(yōu)惠政策。隨著住房保障的深入，我國也發(fā)展出了直接保障和間接保障兩大類住房保障的方式，直接保障中包括實物保障和貨幣補貼，其中實物保障分為租賃型（包括廉租房和公租房）、購置型（包括經濟適用房、限價商品房和棚戶區(qū)改造房），貨幣補貼則包括購房補貼和租房補貼；間接保障包括住房公積金貸款在內的住房金融制度以及各種稅費減免的稅收優(yōu)惠政策。

直接保障中的貨幣補貼和間接保障從某種程度上對住房市場的發(fā)展起著推動和促進作用。反之，如果沒有發(fā)達的住房市場，貨幣補貼和間接保障就沒有用武之地。從這一意義上說，住房保障和住房市場是相互促進的。

我國目前正處于保障性住房建設的快車道。2008年，住建部啟動9000億住房保障投資計劃，計劃在三年內投資于廉租住房、棚戶區(qū)改造、經濟適用住房建設。2008年全國保障性住房建設規(guī)模僅有100多萬套，2009年即達到了330萬套。2010年，國家確定建設保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房580萬套、改造農村危房120萬戶，是歷史上力度最大的一年。2011年，國家更是開工建設保障性住房、棚戶區(qū)改造住房超過1000萬套。“十二五”期間，全國計劃新建保障性住房3600萬套。政府的目標是，到“十二五”規(guī)劃完成的時候，“基本解決保障性住房供應不足的問題”。這種大規(guī)模的保障性住房建設對住房市場供應的擠出效應還是很明顯的。如果按照保障房每套60—80平方米計算，2011年1000萬套的保障房的建筑總面積就達到6—8億平方米，其面積將相當于2010年全年的住宅交易量，共需投資約1.4萬億元，相當于2010年全社會固定資產投資總額的1/20。這一輪的房地產宏觀調控的效果，從某種程度上應當歸功于政府大規(guī)模的保障性住房建設。

但隨著社會大部分家庭住房條件的改善，保障房建設的規(guī)模不可能永遠維持在目前的高位。放眼長遠，現在的經濟適用住房購買人，隨著經濟條件的改善，將逐步進入住房市場。到時候，他們持有的經濟適用住房將大大提高他們對商品房的支付能力。更重要的是，我國的保障性住房已經從“以售為主”逐步轉向“以租為主，租售并舉”的供應模式。而商品住宅主要是用于出售的。這正是兩者并存和互補的重要基礎之一。

為促進住房保障與住房市場供應的良性互動，筆者建議，我們在進行保障性住房建設的同時，應積極探索和發(fā)展貨幣補貼和間接保障，尤其是稅收、信貸政策在住房保障中的作用。